Ủy ban Thượng viện Pakistan yêu cầu các tỉnh nhận một nửa lợi nhuận dầu khí hoặc một nửa số đầu giếng

Ủy ban Thượng viện ấn định thời hạn về phân chia tài nguyên cho các tỉnh

Ủy ban Chức năng về Phân quyền của Thượng viện Pakistan yêu cầu xây dựng một cơ chế vận hành để các tỉnh được chia đều tài nguyên dầu khí, đồng thời chỉ đạo Vụ Dầu khí tham vấn các bên liên quan ở cấp tỉnh và nộp báo cáo triển khai trong vòng 15 ngày. Ủy ban đề xuất hai phương án: chuyển một nửa lợi nhuận của các công ty dầu khí cho các tỉnh, hoặc bàn giao một nửa số đầu giếng dầu khí.

Tại cuộc họp được triệu tập theo yêu cầu ở Islamabad, do Thượng nghị sĩ Zamir Hussain Ghumro chủ trì, ủy ban cũng cho Vụ Tổ chức hai tuần để giải thích cách bảo đảm đại diện của các tỉnh trong việc làm liên bang, bao gồm tuyển dụng và thăng chức. Cuộc rà soát bao quát các ngạch lương cơ bản từ 1 đến 22, cũng như các tập đoàn, cơ quan theo luật định và tổ chức tự chủ.

Ông Ghumro cáo buộc các tỉnh đã bị tước phần lợi nhuận từ 13 công ty và đơn vị nhà nước, trong đó có Pakistan Petroleum Limited, suốt 16 năm. Ông ước tính số tiền bị giữ lại lên tới hàng nghìn tỷ rupee, dù không kèm theo báo cáo tài chính của công ty, phép tính đã kiểm toán hay bảng phân bổ theo từng tỉnh để chứng minh cáo buộc này.

Động thái của ủy ban là yêu cầu thực thi từ phía nghị viện, không phải bằng chứng cho thấy tiền hoặc quyền kiểm soát hoạt động đã được chuyển giao. Thử thách trước mắt là liệu các cơ quan liên bang có đưa ra cơ chế biến các quy định hiến pháp về quyền sở hữu và việc làm thành những khoản chuyển giao, quyết định bổ nhiệm và cơ chế ra quyết định chung có thể xác định cụ thể hay không.

Các thượng nghị sĩ Jan Muhammad Buledi và Poonjo Bheel tham dự cùng các quan chức Vụ Nội các, Ban Thư ký Hội đồng Lợi ích chung, Vụ Tổ chức và các quan chức cấp cao của Bộ Dầu khí. Ủy ban bày tỏ quan ngại trước việc thư ký dầu khí và đại diện Ủy ban Công vụ Liên bang vắng mặt.

Quyền sở hữu bình đẳng có ý nghĩa gì đối với dầu khí

Tranh chấp về tài nguyên xoay quanh Điều 172(3) của Hiến pháp, được đưa vào thông qua Tu chính án thứ 18. Theo điều khoản này, tùy thuộc vào các cam kết và nghĩa vụ hiện có, dầu khoáng và khí thiên nhiên trong phạm vi một tỉnh hoặc vùng biển lãnh thổ tiếp giáp với tỉnh đó thuộc sở hữu chung và bình đẳng của tỉnh và chính phủ liên bang.

Đây là quy định về quyền sở hữu tài nguyên. Việc áp dụng đòi hỏi phải có quyết định về cách hai cấp chính quyền tham gia thăm dò, cấp phép, quản lý và phân chia nguồn thu tài chính. Ủy ban cho biết một khuôn khổ vận hành toàn diện cho vai trò chung này vẫn chưa được hiện thực hóa đầy đủ, dù đã 16 năm trôi qua kể từ khi tu chính án được thông qua.

Các phương án được đề xuất giải quyết những khía cạnh khác nhau của vấn đề. Chia sẻ lợi nhuận công ty sẽ phân phối nguồn thu tài chính. Chuyển giao đầu giếng, tức các công trình trên bề mặt giếng đang khai thác, sẽ liên quan đến tài sản và có thể cả trách nhiệm vận hành. Cơ chế cần quy định cụ thể những giếng, công ty và nguồn thu nào thuộc diện áp dụng, cũng như cách tính quyền lợi của từng tỉnh.

