Tình trạng khẩn cấp tại KP đặt giới hạn hiến định, các vụ giam giữ và quyền điều hành dân cử vào tâm điểm tranh cãi ở Pakistan

Hai quyền hạn hiến định, một chính quyền bị thay thế

Thống đốc Faisal Karim Kundi đang điều hành Khyber Pakhtunkhwa với sự hỗ trợ của hội đồng cố vấn gồm 11 thành viên, sau khi Tổng thống Asif Ali Zardari ban bố tình trạng khẩn cấp và áp đặt quyền thống đốc theo đề nghị của Thủ tướng Shehbaz Sharif. Chính phủ liên bang cũng lập một cơ chế hành chính riêng cho 12 huyện mà họ mô tả là chịu ảnh hưởng nặng nề nhất của tình trạng bạo lực do các nhóm vũ trang gây ra. Thủ hiến Sohail Afridi đang bị chính quyền giam giữ, trong khi đảng Pakistan Tehreek-e-Insaf (PTI) của ông chuẩn bị khởi kiện.

Biện pháp can thiệp kết hợp Điều 232 và Điều 234 trong Hiến pháp Pakistan, hai điều khoản đề cập đến những tình huống khẩn cấp khác nhau và có các giới hạn riêng. Các bộ trưởng liên bang cho rằng tình hình an ninh xấu đi và sự thất bại trong quản trị hiến định là cơ sở để viện dẫn cả hai điều khoản. PTI bác bỏ lời giải thích đó, cho rằng quyết định nhắm vào chính quyền tỉnh do dân bầu của đảng, khi những người ủng hộ chuẩn bị tuần hành về phía Islamabad để phản đối việc nhà sáng lập đảng Imran Khan bị cầm tù.

Tranh chấp cốt lõi không chỉ là liệu Islamabad có thể cải thiện an ninh hay không. Vấn đề còn là cần có bằng chứng gì để thay thế chính quyền tỉnh, việc thay thế kéo dài bao lâu và liệu tình trạng khẩn cấp có thể khiến các quan chức dân cử không được nắm quyền sau khi thẩm quyền riêng áp dụng quyền thống đốc hết hiệu lực hay không.

Bộ trưởng Tư pháp Azam Nazeer Tarar cho biết Điều 232 không ấn định thời hạn cụ thể. Ông cũng nói việc khôi phục quyền lập pháp của nghị viện tỉnh sau sáu tháng sẽ không tự động khôi phục chính quyền. Cách diễn giải này khó dung hòa với lập luận hiến định rằng nội các của Afridi chỉ tạm thời bị thay thế, chứ chưa bị bãi nhiệm hợp pháp.

Trong các thông tin về biện pháp can thiệp, chưa có ngày chấm dứt tình trạng khẩn cấp hay lịch xét xử nào được công bố. Việc Quốc hội phê chuẩn, vụ kiện được hứa hẹn và bằng chứng của chính phủ về các mối liên hệ bị cáo buộc với các nhóm vũ trang sẽ quyết định cách các lập luận đối nghịch được xem xét.

Ai đang điều hành tỉnh?

Hội đồng cố vấn của Kundi hỗ trợ thống đốc thực thi quyền hạn cấp tỉnh. Cơ chế riêng tại 12 huyện có thêm một chánh thư ký và một hội đồng khác nhằm điều phối an ninh, hành chính và phát triển. Các huyện này chưa được nêu cụ thể trong những mô tả về cơ chế đó.

Chính phủ cho rằng những thay đổi này sẽ giúp đặt lực lượng an ninh và bộ máy dân sự dưới một hệ thống chỉ huy phối hợp hơn. Các bộ trưởng liên bang cáo buộc chính quyền tỉnh tiền nhiệm không trang bị đầy đủ cho cảnh sát, không củng cố các đơn vị chống khủng bố và không hợp tác thỏa đáng với Islamabad.

