Các ước tính trợ cấp của Trung Quốc khác biệt khi OECD và IMF đo lường những hình thức hỗ trợ khác nhau

Hai ước tính lớn, hai bức tranh khác nhau

Theo một tài liệu nghiên cứu của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) công bố ngày 8 tháng 8 năm 2025, hỗ trợ công nghiệp của Trung Quốc tương đương 4,4% tổng sản phẩm quốc nội (GDP) năm 2023. Các tác giả nhận thấy tỷ lệ hỗ trợ so với quy mô nền kinh tế nhìn chung ổn định. Một thông báo của OECD ngày 1 tháng 6 năm 2026 đưa ra bức tranh khác: trợ cấp công nghiệp trong 15 ngành trên toàn cầu đạt 108 tỷ USD năm 2024, trong khi các công ty Trung Quốc nhận mức hỗ trợ bình quân cao gấp từ ba đến tám lần các công ty tại các nước OECD trong giai đoạn 2005-2024.

OECD cũng cho rằng trợ cấp gắn với 60% mức tăng thị phần toàn cầu của các công ty Trung Quốc đang mở rộng hoạt động, so với tỷ lệ 22% trên toàn thế giới. Những phát hiện này đặt hỗ trợ của chính phủ vào trung tâm cuộc tranh luận về cạnh tranh trong sản xuất, tình trạng dư thừa năng lực sản xuất và các hạn chế thương mại.

Tuy nhiên, các con số nổi bật này không đo lường cùng một thứ. IMF ước tính tương đương tài khóa trên toàn nền kinh tế so với GDP. OECD theo dõi hỗ trợ mà 525 công ty công nghiệp lớn nhận được và tính theo doanh thu. Mẫu khảo sát, thời kỳ và định nghĩa khác nhau, nên ước tính ổn định của IMF và thước đo tăng lên của OECD không nhất thiết mâu thuẫn với nhau.

Một điểm chênh lệch khác liên quan đến chính con số 108 tỷ USD. Một số bài viết cho rằng toàn bộ khoản này thuộc về các công ty Trung Quốc. Nhưng thông báo của OECD nêu rõ đây là tổng số của 15 ngành được khảo sát trên toàn cầu. Tỷ lệ trợ cấp trên doanh thu 1,3% cũng phản ánh mẫu rộng hơn đó, chứ không chỉ riêng các nước OECD.

Bằng chứng cho thấy ngành công nghiệp Trung Quốc nhận được hỗ trợ đáng kể từ nhà nước. Tuy nhiên, bằng chứng này không xác lập một con số duy nhất có thể so sánh phổ quát, cũng không giải quyết được câu hỏi liệu các ước tính còn gây tranh cãi có phải là cơ sở vững chắc cho những hạn chế thương mại cụ thể hay không.

IMF tính những gì

Tài liệu nghiên cứu về chính sách công nghiệp của IMF do Daniel Garcia-Macia, Siddharth Kothari và Yifan Tao thực hiện, ước tính bốn công cụ: trợ cấp tiền mặt, ưu đãi thuế, đất được trợ giá và tín dụng được trợ giá. Tổng chi phí tài khóa tương đương của các công cụ này là 4,4% GDP năm 2023.

• Trợ cấp tiền mặt: 2,0% GDP.
• Ưu đãi thuế: 1,5% GDP.
• Trợ giá đất: 0,5% GDP.
• Tín dụng được trợ giá: 0,4% GDP.

Trợ cấp tiền mặt và ưu đãi thuế chiếm tổng cộng 3,5 điểm phần trăm trong mức 4,4%, tương đương khoảng 80%. Tín dụng chiếm khoảng 9%. Cơ cấu này quan trọng vì sự bất định về trợ cấp lãi suất chỉ ảnh hưởng đến một phần trong ước tính của IMF, dù yếu tố này có thể chiếm tỷ trọng lớn hơn trong các đánh giá khác.

Các nhà nghiên cứu sử dụng báo cáo tài chính WIND của hơn 5.000 công ty niêm yết trong giai đoạn 2010-2023. Họ cũng phân tích khoảng 1,6 triệu giao dịch bán đất của chính phủ do Bộ Tài nguyên Thiên nhiên ghi nhận trong cùng thời kỳ.