Sự khác biệt này quan trọng vì quyền sở hữu dầu khí bình đẳng tự nó không giải thích được cách phân bổ một nửa lợi nhuận công bố của mỗi công ty. Đề xuất của ủy ban vẫn cần các quy tắc kết nối tài nguyên trong ranh giới tỉnh với thu nhập doanh nghiệp, các nghĩa vụ hiện có và phần của chính phủ liên bang.

Kiểm toán và thực thi vẫn chưa được giải quyết

Ông Ghumro cho rằng các tỉnh cần được nhận phần của mình mà không chậm trễ thêm. Một phương án tài chính được đề xuất là phân bổ 50% lợi nhuận công bố của các công ty dầu khí nhà nước sau khi được Tổng Kiểm toán Pakistan kiểm toán. Kiểm toán sẽ đóng vai trò cốt yếu trong việc xác định đã thu được bao nhiêu, đã chi trả bao nhiêu và khoản nào vẫn còn tranh chấp.

Ủy ban cũng cảnh báo rằng nếu các chỉ đạo bị phớt lờ, họ có thể đề nghị Tổng Kiểm toán giữ lại và chuyển tiền trực tiếp. Các quan chức cấp cao, bao gồm thư ký liên bang, được cảnh báo có thể phải đối mặt với hành động pháp lý nếu không bảo đảm tuân thủ trong vòng hai tuần. Đây là những cảnh báo được đưa ra trong quá trình giám sát của nghị viện, chứ không phải các biện pháp thực thi đã hoàn tất.

Cần phân biệt các thời hạn. Vụ Dầu khí được chỉ đạo nộp báo cáo triển khai trong vòng 15 ngày, trong khi Vụ Tổ chức được cho hai tuần để nộp báo cáo tuân thủ về việc làm. Cảnh báo rộng hơn về khả năng hành động trong vòng hai tuần không xác lập một ngày thanh toán riêng đã được xác minh.

Các tường thuật về phiên họp không nêu ngày họp chính xác hay ngày điều trần tiếp theo. Cũng chưa có tổng số tiền phải trả cho từng tỉnh được xác nhận, công thức phân bổ thống nhất hay bằng chứng cho thấy việc kiểm toán hoặc chuyển tiền đã bắt đầu. Những chi tiết còn thiếu này cho thấy yêu cầu của ủy ban vẫn khác với một thỏa thuận có thể được thực thi trên thực tế.

Tranh chấp đã có từ trước cuộc họp mới nhất

Yêu cầu hiện nay tiếp nối nỗ lực trước đó của các tỉnh nhằm giành quyền kiểm soát chung đối với tài nguyên. Tháng 9/2017, cả bốn tỉnh đều yêu cầu thực thi Điều 172(3) thông qua Hội đồng Lợi ích chung (CCI), diễn đàn hiến định điều phối quan hệ giữa liên bang và các tỉnh.

Khi đó, các tỉnh cho biết trong hơn bốn năm không có lô thăm dò nào được đưa ra đấu thầu theo chính sách dầu khí năm 2012. Lô thăm dò là khu vực được mở cho các công ty tìm kiếm dầu hoặc khí đốt. Các tỉnh muốn có thẩm quyền xác định tiềm năng, tiến hành khảo sát và tham gia trao quyền thăm dò.

Chính sách năm 2012 dự kiến thành lập một hội đồng quản lý gồm bốn đại diện cấp tỉnh cùng Tổng cục trưởng phụ trách nhượng quyền dầu khí của liên bang. Năm 2017, các tỉnh phàn nàn rằng hội đồng chưa từng họp và các thành viên được đề cử từ cấp tỉnh đã không được trả lương trong hơn ba năm. Sindh và Punjab rút đại diện, trong khi Balochistan và Khyber Pakhtunkhwa giữ nguyên đại diện của mình.