Bộ trưởng Quốc vụ phụ trách Luật pháp và Tư pháp, luật sư Aqeel Malik, cho biết cả tình trạng khẩn cấp lẫn quyền thống đốc đều đang được áp dụng, nghị viện tỉnh không hoạt động và chủ tịch nghị viện đang được bảo vệ. Những phát biểu này mô tả sự gián đoạn trên diện rộng đối với các thể chế dân cử cấp tỉnh, chứ không chỉ là thay đổi trong hoạt động an ninh.

Hai hội đồng cũng tạo ra những cấp hành chính riêng biệt trong tỉnh. Các thông báo được đưa tin chưa giải thích chi tiết thẩm quyền của họ, mối quan hệ giữa hai hội đồng và cơ chế giải trình trước công chúng.

Điều 232 và Điều 234 quy định những gì

Điều 232 quy định việc ban bố tình trạng khẩn cấp khi Pakistan đối mặt với chiến tranh, xâm lược từ bên ngoài hoặc tình trạng rối loạn nội bộ vượt quá khả năng kiểm soát của chính quyền tỉnh. Điều 234 đề cập đến một tình trạng khác: chính quyền tỉnh không thể hoạt động theo Hiến pháp. Vì vậy, vấn đề an ninh nghiêm trọng và sự đổ vỡ của chính quyền hiến định không phải là những nhận định pháp lý có thể thay thế cho nhau.

Theo Điều 232, nghị viện tỉnh vẫn giữ vai trò lập pháp, dù quyền hạn liên bang được mở rộng. Điều 234 cho phép tiếp quản các chức năng của tỉnh và chuyển quyền lập pháp khỏi nghị viện. Việc áp dụng cả hai điều khoản kết hợp tình trạng khẩn cấp về an ninh với sự can thiệp trực tiếp vào chính quyền tỉnh.

Tu chính án thứ 18 đặt ra cơ chế bảo đảm đồng thuận đối với tình trạng khẩn cấp dựa trên rối loạn nội bộ. Cần có nghị quyết của nghị viện tỉnh; nếu không có nghị quyết này, cả hai viện của Quốc hội phải phê chuẩn tuyên bố trong vòng 10 ngày. KP không đồng thuận thông qua nghị quyết như vậy.

Chỉ riêng việc có phe đối lập chính trị hay kế hoạch tuần hành không đủ để chứng minh một trong hai điều kiện hiến định. Chính phủ liên bang phải gắn các cáo buộc về an ninh với tiêu chuẩn pháp lý tương ứng. Sức mạnh bầu cử của PTI, được mô tả là chiếm đa số hai phần ba tại nghị viện tỉnh, khiến biện pháp can thiệp có hệ quả chính trị lớn; nhưng tranh chấp pháp lý xoay quanh các điều kiện hiến định, chứ không phải quy mô đa số đó.

Sáu tháng không giải quyết tranh cãi về thời hạn

Bộ trưởng Luật pháp liên bang Azam Nazeer Tarar giải thích cách diễn giải của chính phủ trong buổi thông tin dành cho các đại diện truyền thông nước ngoài:

Hiến pháp không quy định giới hạn thời gian theo Điều 232," Tarar nói. "Tuy nhiên, đối với Điều 234, xét về nghị viện tỉnh và quyền lập pháp của cơ quan này, các quyền đó sẽ được khôi phục sau sáu tháng.

Lập trường của ông tách biệt ba vấn đề: tình trạng khẩn cấp kéo dài bao lâu, khi nào nghị viện lấy lại quyền lập pháp và khi nào nội các tỉnh trở lại nắm quyền. Ông cho rằng sự kiện thứ hai sẽ không tự động dẫn đến sự kiện thứ ba. Ông cũng mô tả chính quyền tỉnh bị đình chỉ ít nhất sáu tháng, nhưng không nêu ngày chấm dứt tình trạng khẩn cấp.

Malik còn phát biểu mạnh hơn trước công chúng, nói tình trạng khẩn cấp và quyền thống đốc có thể kéo dài quá sáu tháng, tùy theo tình hình trật tự và pháp luật. Tuyên bố đó trái với cách diễn giải hiến định cho rằng thẩm quyền theo Điều 234 không thể kéo dài quá sáu tháng. Việc tiếp tục tình trạng khẩn cấp theo Điều 232 là vấn đề riêng và vẫn phải tuân theo các yêu cầu về phê chuẩn của Quốc hội.