Cần thận trọng khi diễn giải cụm từ chi phí tài khóa tương đương. Một khoản trợ cấp tiền mặt là khoản chi đã được ghi nhận. Ưu đãi thuế là khoản thu ngân sách không thu được, còn trợ giá đất hoặc tín dụng là lợi ích được ước tính dựa trên mức giá hoặc lãi suất đối chiếu. Gộp các khoản này lại tạo ra thước đo về hỗ trợ, chứ không phải tổng số tiền chính phủ đã chi trả.

OECD đo lường những gì

Thông báo về trợ cấp công nghiệp của OECD giới thiệu cơ sở dữ liệu MAnufacturing Groups and Industrial Corporations, gọi tắt là MAGIC. Cơ sở dữ liệu theo dõi 525 công ty công nghiệp lớn nhất thế giới trong giai đoạn 2005-2024, ghi nhận các khoản tài trợ của chính phủ, ưu đãi thuế và nguồn vốn được cung cấp với điều kiện thấp hơn mức thị trường.

Con số 108 tỷ USD ghi nhận trong năm 2024 tương đương 1,3% doanh thu của các công ty thuộc phạm vi khảo sát. Đây là tỷ lệ cao thứ hai trong chuỗi dữ liệu, sau năm 2009. OECD giải thích rằng doanh số sụt giảm trong cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu đã đẩy tỷ lệ năm 2009 lên cao, trong khi các gói cứu trợ tài chính dành cho những hãng xe lớn ở OECD là nguyên nhân chính khiến khoản vay được trợ giá tăng vọt trong năm đó.

Điều này cho thấy mẫu số quan trọng như thế nào. Tỷ lệ trợ cấp trên doanh thu có thể tăng do hỗ trợ tăng, doanh số giảm hoặc cả hai. Tỷ lệ trợ cấp trên GDP phản ứng trước những thay đổi khác. Không thể thay thế thước đo này bằng thước đo kia nếu chưa đối chiếu phạm vi khảo sát.

Vì sao chi phí vay là phép tính gây tranh cãi

Trợ cấp lãi suất khó đo lường hơn các khoản tài trợ trực tiếp vì các nhà nghiên cứu phải ước tính công ty sẽ phải trả bao nhiêu nếu không có hỗ trợ của nhà nước. Mức lãi suất giả định đó là chuẩn đối chiếu. Chênh lệch giữa mức này và chi phí vay thực tế quyết định lợi ích ước tính.

IMF xác định trợ cấp tín dụng bằng cách so sánh lãi suất thực tế của ngành chế tạo với các ngành khác, đồng thời kiểm soát các biến số tài chính và loại hình công ty. Các biện pháp kiểm soát này nhằm tách biệt đối xử ưu đãi với khác biệt về tình hình tài chính và cơ cấu sở hữu của doanh nghiệp.

Dù vậy, các phép so sánh như thế phụ thuộc vào việc chuẩn đối chiếu có phản ánh đúng những khác biệt liên quan giữa các bên đi vay hay không. Chúng cũng có thể bỏ sót hỗ trợ được áp dụng cho cả ngành được ưu đãi lẫn nhóm đối chiếu. Ngược lại, nếu coi những khác biệt thông thường về điều kiện tài chính là hỗ trợ của chính phủ thì lợi ích có thể bị ước tính quá cao.

Thông báo của OECD xếp nguồn vốn dưới điều kiện thị trường vào nhóm trợ cấp, nhưng không trình bày chi tiết các chuẩn đối chiếu về vay vốn cần thiết để đánh giá chỉ trích này. Vì vậy, phản biện về phương pháp là lý do để xem xét kỹ hơn, chứ không phải bằng chứng cho thấy một ước tính cụ thể đã bị thổi phồng.

Vấn đề này có ý nghĩa đáng kể. Một đánh giá công bố tháng 3 năm 2025 dẫn nghiên cứu trước đó của OECD, trong đó hơn một nửa mức hỗ trợ đo được dành cho các công ty Trung Quốc thuộc phạm vi khảo sát đến từ các khoản vay có lãi suất thấp hơn thị trường. Khi tín dụng chiếm phần lớn tổng hỗ trợ, việc lựa chọn chuẩn đối chiếu có thể làm thay đổi đáng kể kết quả.