Diễn biến này cho thấy bất đồng liên quan đến cả sự tham gia vào các quyết định về tài nguyên lẫn việc phân chia tiền:

• 2010: Tu chính án Hiến pháp thứ 18 thiết lập quyền sở hữu chung và bình đẳng giữa các tỉnh và liên bang theo Điều 172(3).
• 2012: Chính sách dầu khí đề ra cơ chế để các tỉnh tham gia hội đồng quản lý.
• Ngày 18 tháng 9 năm 2017: Yêu cầu thực thi của các tỉnh bao gồm khiếu nại về cơ chế quản trị không hoạt động và việc không có đợt đấu thầu thăm dò mới.
• Cuộc họp mới nhất của ủy ban: Ủy ban Thượng viện yêu cầu xây dựng khuôn khổ vận hành về tài nguyên trong 15 ngày và nộp báo cáo tuân thủ về việc làm trong hai tuần.

Những khiếu nại trước đây không xác định tình trạng hiện nay của từng lô thăm dò hay việc bổ nhiệm thành viên hội đồng. Tuy nhiên, chúng cho thấy ủy ban hiện đang đối mặt với tranh chấp về thực thi đã được ghi nhận từ nhiều năm trước.

CCI vừa là diễn đàn, vừa là điểm gây tranh cãi

Ông Ghumro cho rằng việc chuyển quyền giám sát dầu khí và quản lý sang nội các liên bang đã qua mặt CCI và làm giảm tiếng nói của các tỉnh. Các thành viên ủy ban cũng phản đối việc liên tục chuyển các vấn đề đã phân quyền lên CCI mà không đạt tiến triển cụ thể.

Các quan điểm này đề cập đến hai vấn đề khác nhau: đưa ra quyết định bên ngoài một diễn đàn được thiết kế để có sự tham gia của các tỉnh, và chuyển vấn đề lên diễn đàn đó nhưng không mang lại kết quả. Ủy ban kêu gọi Vụ Dầu khí trực tiếp làm việc với tất cả các bên liên quan cấp tỉnh để xây dựng một cơ chế khả thi.

Tranh chấp năm 2017 cũng bao gồm khiếu nại của các tỉnh về Điều 154 và 158, liên quan đến trách nhiệm của CCI và quyền ưu tiên đáp ứng nhu cầu khí đốt của tỉnh sản xuất. Khi đó, Sindh cho biết tỉnh sản xuất hơn 68% lượng khí thiên nhiên của Pakistan nhưng chỉ nhận được 44%.

Chênh lệch giữa tỷ trọng sản lượng được báo cáo và tỷ trọng phân bổ của tỉnh này là hơn 24 điểm phần trăm. Đây là số liệu do tỉnh đưa ra năm 2017, không phải số liệu hiện tại. Những con số này giúp lý giải vì sao tranh luận không chỉ xoay quanh lợi nhuận công ty mà còn liên quan đến nguồn cung khí đốt và vai trò của tỉnh trong các quyết định về tài nguyên của mình.

Hạn ngạch việc làm bao trùm các cơ quan liên bang

Mối quan ngại lớn thứ hai của ủy ban là việc đại diện các tỉnh theo Điều 38(g). Cuộc rà soát bao quát toàn bộ cơ cấu lương liên bang, từ BPS 1 đến BPS 22, chứ không chỉ tập trung vào tuyển dụng đầu vào hoặc công chức cấp cao. Ủy ban yêu cầu tuân thủ hạn ngạch trong tuyển dụng, thăng chức và điều chuyển.

Ông Ghumro cáo buộc hàng nghìn vị trí được phân bổ theo hạn ngạch tỉnh, đặc biệt là các vị trí dành cho Balochistan, vẫn còn bỏ trống hoặc bị né tránh thông qua các hình thức tuyển dụng tạm thời và phương thức khác mà không phân bổ phù hợp cho tỉnh. Ông cho biết các công văn trước đây của Vụ Tổ chức đã chỉ thị các bộ, vụ và Ủy ban Công vụ Liên bang (FPSC) ưu tiên các suất chưa được lấp đầy dành cho Sindh và Balochistan, nhưng chưa có báo cáo tuân thủ nào được nộp.