Điều 232 không quy định thời hạn tối đa cố định không có nghĩa là không có cơ chế kiểm soát pháp lý. Căn cứ ban bố tình trạng khẩn cấp, sự phê chuẩn của Quốc hội và việc xem xét của tòa án vẫn có ý nghĩa. Chính phủ chưa giải thích mức cải thiện an ninh cụ thể nào sẽ đủ để chấm dứt cơ chế hiện tại.

Tình trạng của nội các Afridi cũng là vấn đề chưa được giải quyết. Trong vụ Pir Sabir Shah kiện Liên bang năm 1994, một ý kiến đồng thuận của thẩm phán Tòa án Tối cao nêu rằng Điều 234 không trao quyền cho tổng thống bãi nhiệm thủ hiến và nội các tỉnh. Ý kiến đồng thuận là ý kiến riêng của một thẩm phán ủng hộ kết quả vụ án; cần phân biệt thẩm quyền chính xác của ý kiến này với phán quyết có tính ràng buộc của tòa. Lập luận rút ra từ ý kiến đó là việc thay thế chính quyền theo quyền thống đốc không tự nó chấm dứt sự tồn tại hiến định của một nội các.

Các phán quyết trước đây phân biệt bất ổn với đổ vỡ hiến định

Vụ kiện năm 1994 bắt nguồn từ nỗ lực của chính quyền Bhutto và Zardari nhằm bãi nhiệm một thủ hiến tỉnh. Các thành viên trong đảng của Shehbaz Sharif đã góp phần giúp đạt được phán quyết. Ý nghĩa của vụ việc hiện nay nằm ở sự phân biệt giữa việc tạm thời tiếp quản các chức năng cấp tỉnh và việc vĩnh viễn loại bỏ một chính quyền vẫn giữ được tín nhiệm lập pháp.

Một năm sau, khi Đảng Nhân dân Pakistan tìm cách bãi nhiệm Thủ hiến Punjab Manzoor Wattoo, Tòa Thượng thẩm Lahore phán quyết rằng Điều 234 đòi hỏi bộ máy hiến định phải đổ vỡ. Tòa nhận định điều kiện đó không tồn tại ở Punjab. Phán quyết đưa ra tiêu chuẩn để xem xét tranh chấp hiện nay, nhưng tự nó không quyết định liệu tình hình hiện tại ở KP có đáp ứng tiêu chuẩn đó hay không.

Vụ kiện về tình trạng khẩn cấp năm 1998 đưa ra một cảnh báo riêng về các quyền. Thủ tướng Nawaz Sharif viện dẫn Điều 232 sau các vụ thử hạt nhân của Ấn Độ và Pakistan, đồng thời đình chỉ các quyền cơ bản theo Điều 233. Cựu tổng thống Farooq Leghari và Imran Khan đã thách thức các biện pháp này.

Tòa án Tối cao giữ nguyên tình trạng khẩn cấp vì có nguy cơ sắp xảy ra xâm lược từ bên ngoài. Tòa bác bỏ tình trạng vô pháp luật ở Sindh và các vụ giết người mang tính giáo phái ở Punjab là những tình trạng rối loạn nội bộ đủ căn cứ cho mục đích đó, đồng thời hủy bỏ việc đình chỉ các quyền cơ bản. Lập luận của Chánh án Ajmal Mian đặt sự tồn vong của quốc gia làm trọng tâm trong tiêu chuẩn áp dụng Điều 232.

Lịch sử đó có ý nghĩa vì Điều 233 mở ra con đường hạn chế các biện pháp bảo vệ quyền trong tình trạng khẩn cấp. Những hạn chế như vậy không tự động hợp lệ chỉ vì tình trạng khẩn cấp được ban bố. Các thông báo hiện nay không xác định liệu có biện pháp bảo vệ quyền nào bị đình chỉ hoặc hạn chế riêng theo Điều 233 hay không.