Hỗ trợ ổn định vẫn có thể thay đổi cơ cấu

IMF nhận thấy tổng quy mô hỗ trợ công nghiệp nhìn chung ổn định theo thời gian, trong khi ưu đãi thuế trở nên nổi bật hơn sau đại dịch và các công cụ khác giảm nhẹ. Tổng thể ổn định không có nghĩa là mọi chính sách đều giữ nguyên.

Tỷ lệ trợ cấp tiền mặt được khảo sát trong tài liệu giảm từ 2,4% năm 2013 xuống 2,0% năm 2023. Thước đo ưu đãi thuế so với lợi nhuận lại tăng theo chiều ngược lại, từ 4,4% lên 6,3%. Đây là hai thước đo khác nhau với mẫu số khác nhau, không nên cộng chúng lại với nhau.

Ưu đãi thuế được tính dựa trên mức thuế thu nhập doanh nghiệp theo luật cao nhất của Trung Quốc là 25%. Chênh lệch giữa mức thuế này và thuế suất thực tế của các ngành phản ánh nhiều loại ưu đãi, trong đó có khuyến khích đầu tư và giảm thuế gắn với các đặc khu kinh tế. Đây là ước tính tổng quát, không phải danh mục từng chương trình riêng lẻ.

Cách tính trợ giá đất sử dụng phương thức đối chiếu cụ thể hơn tại địa phương. IMF so sánh giá đất chính phủ bán cho các doanh nghiệp sản xuất với giá các doanh nghiệp thuộc ngành khác trả trong phạm vi một kilômét, cùng năm. Cách làm này giúp tính đến vị trí và thời điểm, dù việc diễn giải phần chênh lệch giá còn lại vẫn cần những giả định về tính tương đồng.

Đánh giá rộng hơn ghi nhận hỗ trợ ngoài các khoản tài trợ

Đánh giá về hỗ trợ của nhà nước do Rhodium Group công bố ngày 17 tháng 3 năm 2025, với các tác giả Camille Boullenois, Agatha Kratz và Daniel H. Rosen, cho rằng các thước đo trợ cấp thông thường chỉ phản ánh một phần hỗ trợ của Trung Quốc dành cho ngành công nghiệp. Báo cáo tính cả bảo lãnh ngầm của chính phủ, cơ sở vật chất tại khu công nghiệp được chiết khấu, việc điều tiết có chọn lọc và ảnh hưởng của nhà nước đối với các quyết định thương mại.

Báo cáo cũng giúp kiểm chứng những tuyên bố cho rằng các khoản tài trợ trực tiếp tăng nhanh. Báo cáo cho biết tài trợ dành cho các công ty Trung Quốc niêm yết tăng 67% trong giai đoạn 2016-2023, trong khi GDP tăng 70%. Theo các số liệu này, tài trợ tăng về giá trị tuyệt đối nhưng không tăng theo tỷ trọng GDP, phù hợp với nhận định rộng hơn của IMF rằng mức hỗ trợ ổn định.

Các ước tính khác được tổng hợp trong đánh giá cho thấy phạm vi đo lường rất đa dạng. Nghiên cứu trước đó của OECD, khảo sát 13 ngành trong giai đoạn 2005-2019, ước tính hỗ trợ bằng 4,5% doanh thu của các công ty Trung Quốc thuộc phạm vi khảo sát, so với 0,69% ở các công ty OECD, tức chênh lệch khoảng 6,5 lần. Một ước tính của CSIS cho rằng chi tiêu cho chính sách công nghiệp của Trung Quốc đạt 248 tỷ USD, tương đương 1,73% GDP, năm 2019.

Không thể coi các ước tính này là tương đương nhau. Chúng phản ánh những thời kỳ, công cụ và nhóm đối tượng khác nhau. Một nghiên cứu về công nghệ y tế được dẫn trong đánh giá ước tính mức hỗ trợ trung bình ít nhất bằng 5,3% doanh thu công ty trong giai đoạn 2017-2022; đây là kết quả riêng của một ngành, không phải tổng số ở cấp quốc gia.

Rhodium cũng dẫn mức ưu đãi thuế tương đương 0,75% doanh thu đối với các công ty có trụ sở tại Trung Quốc, so với 0,32% ở các công ty OECD, 0,28% ở các công ty Ấn Độ và 0,47% ở các nơi khác. Phát hiện rằng 98,58% công ty loại A tại Trung Quốc nhận trợ cấp năm 2020 cho thấy các khoản tài trợ phổ biến đến mức nào, nhưng tự nó không cho biết mỗi bên nhận được bao nhiêu.

