Marcos đề nghị xem xét lại phán quyết của Tòa án Tối cao về ngân sách khi Thượng viện rà soát chi tiêu năm 2027

Hàng tỷ peso tăng thêm trong ngân sách đối mặt với phán quyết về tính hợp hiến

Chính quyền Tổng thống Ferdinand Marcos Jr. sẽ đề nghị xem xét lại phán quyết của Tòa án Tối cao Philippines bác bỏ các đạo luật ngân sách năm 2024 và 2025 vì Quốc hội tăng ngân sách lần lượt 449,5 tỷ peso và 17,99 tỷ peso, đồng thời vô hiệu hóa hai điều khoản điều chỉnh khoản chi dự phòng trong năm 2026.

Phán quyết đề ngày 7 tháng 10 năm 2026, được công bố ngày 20 tháng 10, không chỉ tác động đến các khoản chi trong quá khứ. Phán quyết đặt ra giới hạn về cách Quốc hội và nhánh Hành pháp có thể phê duyệt và giải ngân các khoản phân bổ ngân sách chưa được lập kế hoạch, tức quyền chi dự phòng chỉ được sử dụng khi đáp ứng những điều kiện tài chính cụ thể. Các thượng nghị sĩ hiện áp dụng những giới hạn này khi xem xét đề xuất ngân sách 7,2 nghìn tỷ peso cho năm 2027.

Ngày 21 tháng 10, Thứ trưởng Báo chí Phủ Tổng thống Claire Castro cho biết Văn phòng Tổng biện lý đã được chỉ đạo đề nghị tòa xem xét lại phán quyết. Chính quyền cho rằng họ đã tuân thủ các luật ngân sách hiện hành và phản đối yêu cầu của tòa liên quan đến tổng thu ngân sách chính phủ.

Bản tóm tắt phán quyết chính thức của Tòa án Tối cao cho biết các khoản phân bổ dự phòng vẫn có thể hợp hiến nếu tuân thủ các biện pháp bảo đảm. Đa số thẩm phán kết luận Quốc hội đã vượt trần chi tiêu do Tổng thống đề xuất và các điều kiện giải ngân bị phản đối đã làm suy yếu kế hoạch tài chính của chính phủ.

Thẩm phán cao cấp Marvic M.V.F. Leonen chấp bút phán quyết dài 121 trang. Những hệ quả thực tế hiện bao gồm ba nhiệm vụ liên quan: xác định cách các cơ quan xử lý các khoản tiền bị ảnh hưởng, xác định trách nhiệm thông qua các thủ tục thích hợp và soạn thảo ngân sách tiếp theo trong giới hạn do tòa đặt ra. Với những người đang chờ công trình hạ tầng, hỗ trợ y tế hoặc các dịch vụ công khác, những quyết định đó sẽ định hình dự án nào được cấp tiền và theo điều kiện nào.

Tòa đã bác bỏ những gì

Đạo luật Cộng hòa 11975, Đạo luật Phân bổ Ngân sách Tổng hợp năm 2024, bị tuyên vi hiến vì Quốc hội bổ sung 449,5 tỷ peso vào các khoản phân bổ chưa được lập kế hoạch, khiến tổng quyền chi vượt mức Tổng thống đề xuất. Tổng thống đề xuất khoảng 281,9 tỷ peso cho các khoản dự phòng; Quốc hội nâng con số này lên 731,4 tỷ peso.

Mức tăng vào khoảng 159%, khiến khoản dự phòng được thông qua cao gấp khoảng 2,6 lần đề xuất ban đầu. Những con số này cho thấy tranh chấp xoay quanh trần chi tiêu tổng thể, chứ không đơn thuần là tên gọi của một khoản mục ngân sách.

Đạo luật Cộng hòa 12116, luật ngân sách năm 2025, bị tuyên vi hiến do Quốc hội tăng 17,99 tỷ peso vào Quỹ Đường bộ Đặc biệt của Bộ Công trình Công cộng và Đường cao tốc. Tòa cũng nhận định việc tăng 12,75 tỷ peso cho Tài khoản Đặc biệt trong Quỹ Tổng hợp của một số cơ quan vi phạm Quyển VI, Chương 4, Mục 25 của Bộ luật Hành chính, vốn hạn chế việc tăng các khoản trong điều khoản đặc biệt vượt quá đề xuất của Tổng thống.

Các Điều khoản Đặc biệt 1(a) và 1(b), Chương XLIII của ngân sách năm 2026, bị tuyên vô hiệu riêng. Tòa cấm vĩnh viễn Thượng viện, Hạ viện, Văn phòng Thư ký Điều hành và quyền Bộ trưởng Ngân sách thực thi các điều khoản này.