Số liệu an ninh cho thấy mức tăng nhưng còn thiếu thông tin

Bộ trưởng Thông tin Attaullah Tarar cho biết số vụ việc khủng bố được ghi nhận tại KP tăng từ 2.911 vụ trong giai đoạn 2021 đến 2024 lên khoảng 8.600 vụ trong giai đoạn 2024 đến 2026. Ông mô tả mức tăng là 195%. Dựa trên các tổng số này, mức tăng xấp xỉ 195,4%, do đó tỷ lệ được nêu là phù hợp về mặt số học.

Tuy nhiên, phép so sánh vẫn có hạn chế. Các giai đoạn có độ dài khác nhau và cả hai đều bao gồm năm 2024 theo cách ghi nhãn được nêu. Chưa có ngày bắt đầu và kết thúc chính xác, định nghĩa về một vụ việc hay bộ dữ liệu gốc. Nếu thiếu những chi tiết đó, các tổng số này không thể xác lập một xu hướng hằng năm đáng tin cậy.

Bộ trưởng thông tin cũng nêu 3.774 vụ việc trên khắp Pakistan trong năm 2025 và 2.857 vụ trong tháng 9/2026. Chưa rõ con số sau chỉ tính riêng tháng 9 hay là tổng lũy kế tính đến tháng đó. So sánh trực tiếp con số này với cả một năm có thể khiến độc giả hiểu sai tình hình.

Malik cho biết số vụ việc tăng sau khi Afridi trở thành thủ hiến và ủng hộ các chiến dịch tại những khu vực bị ảnh hưởng, dựa trên tình báo. Tuy nhiên, các số liệu được đưa ra không tách riêng giai đoạn đó. Chúng củng cố tuyên bố của chính phủ rằng vấn đề an ninh rất nghiêm trọng, nhưng tự thân không chứng minh việc bổ nhiệm Afridi gây ra mức tăng hay chính quyền tỉnh do dân bầu đã trở nên bất khả thi theo hiến định.

Các mối liên hệ với nhóm vũ trang vẫn chỉ là cáo buộc

Attaullah Tarar cáo buộc chính quyền tỉnh phối hợp với Tehreek-e-Taliban Pakistan (TTP), tổ chức bị cấm hoạt động. Ông cũng cáo buộc những người ủng hộ PTI nhận hỗ trợ từ các tay súng khi di chuyển qua những khu vực gần biên giới Afghanistan. Người phát ngôn PTI Zulfiqar Bukhari bác bỏ các cáo buộc và cho biết luật sư của đảng đang chuẩn bị kiện sắc lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp.

Bộ trưởng thông tin trình bày lập trường của chính phủ tại một cuộc họp báo:

"Không thể có một chính quyền tỉnh trong nước đồng tình với những kẻ khủng bố hoặc ủng hộ khủng bố," ông nói.

Tarar cho biết chính phủ có bằng chứng và đã hứa sẽ công bố tài liệu liên quan đến các mối liên hệ bị cáo buộc giữa PTI và TTP. Những thông báo này chưa nêu bằng chứng nào được công bố để xác lập sự hợp tác bị cáo buộc. Vì vậy, cần phân biệt các cáo buộc với những kết luận đã được chứng minh.

TTP là tổ chức riêng biệt, dù liên minh chặt chẽ với Taliban Afghanistan. Islamabad cáo buộc chính quyền Taliban ở Afghanistan che chở các tay súng TTP; Kabul phủ nhận cáo buộc đó. Các bộ trưởng liên bang cho rằng bất đồng với KP về Afghanistan và tình trạng bạo lực do các nhóm vũ trang gây ra đã cản trở một chính sách thống nhất chống khủng bố. PTI nói chính sách của liên bang có khiếm khuyết và việc bảo đảm Khan được trả tự do là vấn đề riêng, không liên quan đến an ninh của tỉnh.

Bắt giữ và phản ứng biểu tình nhỏ hơn dự kiến

Attaullah Tarar xác nhận Afridi đang bị tạm giam phòng ngừa, đồng thời nói ông chưa bị bắt. Tạm giam phòng ngừa là giữ một người để ngăn chặn một mối đe dọa được dự báo, chứ không nhất thiết là sau một vụ bắt giữ hình sự thông thường. Khác biệt về thuật ngữ không xác định căn cứ pháp lý, thời hạn được phép hay các biện pháp bảo đảm áp dụng đối với việc giam giữ Afridi.