Thị phần không đồng nghĩa với năng suất

OECD cho rằng trợ cấp gắn với khoảng 22% mức tăng thị phần của các doanh nghiệp đang mở rộng trên toàn thế giới và 60% ở các doanh nghiệp Trung Quốc đang mở rộng. Tỷ lệ của Trung Quốc cao gấp khoảng 2,7 lần mức toàn cầu. Điều đó không có nghĩa trợ cấp giải thích 60% tổng kim ngạch xuất khẩu hay sản lượng chế tạo của Trung Quốc.

OECD cho biết hỗ trợ giúp tăng thị phần nhưng không tạo ra mức tăng đáng kể về năng suất hoặc lợi nhuận. Trong thông báo ngày 1 tháng 6, Tổng Thư ký Mathias Cormann nêu mối lo ngại như sau:

Các khoản trợ cấp công nghiệp lớn và kéo dài có thể làm méo mó thị trường toàn cầu, tạo ra lợi thế cạnh tranh không công bằng và góp phần gây dư thừa năng lực cung ứng,

IMF xem xét một kết quả khác: phân bổ nguồn lực trong nước. Mô hình của tổ chức này ước tính chính sách công nghiệp làm giảm tổng năng suất các yếu tố sản xuất khoảng 1,2% so với kịch bản không có chính sách công nghiệp, có thể khiến GDP giảm tới 2%. Tổng năng suất các yếu tố sản xuất đo lường mức hiệu quả trong việc kết hợp lao động và vốn để tạo ra sản lượng.

Các kết quả này đòi hỏi những giả định mô hình mạnh hơn so với việc hạch toán trợ cấp của IMF. Phân tích sử dụng các chính sách được triển khai trong giai đoạn 2009-2018 và kết quả phân bổ nguồn lực năm 2018, thay vì đo tác động của tổng trợ cấp năm 2023. Tài liệu cũng không tính đến những lợi ích có thể có từ việc khắc phục thất bại thị trường, chẳng hạn tri thức lan tỏa giữa các doanh nghiệp, và không ước tính tác động lan tỏa quốc tế. Vì vậy, kết quả về năng suất không phải là bảng cân đối toàn diện về chính sách công nghiệp.

Sở hữu và quy tắc thương mại khiến bức tranh phức tạp hơn

Cả hai nghiên cứu đều ghi nhận mối liên hệ giữa sở hữu nhà nước và mức hỗ trợ cao hơn, nhưng không nghiên cứu nào giới hạn chính sách công nghiệp ở doanh nghiệp nhà nước. OECD nhận thấy các công ty có tỷ lệ sở hữu nhà nước trên 25% nhận mức hỗ trợ bình quân cao hơn đáng kể so với đối thủ tư nhân, đặc biệt qua các khoản tài trợ và vay ưu đãi.

IMF nhận thấy doanh nghiệp nhà nước thường được hưởng lãi suất thấp hơn và tỷ lệ trợ cấp tiền mặt cao hơn sau khi tính đến ngành hoạt động. Ưu thế trợ cấp tiền mặt ước tính của nhóm này trung bình là 0,7 điểm phần trăm. Tuy nhiên, các công ty tư nhân nhận được ưu đãi thuế lớn hơn và chiếm ưu thế trong những ngành được chính sách công nghiệp ưu tiên.

Đánh giá của Rhodium cho rằng hỗ trợ cũng có thể được triển khai thông qua các chủ thể tư nhân hành động theo ưu tiên của chính phủ. Khái niệm hỗ trợ nhà nước rộng hơn này không tự động tương ứng với định nghĩa pháp lý về trợ cấp có thể bị khiếu kiện theo các quy tắc thương mại.

Hiệp định về Trợ cấp và các Biện pháp đối kháng của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) yêu cầu có bằng chứng về đóng góp tài chính của chính phủ hoặc cơ quan đủ điều kiện, mang lại lợi ích cho bên nhận. Biện pháp xử lý trợ cấp cũng phụ thuộc vào các yêu cầu về tính đặc thù và tác động bất lợi. Ước tính kinh tế về hỗ trợ trên phạm vi quốc gia không thể thay thế bằng chứng về chương trình, bên nhận và thiệt hại trong một vụ việc cụ thể.