Các vụ kiện được hợp nhất gồm những đơn kiện của cố cựu nghị sĩ Albay Edcel Lagman, cựu thượng nghị sĩ Aquilino "Koko" Pimentel III, tổ chức Filipinos for Peace, Justice and Progress Movement, Inc., cùng các nghị sĩ Edgar Erice và Leila de Lima. Các đơn kiện nhắm đến những phần khác nhau của ngân sách và thủ tục phê duyệt.

Vì sao khoản thu vượt dự toán ở một nguồn có thể chưa đủ

Các khoản phân bổ chưa được lập kế hoạch cho phép chi tiêu nếu đáp ứng các điều kiện về nguồn vốn. Trong khi đó, các khoản phân bổ đã được lập kế hoạch thuộc kế hoạch chi tiêu thường xuyên của chính phủ. Tòa kết luận trần hiến định theo Điều VI, Mục 25(1) áp dụng đồng thời cho cả hai nhóm.

Các điều khoản năm 2026 bị tranh chấp cho phép giải ngân khi khoản thu từ một nguồn cụ thể không phải thuế vượt mục tiêu, hoặc khi có nguồn thu mới ngoài các ước tính tài chính ban đầu. Đa số thẩm phán yêu cầu phải xem xét liệu tổng thu ngân sách có vượt tổng mục tiêu hay không.

Chính phủ có thể thu nhiều hơn dự kiến từ một nguồn nhưng lại thu ít hơn từ nguồn khác. Vì vậy, khoản thu tăng thêm ở một nhóm có thể xuất hiện trong khi chính phủ vẫn thiếu nguồn lực để đáp ứng kế hoạch chi tiêu. Giải ngân thêm tiền dự phòng trong tình huống đó sẽ làm gia tăng khoảng thiếu hụt tài chính.

Tòa cho biết các điều kiện bị phản đối đi chệch khỏi mục đích dự kiến của các khoản phân bổ chưa được lập kế hoạch, vốn là cơ chế nhằm tránh làm tăng thâm hụt. Thâm hụt là khoảng chênh giữa chi tiêu và doanh thu của chính phủ. Để bù đắp khoảng thiếu này, chính phủ thường cần nguồn tài chính, trong đó có vay nợ.

Castro lập luận Quốc hội đã cho phép giải ngân từ năm 2015 khi khoản thu từ ít nhất một nguồn được xác định không phải thuế vượt mục tiêu, với điều kiện đáp ứng các yêu cầu pháp lý khác. Bà nói chính quyền đã tuân theo khuôn khổ đó và cho rằng phán quyết khiến các khoản dự phòng vẫn tồn tại trên giấy nhưng không thể dùng cho các chương trình của chính phủ.

Vụ Araullo kiện Aquino III là trọng tâm của bất đồng. Tòa viện dẫn phán quyết trước đó khi bác bỏ các điều kiện giải ngân. Castro lập luận vụ Araullo diễn giải các luật ngân sách trước đây, còn Quốc hội vẫn có quyền thay đổi điều kiện trong khuôn khổ hiến pháp. Đề nghị xem xét lại sẽ yêu cầu tòa xem xét lại cách diễn giải này.

Việc điều chuyển ngân sách tạo dư địa cho các khoản chi khác

Tòa án Tối cao truy nguyên khoản tăng ngân sách năm 2024 từ những thay đổi do Ủy ban Hội nghị Lưỡng viện thực hiện. Đây là cơ quan có nhiệm vụ dung hòa các phiên bản dự luật của Hạ viện và Thượng viện. Các chương trình, hoạt động và dự án được chuyển từ khoản phân bổ đã lập kế hoạch sang khoản chưa được lập kế hoạch, trong khi ngân sách cho các hạng mục dự phòng tăng lên.

Tòa cho rằng những thay đổi này tạo dư địa giả tạo trong ngân sách thường xuyên để tăng phân bổ ở nơi khác. Tòa nêu các chương trình hạ tầng công trình công cộng, Dự án Hạ tầng Bền vững Thu hẹp Khoảng cách, hỗ trợ y tế của Bộ Y tế, Chương trình Ayuda sa Kapos ang Kita của Bộ Phúc lợi Xã hội và Phát triển, cùng chương trình hỗ trợ việc làm TUPAD của Bộ Lao động và Việc làm.