Các tường thuật đưa ra số liệu mâu thuẫn về đại diện cấp cao của Balochistan. Một số liệu cho biết chỉ có một sĩ quan thuộc ngạch 22 đại diện cho tỉnh trong tổng số 38 vụ liên bang; số liệu khác nói rằng trong 38 thư ký liên bang có bốn người đến từ Balochistan. Không có giải thích về việc liệu các con số này đề cập đến những nhóm hoặc giai đoạn khác nhau hay không.

Cả hai số liệu đều được dùng để củng cố nhận định rằng mức độ đại diện còn thấp, nhưng không nên xem chúng là tương đương. Muốn đánh giá đáng tin cậy cần có danh sách ghi rõ ngạch, chức vụ và suất phân bổ theo tỉnh của các sĩ quan, cùng số lượng vị trí được dùng làm căn cứ đo lường mức độ đại diện.

Thư ký Vụ Tổ chức cam kết với ủy ban sẽ tuân thủ và cho biết khuôn khổ hạn ngạch tỉnh áp dụng cho toàn bộ nhân viên nhận lương từ Chính phủ Pakistan. Ông cũng nói phần của các tỉnh, đặc biệt là Balochistan, sẽ được tính toán và việc làm sẽ được bố trí. Ủy ban yêu cầu một cơ chế bao gồm cả việc bổ nhiệm thông qua thăng chức lẫn các hình thức bổ nhiệm khác.

Vắng mặt dẫn đến thông báo yêu cầu giải trình và lập tiểu ban mới

Ủy ban thành lập một tiểu ban để xem xét hạn ngạch của các tỉnh trong dịch vụ liên bang ở mọi ngạch và các cơ quan liên quan. Tiểu ban sẽ có kênh riêng để điều tra xem các vị trí trống, quy trình tuyển dụng và quyết định thăng chức có phản ánh đúng hạn ngạch tỉnh bắt buộc hay không.

Ủy ban cũng gửi thông báo yêu cầu giải trình cho các thư ký năng lượng cấp tỉnh và FPSC vì không tham dự. Người nhận thông báo phải giải thích lý do vắng mặt trước khi xem xét biện pháp tiếp theo. Ủy ban cảnh báo có thể có hành động nghiêm khắc.

Ông Ghumro, chủ tịch ủy ban, chỉ trích việc các quan chức cấp tỉnh vắng mặt trong các cuộc thảo luận liên quan đến cả quyền sở hữu tài nguyên và đại diện trong việc làm:

"Nếu các tỉnh ít quan tâm nhất đến phần của mình trong dịch vụ công cũng như trong trữ lượng dầu khí, điều đó cho thấy rõ năng lực của họ," chủ tịch nhận xét.

Lời chỉ trích đặt trách nhiệm lên cả chính quyền cấp tỉnh lẫn các cơ quan liên bang. Để thúc đẩy khuôn khổ về tài nguyên, các tỉnh cần tham gia đàm phán và xác định yêu sách của mình. Trong quá trình rà soát việc làm, sự tham gia của FPSC rất quan trọng vì ủy ban này phụ trách tuyển dụng vào các dịch vụ liên bang.

Khoản thanh toán tài nguyên và sức ép tài khóa rộng hơn

Cuộc họp cũng xem xét hệ quả tài chính của các lĩnh vực đã phân quyền và Thỏa thuận lần thứ 7 của Ủy ban Tài chính Quốc gia (NFC). Ông Ghumro ước tính chi tiêu liên bang khoảng 19 nghìn tỷ rupee, so với tổng thu thuế và ngoài thuế quốc gia là 20 nghìn tỷ rupee, đồng thời cho rằng cần cắt giảm mạnh chi tiêu.

Theo những số liệu đó, chi tiêu liên bang tương đương khoảng 95% tổng thu quốc gia được nêu. Phép so sánh cho thấy quy mô quan ngại của ông, nhưng không phải là phép tính ngân sách đầy đủ. Các tường thuật không nêu năm tài khóa, cơ sở hạch toán hay cách xử lý các khoản chuyển giao cho tỉnh, vì vậy không nên mô tả chênh lệch 1 nghìn tỷ rupee là khoản tiền có thể tự do phân phối.