Sự phân biệt này có tác động theo cả hai chiều. Một số chính sách có thể ảnh hưởng đến cạnh tranh nhưng không dễ xếp vào tổng trợ cấp theo cách tính thông thường. Một số khoản được tính trong nghiên cứu kinh tế có thể chưa đủ để xác lập cơ sở pháp lý áp thuế. Các con số tổng quát nên là căn cứ để điều tra, chứ không phải sự cho phép tự động dựng lên rào cản thương mại.

Mốc thời gian và bằng chứng cần theo dõi tiếp

Trình tự nghiên cứu giúp lý giải cuộc tranh luận. Đánh giá của Rhodium được công bố trước tài liệu của IMF, còn báo cáo của OECD bổ sung dữ liệu công ty đến năm 2024:

• Ngày 17 tháng 3 năm 2025: Rhodium Group công bố đánh giá về trợ cấp thông thường và hỗ trợ nhà nước trên diện rộng.
• Ngày 8 tháng 8 năm 2025: Tài liệu nghiên cứu của IMF ước tính hỗ trợ ở mức 4,4% GDP năm 2023 và nhận thấy mức này nhìn chung ổn định theo thời gian.
• Ngày 1 tháng 6 năm 2026: OECD công bố các phát hiện mới nhất và thông tin về việc cung cấp công khai cơ sở dữ liệu MAGIC.
• Ngày 3 tháng 6 năm 2026: Hội nghị Hội đồng Bộ trưởng OECD dự kiến khai mạc, trong đó chính sách công nghiệp là một trong những chủ đề được nêu ra.

Cuộc tranh luận cũng đang tác động đến các thảo luận thương mại tại châu Âu. Bộ trưởng Kinh tế Đức Katherina Reiche đã thăm Trung Quốc trong tuần trước thông báo của OECD để kêu gọi cạnh tranh công bằng. Vai trò của Trung Quốc trên thị trường toàn cầu và quan hệ nước này với Liên minh châu Âu dự kiến sẽ được đề cập tại hội nghị thượng đỉnh G7 vào giữa tháng 6, dù thời điểm chính xác của hội nghị không được nêu ở đây.

Bước tiếp theo hữu ích nhất là đối chiếu các phương pháp: những công ty nào thuộc diện khảo sát, các công cụ nào được tính đến, chuẩn đối chiếu về vay vốn được lựa chọn ra sao và dữ liệu doanh nghiệp được mở rộng thành ước tính cấp quốc gia như thế nào. Việc công khai MAGIC là một cải thiện cụ thể, nhưng cần đi kèm đủ thông tin phương pháp để có thể tái lập và so sánh các phép tính.

Những thông tin này chưa công bố một ước tính đã được đối chiếu thống nhất hay thời hạn hoàn thành. Bằng chứng ủng hộ việc xem xét kỹ lưỡng mức hỗ trợ đáng kể của nhà nước Trung Quốc, nhưng quy mô và xu hướng chính xác vẫn chưa ngã ngũ. Trước khi dùng các con số đó để biện minh cho chủ nghĩa bảo hộ, các nhà hoạch định chính sách cần phân biệt giữa hỗ trợ đã được ghi nhận, thiệt hại đã được chứng minh và những tổng số còn bất định.

Điểm chính

• IMF ước tính bốn hình thức hỗ trợ công nghiệp của Trung Quốc tương đương 4,4% GDP năm 2023; tổng mức hỗ trợ nhìn chung ổn định theo thời gian.
• Con số 108 tỷ USD của OECD bao gồm mẫu khảo sát toàn cầu thuộc 15 ngành, không chỉ riêng các công ty Trung Quốc.
• Theo OECD, trong giai đoạn 2005-2024, các công ty Trung Quốc nhận mức hỗ trợ cao gấp từ ba đến tám lần các công ty ở các nước OECD.
• Không thể so sánh trực tiếp các ước tính dựa trên GDP với các ước tính dựa trên doanh thu nếu chưa đối chiếu phạm vi và phương pháp.
• Chuẩn lãi suất là nguồn gây bất định chính, nhất là khi các khoản vay được trợ giá chiếm phần lớn mức hỗ trợ đo được.
• Ước tính trợ cấp về mặt kinh tế tự chúng không xác lập được cơ sở pháp lý để áp thuế thương mại.