Chương trình Tăng cường Hỗ trợ Hạ tầng Chính phủ và Các Chương trình Xã hội, gọi tắt là SAGIP, đặc biệt bị soi xét. Được đưa vào ngân sách dự phòng năm 2024 và 2025 rồi loại bỏ năm 2026, chương trình cho phép nhánh Hành pháp xác định dự án và phân bổ tiền sau khi ngân sách trở thành luật. Tòa nhận định cơ chế này đã chuyển các quyết định chi tiêu thiết yếu ra khỏi Quốc hội.

Tòa mô tả SAGIP là khoản ngân sách gộp bị cấm và một quỹ ngầm dành cho các khoản phân bổ công trình công cộng, trong đó có kiểm soát lũ. Ngân sách gộp là một khoản tiền chưa được luật xác định chi tiết sẽ sử dụng vào mục đích nào.

Các số liệu được nêu trong tranh luận cho thấy khoản giải ngân theo dự toán của SAGIP năm 2024 vào khoảng 200 tỷ peso, gồm 155,9 tỷ peso cho công trình công cộng và 85,8 tỷ peso cho kiểm soát lũ. Theo các số liệu này, công trình công cộng chiếm khoảng 78% tổng giải ngân, còn kiểm soát lũ chiếm khoảng 43% tổng số.

Khoản dự toán giao cho cơ quan cho phép cơ quan đó cam kết chi tiêu. Một báo cáo tài chính công hữu ích cần phân biệt quyền hạn này với các nghĩa vụ đã phát sinh và khoản tiền thực tế đã thanh toán, để người dân có thể theo dõi quá trình phân bổ từ lúc phê duyệt đến khi chi trả.

Thiếu hồ sơ và quy định mới về các khoản dự phòng

Hồ sơ của Ủy ban Hội nghị Lưỡng viện là một mối quan ngại trọng tâm khác. Tòa cho biết không có biên bản thảo luận, báo cáo không giải thích các khoản tăng giảm ngân sách, cũng không có tài liệu hỗ trợ cho những thay đổi, trái với quy định của Quốc hội.

Đa số thẩm phán cho rằng thẩm quyền của ủy ban phát sinh từ những bất đồng thực tế giữa các phiên bản dự luật của Hạ viện và Thượng viện. Phạm vi bất đồng quyết định những thay đổi ủy ban có thể thực hiện. Nhận định này khiến giai đoạn cuối của quá trình thương lượng ngân sách trở thành trọng tâm lớn trong phán quyết.

Trong ý kiến riêng về vai trò của ủy ban, Thẩm phán Samuel H. Gaerlan kêu gọi áp dụng các biện pháp bảo đảm như lập hồ sơ bằng văn bản về những thay đổi lớn, tổ chức phiên họp công khai và dành đủ thời gian để cả hai viện xem xét báo cáo cuối cùng. Ông mô tả chức năng thích hợp của ủy ban như sau:

cầu nối giữa hai viện

Tòa cũng đưa ra các yêu cầu đối với những khoản phân bổ chưa được lập kế hoạch trong tương lai:

• Không phân bổ ngân sách gộp.
• Có quy định rõ ràng để phân biệt việc sử dụng nguồn thu mới cho khoản chi đã lập kế hoạch với việc dùng cho khoản chi dự phòng.
• Mặc định sử dụng nguồn tiền mới cho các khoản chi đã lập kế hoạch; trường hợp ngoại lệ phải có lý do rõ ràng và thuyết phục, chẳng hạn dự án được hỗ trợ bằng nguồn tài chính nước ngoài.
• Có tiêu chuẩn đầy đủ để xác định mục đích nào được ưu tiên khi nhiều mục đích cùng được cho phép.
• Phù hợp với chương trình tài chính quốc gia và tính chất giới hạn, có điều kiện của các khoản dự phòng.

Do đó, Quốc hội phải quyết định cả những khoản chi nào được phép và cách xếp thứ tự ưu tiên giữa các mục đích cạnh tranh. Sau đó, các cơ quan thực thi ngân sách phải áp dụng những lựa chọn đó trong phạm vi các điều kiện tài chính do luật quy định.

Những điểm các thẩm phán bất đồng

Một số thẩm phán đồng ý rằng các khoản phân bổ chưa được lập kế hoạch có thể hợp hiến, nhưng bất đồng về giới hạn của chúng. Chánh án Alexander G. Gesmundo coi đây là công cụ linh hoạt hữu ích, nhất là trong khủng hoảng, miễn là chúng vẫn là quyền chi dự phòng có giới hạn trong khuôn khổ chương trình tài chính quốc gia.