Phân chia nguồn thu thông qua NFC cũng khác với quyền sở hữu theo Điều 172(3). NFC liên quan đến phân phối tài chính giữa các chính quyền, trong khi quyền sở hữu tài nguyên, tiền bản quyền và các khoản thanh toán trực tiếp khác thuộc những quy định hiến pháp riêng. Gộp chúng thành một tỷ lệ duy nhất sẽ làm lu mờ quyền lợi nào đang được đề cập.

Một nghiên cứu về chủ nghĩa liên bang tài chính do Đại học Punjab đăng tải cho biết Tu chính án thứ 18 giúp các tỉnh có được nguồn thu từ địa phương và quỹ có thể phân chia. Nghiên cứu bàn về Điều 160 liên quan đến NFC và Điều 161 liên quan đến thuế, tiền bản quyền và nguồn thu từ khí thiên nhiên, cùng với các khoản thanh toán gắn với thủy điện.

Nghiên cứu ghi nhận mức chuyển giao cho các tỉnh tăng từ 28% lên 45% vào năm 1991, tức tăng 17 điểm phần trăm. Nghiên cứu cũng đề cập tiền bản quyền dầu thô và khoản phụ thu phát triển ròng đối với khí đốt trong các thỏa thuận NFC năm 1995. Những số liệu lịch sử này liên quan đến các khoản chuyển giao tài khóa, không phải bằng chứng cho thấy yêu cầu hiện nay về một nửa lợi nhuận công ty đã được thực thi.

Các tác giả nêu những quan ngại còn tiếp diễn, gồm việc chậm ban hành các thỏa thuận NFC, phối hợp giữa các tỉnh và tăng cường thăm dò tài nguyên địa phương. Phân tích của họ giúp phân biệt các kênh chuyển giao đã được thiết lập với khuôn khổ vận hành mới mà ủy ban Thượng viện yêu cầu.

Ông Ghumro cũng đề cập đến chỉ thị tinh giản bộ máy và thắt lưng buộc bụng của Thủ tướng, trong đó có việc đóng băng tuyển dụng mới. Ông cho rằng việc kiềm chế chi tiêu vẫn phải cho phép bảo đảm phần được phân bổ theo hiến pháp cho các tỉnh và khắc phục những thiếu sót trong quá khứ. Các báo cáo của các cơ quan cần giải thích cách họ dự định dung hòa những yêu cầu này.

Kết luận chính

• Ủy ban Thượng viện đề xuất chuyển một nửa lợi nhuận của các công ty dầu khí hoặc một nửa số đầu giếng cho các tỉnh như những phương án thực thi quyền sở hữu tài nguyên chung và bình đẳng.
• Vụ Dầu khí phải tham vấn các bên liên quan cấp tỉnh và báo cáo trong 15 ngày; Vụ Tổ chức được cho hai tuần để báo cáo về việc tuân thủ hạn ngạch việc làm.
• Cáo buộc về khoản lợi nhuận bị giữ lại lên tới hàng nghìn tỷ rupee chưa được chứng minh bằng tổng số liệu đã kiểm toán hay bảng phân bổ theo tỉnh.
• Cuộc rà soát việc làm bao quát BPS 1 đến 22 và cả các tập đoàn, cơ quan theo luật định cùng tổ chức tự chủ.
• Các tường thuật khác nhau về mức độ đại diện cấp cao của Balochistan, với số liệu nêu một sĩ quan ngạch 22 và bốn thư ký liên bang trong tổng số 38 vụ.
• Một tiểu ban sẽ xem xét hạn ngạch việc làm, trong khi các thư ký năng lượng cấp tỉnh và FPSC nhận thông báo vì không tham dự.
• Chưa có xác nhận về việc hoàn tất chuyển giao tài nguyên, công thức thanh toán được thống nhất hay ngày điều trần tiếp theo.