Hai quan chức cảnh sát cho biết tổng cộng 278 thành viên PTI đã bị giam giữ tại KP kể từ khi tình trạng khẩn cấp được áp đặt. Tổng thư ký PTI Salman Akram Raja riêng rẽ nói hàng trăm đảng viên đã bị bắt. Hai thông tin nhìn chung tương đồng về quy mô, dù các quan chức mô tả là giam giữ còn đảng mô tả là bắt giữ.

PTI cũng cáo buộc cảnh sát nổ súng vào những người biểu tình ôn hòa. Các thông tin về diễn biến ngay sau đó chưa xác minh độc lập cáo buộc này. Chính quyền đóng cửa trường học trong tỉnh một ngày để phòng ngừa, trong khi các tuyến đường và khu chợ được mô tả là đông đúc và vẫn mở cửa.

Quy mô phản ứng biểu tình nhỏ hơn dự đoán của Afridi. Các bản tin đưa ra những con số khác nhau về số người ông tuyên bố sẽ huy động: một triệu hoặc hai triệu người nếu chính quyền của ông bị đình chỉ. Đây là những dự báo chính trị, không phải số người tham gia được ghi nhận. Các cuộc biểu tình sau thông báo chỉ có những nhóm rải rác; phần lớn những người ủng hộ tụ tập đã giải tán và hôm thứ Hai không có cuộc biểu tình nào của PTI được đưa tin tại Islamabad.

Đàm phán thất bại, chuyển sang Quốc hội và tòa án

Chính phủ liên bang và PTI đưa ra những cách giải thích khác nhau về các cuộc đàm phán kết thúc mà không đạt thỏa thuận. Azam Nazeer Tarar nói các quan chức không yêu cầu PTI hủy cuộc tuần hành đến Islamabad, mà muốn được bảo đảm rằng Afridi sẽ ưu tiên an ninh của tỉnh. Ông cho biết các đại diện PTI thay vào đó tập trung vào việc trả tự do cho Khan.

PTI cũng muốn Khan, người bị bỏ tù từ tháng 8/2023, được chăm sóc y tế tại một bệnh viện tư. Chính phủ nói ông đủ sức khỏe và không cần nhập viện. Khan và nhóm luật sư của ông bác bỏ các cáo buộc tham nhũng và những cáo buộc khác nhằm vào ông, cho rằng chúng có động cơ chính trị.

Raja nói Thủ tướng Sharif và Maulana Fazlur Rehman đã thống nhất các vấn đề liên quan đến cuộc thảo luận, trong đó có việc hoãn một cuộc họp nội các, trước khi chính phủ thông báo với Fazlur Rehman tại cuộc họp rằng họ vẫn sẽ tiến hành. Raja cũng nói chưa bao giờ có thỏa thuận về mọi vấn đề và cáo buộc chính phủ thay đổi nội dung đàm phán. Những thông tin này chưa được các bên tham gia khác xác nhận trong các bản tin liên quan.

Diễn biến trước mắt như sau:

• Trong tuần trước đó, các cuộc đàm phán giữa liên bang và PTI kết thúc mà không đạt thỏa thuận.
• Hôm Chủ nhật, tổng thống ban bố tình trạng khẩn cấp và áp đặt quyền thống đốc tại KP.
• Hôm thứ Hai, các bộ trưởng bảo vệ biện pháp can thiệp và thảo luận về thời hạn; PTI tuyên bố sẽ khởi kiện.
• Vào 6 giờ 15 phút chiều thứ Ba theo giờ địa phương, tổng thống triệu tập các phiên họp của Hạ viện và Thượng viện tại Islamabad.