Các Thẩm phán Rodil V. Zalameda và Jhosep Y. Lopez không đồng ý áp dụng trần chi tiêu của Tổng thống đối với các khoản phân bổ có điều kiện giống như với chi tiêu thường xuyên. Theo quan điểm của họ, Quốc hội có nhiều dư địa tăng các khoản dự phòng hơn mức đa số thẩm phán cho phép.

Các Thẩm phán Ramon Paul L. Hernando và Antonio T. Kho Jr. có quan điểm nghiêm khắc hơn, phản đối chính cơ chế này. Hernando chỉ ra việc không xác định nguồn tài chính cụ thể và ủng hộ ban hành luật phân bổ đặc biệt khi có thêm nguồn thu. Kho phản đối việc cho phép đưa ra các quyết định thiết yếu về dự án và nguồn vốn sau khi luật được thông qua.

Những bất đồng khác liên quan đến việc xử lý chi tiêu trong quá khứ và thủ tục lập pháp. Thẩm phán Amy C. Lazaro-Javier muốn có báo cáo tài chính đầy đủ trước khi quyết định cách áp dụng cơ chế bảo vệ các giao dịch đã hoàn tất. Thẩm phán Alfredo Benjamin S. Caguioa cho rằng một số khoản ngân sách gộp có thể được phép nếu không hoạt động như quỹ lợi ích chính trị. Các biện pháp bảo đảm của đa số thẩm phán hiện là cơ sở chi phối trong phán quyết đang bị yêu cầu xem xét lại.

Người thụ hưởng trong quá khứ và quan chức phải qua các quy trình pháp lý khác nhau

Tòa áp dụng học thuyết về hiệu lực thực tế đối với các khoản ngân sách năm 2024 và 2025 bị ảnh hưởng. Nói đơn giản, học thuyết này cho phép duy trì một số hệ quả của luật khi người dân đã dựa vào luật một cách thiện chí trước khi luật bị tuyên vi hiến.

Biện pháp bảo vệ chỉ giới hạn ở các chương trình không thể đảo ngược mà người thụ hưởng đã hành động với thiện chí. Trách nhiệm của người soạn thảo, đề xuất và thực thi phải được đánh giá thông qua các thủ tục hình sự, dân sự hoặc hành chính; cơ quan tài phán thích hợp phải xác định rõ yếu tố thiện chí.

Castro khẳng định Marcos không vi phạm luật hay điều khoản hiến pháp nào khi tuân theo các quy trình ngân sách khi đó. Bà nói chính quyền không nhận thấy Tổng thống phải chịu trách nhiệm và sẽ báo cáo về chi tiêu. Riêng việc ông chứng nhận dự luật ngân sách năm 2024 là cấp bách, tòa giữ nguyên và bác bỏ thách thức thủ tục đối với quyết định đó.

Phó lãnh đạo phe thiểu số tại Hạ viện Antonio Tinio kêu gọi Thanh tra Nhà nước và Ủy ban Kiểm toán nghiên cứu cách buộc những người soạn ngân sách chịu trách nhiệm. Phó Tổng thống Sara Duterte yêu cầu Marcos và Quốc hội trả lời về việc phê duyệt các đạo luật, trong khi de Lima cho rằng có thể phát sinh các vụ án hình sự và hành chính. Những phát biểu này là lời kêu gọi truy cứu trách nhiệm; trách nhiệm pháp lý sẽ được quyết định trong các thủ tục liên quan.

Tiền đang chờ giải ngân sẽ được xử lý ra sao?

Joy Aceron, điều phối viên và giám đốc tổ chức Government Watch, kêu gọi chính quyền bảo toàn các khoản chưa giải ngân và chưa sử dụng trong phần tăng 449,5 tỷ peso năm 2024 và 17,99 tỷ peso năm 2025. Bà đề xuất chuyển nguồn lực hiện có sang các dịch vụ cơ bản hoặc biện pháp ứng phó với lạm phát và giá nhiên liệu tăng, đồng thời kêu gọi xã hội dân sự giám sát công tác quản lý tài chính công.

Thượng nghị sĩ Panfilo Lacson cho biết các khoản chưa sử dụng thuộc những năm tài khóa đã kết thúc có thể không còn được giải ngân. Bộ Ngân sách và Quản lý cho biết đang rà soát phán quyết cùng Tổng biện lý và các văn phòng khác của nhánh Hành pháp trước khi xác định bước tiếp theo.