Các bản tin không nêu ngày cụ thể tương ứng với những ngày đó. Các phiên họp Quốc hội được thông báo nhằm xem xét luật pháp và những vấn đề quan trọng của quốc gia, nhưng chưa xác nhận sẽ có cuộc bỏ phiếu cụ thể để phê chuẩn tình trạng khẩn cấp. Raja nói PTI dự định đưa vụ việc ra tòa trong vòng một ngày, nhưng thông tin hiện có chưa xác nhận đơn kiện đã được nộp hay ngày xét xử.

Lãnh đạo PTI Shafqat Abbas Awan cho biết đảng hiện chưa cân nhắc từ chức khỏi các nghị viện. Ông nói quyết định cuối cùng sẽ do Khan đưa ra. Trước mắt, phản ứng được công bố tập trung vào kiện tụng thay vì từ bỏ các ghế lập pháp.

Những lần can thiệp trước đây là lời cảnh báo chính trị

Tháng 2/2009, Zardari áp đặt quyền thống đốc tại Punjab, thay thế chính quyền do Shehbaz Sharif lãnh đạo. Sharif phản đối biện pháp can thiệp đó. Cùng vị tổng thống ấy nay hành động theo lời khuyên của Sharif để chống lại một chính quyền tỉnh đối thủ; sự đảo chiều này cho thấy lập trường của các đảng về sự can thiệp của liên bang có thể thay đổi theo hoàn cảnh chính trị.

Một ví dụ lịch sử nghiêm trọng hơn xảy ra năm 1973, khi Zulfikar Ali Bhutto bãi nhiệm nội các của Đảng Dân tộc Awami tại Balochistan, với lý do khủng bố, bất trung và ủng hộ các thế lực thù địch. Chính quyền liên minh tại tỉnh khi đó mang tên Tỉnh Biên giới Tây Bắc, do Mufti Mahmood lãnh đạo, từ chức để phản đối. Sau đó, một cuộc nổi dậy kéo dài bốn năm nổ ra ở Balochistan, cùng với bạo lực tại tỉnh biên giới.

Diễn biến đó không chứng minh KP sẽ đi theo con đường tương tự hay việc bãi nhiệm chính quyền là nguyên nhân duy nhất của xung đột trước đây. Tuy nhiên, nó cho thấy việc loại bỏ lãnh đạo tỉnh do dân bầu ở một khu vực bất ổn trong quá khứ từng đi cùng với sự xa cách chính trị sâu sắc hơn, thay vì nhanh chóng khôi phục ổn định.

Chính phủ hiện nay cam kết phối hợp an ninh tốt hơn. Lập luận hiến định của chính phủ vẫn phải giải thích vì sao mục tiêu đó đòi hỏi phải thay thế các thể chế dân cử, bằng chứng nào hỗ trợ những cáo buộc nhằm vào PTI và điều kiện nào sẽ cho phép khôi phục quyền điều hành tỉnh. Đây là những vấn đề cụ thể để Quốc hội và tòa án xem xét, không phải những câu hỏi có thể giải quyết bằng tuyên bố rằng biện pháp can thiệp chỉ mang tính tạm thời.

Điểm chính

• KP đang chịu tình trạng khẩn cấp theo Điều 232 và quyền thống đốc theo Điều 234; Thống đốc Faisal Karim Kundi được hỗ trợ bởi một hội đồng gồm 11 thành viên.
• Thời hạn tình trạng khẩn cấp, giới hạn sáu tháng gắn với Điều 234 và việc nội các Afridi trở lại nắm quyền là những vấn đề pháp lý riêng biệt.
• Chính phủ cáo buộc PTI có liên hệ với TTP; PTI phủ nhận và dự định khởi kiện.
• Các quan chức cho biết 278 thành viên PTI bị giam giữ; Afridi và chủ tịch nghị viện tỉnh cũng được cho là đang bị giam giữ.
• Các số liệu an ninh được đưa ra cho thấy mức tăng 195,4%, nhưng các giai đoạn chồng lấn và định nghĩa không rõ ràng khiến việc so sánh bị hạn chế.
• Chưa xác định ngày chấm dứt tình trạng khẩn cấp, lịch xét xử đã được xác nhận hay cuộc bỏ phiếu cụ thể nào của Quốc hội để phê chuẩn.