Castro cho biết hoạt động chi tiêu theo ngân sách năm 2026 vẫn tiếp tục như kế hoạch trong khi phán quyết đang được xem xét, nhưng cũng nói Phủ Tổng thống chưa quyết định sẽ chi tiêu hay tạm dừng các khoản tiền bị ảnh hưởng. Vì vậy, các cơ quan và người thụ hưởng vẫn chờ lập trường cuối cùng của chính phủ về việc giải ngân.

Người phát ngôn Tòa án Tối cao Camille Ting cho biết có thể nộp đơn yêu cầu xem xét lại trong vòng 15 ngày kể từ khi nhận được thông báo. Trình tự trước mắt như sau:

• Ngày 7 tháng 10 năm 2026: Tòa đề ngày cho phán quyết và các ý kiến riêng.
• Ngày 20 tháng 10: Tòa công bố phán quyết.
• Ngày 21 tháng 10: Phủ Tổng thống thông báo kế hoạch đề nghị xem xét lại, còn Bộ Ngân sách xác nhận đang rà soát.
• Trong vòng 15 ngày kể từ khi nhận được thông báo: Chính phủ có thể đề nghị xem xét lại.

Ngân sách năm 2027 trở thành phép thử tiếp theo

Thượng viện đang xem xét phiên bản của Hạ viện về đề xuất ngân sách 7,2 nghìn tỷ peso cho năm 2027, trong bối cảnh có cáo buộc các nghị sĩ đã điều chỉnh lại 206 tỷ peso từ Chương trình Chi tiêu Quốc gia của Tổng thống. Chủ tịch Ủy ban Tài chính Thượng viện Joseph Victor Ejercito lưu ý các khoản cắt giảm dự án được hỗ trợ bằng nguồn tài chính nước ngoài, đường sắt và y tế dự phòng, cùng với các khoản tăng cho kiểm soát lũ và hỗ trợ y tế.

Lacson đặt câu hỏi về việc phân bổ đồng đều 180 triệu peso cho trung tâm sơ tán ở mỗi một trong 17 vùng. Tổng số tiền này là 3,06 tỷ peso. Ông yêu cầu cung cấp chi tiết và cho biết Thượng viện có thể khôi phục các khoản bị cắt đáng kể và đảo ngược những điều chỉnh của Hạ viện.

Chủ tịch lâm thời Thượng viện Vicente Sotto III cam kết áp dụng các biện pháp minh bạch đã dùng cho ngân sách năm 2026, trong đó có phát trực tiếp các phiên thảo luận lưỡng viện. Ejercito cho biết cả hai viện đã tránh tăng các khoản phân bổ chưa được lập kế hoạch năm 2026 vượt quá đề xuất của Tổng thống. Việc tòa bác bỏ các điều khoản giải ngân của năm đó đồng nghĩa các nhà lập pháp cũng phải xem xét điều kiện cấp vốn, ưu tiên chi tiêu và chi tiết dự án.

Ejercito cam kết sẽ không lặp lại các thông lệ trước đây. Castro kêu gọi Quốc hội thông qua đề xuất của chính quyền mà không đưa vào các điều khoản trái luật, còn Aceron kêu gọi cả hai nhánh chính quyền điều chỉnh ngân sách năm 2027 cho phù hợp với phán quyết. Luật chi tiêu tiếp theo sẽ là phép thử xem những cam kết đó có tạo ra các giới hạn có thể thực thi và hồ sơ công khai về cách các khoản phân bổ thay đổi hay không.

Điểm chính

• Chính quyền Marcos sẽ đề nghị xem xét lại thông qua Văn phòng Tổng biện lý.
• Tòa kết luận việc Quốc hội tăng ngân sách 449,5 tỷ peso năm 2024 và 17,99 tỷ peso năm 2025 đã vượt trần chi tiêu do Tổng thống đề xuất.
• Hai điều khoản điều chỉnh việc giải ngân các khoản dự phòng năm 2026 bị tuyên vô hiệu.
• Theo phán quyết của đa số thẩm phán, các khoản phân bổ chưa được lập kế hoạch vẫn được phép nếu đáp ứng các biện pháp bảo đảm về nguồn vốn, ưu tiên rõ ràng và lệnh cấm phân bổ gộp.
• Việc bảo vệ các chương trình không thể đảo ngược phụ thuộc vào thiện chí của người thụ hưởng; quan chức sẽ được đánh giá trách nhiệm pháp lý riêng.
• Thượng viện đang xem xét đề xuất ngân sách 7,2 nghìn tỷ peso cho năm 2027 theo các giới hạn do tòa đặt ra.