Trung Quốc ghi nhận số nền tảng tài chính địa phương giảm 92% khi tái cơ cấu nợ được đẩy mạnh

Đợt thu hẹp mạnh các phương tiện vay nợ của chính quyền địa phương

Trung Quốc cho biết số nền tảng tài chính của chính quyền địa phương đã giảm 92% trong giai đoạn từ cuối tháng 3/2023 đến cuối tháng 9/2026, khi nhà chức trách thúc đẩy các công ty tài trợ đường sá, nhà ở và những dự án công khác từ bỏ chức năng vay vốn của chính quyền.

Báo cáo công tác tài chính của Quốc vụ viện cũng ghi nhận dư nợ tài chính hoạt động giảm 79% vào cuối tháng 6/2026 so với cùng mốc cuối tháng 3/2023. Thống đốc Ngân hàng Nhân dân Trung Quốc Pan Gongsheng trình báo cáo thay mặt Quốc vụ viện trước Ủy ban Thường vụ Đại hội Đại biểu Nhân dân Toàn quốc ngày 3/11. Báo cáo được công bố ngày 5/11.

Các số liệu cho thấy tốc độ thu hẹp nhanh chóng. Đến cuối năm 2025, số nền tảng còn lại đã thấp hơn 74% so với mức tháng 3/2023. Đến tháng 9/2026, mức giảm sâu thêm 18 điểm phần trăm. Riêng trong năm 2024, hơn 7.000 nền tảng đã bị loại bỏ.

Thách thức trước mắt đối với chính quyền địa phương, ngân hàng và các công ty đang chờ được thanh toán là biến đợt rút lui về mặt hành chính này thành ổn định tài chính lâu dài. Các nền tảng cũ cần nguồn thu kinh doanh đáng tin cậy, chính quyền địa phương cần quản lý nghĩa vụ trả nợ, còn bên cho vay cần theo dõi các khoản nợ sau khi doanh nghiệp không còn thuộc nhóm nền tảng tài chính.

Báo cáo đặt cuộc cải tổ này bên cạnh các biện pháp tài chính khác: hơn 8,4 nghìn tỷ nhân dân tệ khoản vay được phê duyệt cho các dự án bất động sản, một cơ chế hỗ trợ thanh khoản nhằm xử lý các khoản thanh toán quá hạn cho doanh nghiệp, cùng hỗ trợ tín dụng có mục tiêu cho nông nghiệp, doanh nghiệp tư nhân và doanh nghiệp nhỏ. Nhìn chung, các biện pháp nhằm giảm bớt nhiều sức ép liên quan đối với nền kinh tế Trung Quốc.

Rời khỏi danh sách nền tảng có ý nghĩa gì?

Nền tảng tài chính của chính quyền địa phương là các công ty do chính quyền địa phương và các cơ quan công lập liên quan thành lập, thường sử dụng vốn công, đất đai hoặc cổ phần làm tài sản ban đầu. Các công ty này vay vốn để hỗ trợ những dự án như hạ tầng giao thông, nhà ở giá phải chăng, dịch vụ xã hội và bảo vệ môi trường.

Một thành phố có thể sử dụng công ty như vậy để huy động vốn cho dự án công mang lại lợi ích cho đông đảo cư dân nhưng có nguồn thu trực tiếp hạn chế. Công ty là bên mắc nợ, trong khi mối liên hệ chặt chẽ với chính quyền có thể khiến người ta kỳ vọng tài chính công sẽ hỗ trợ trả nợ.

Cuộc cải cách hiện nay của Trung Quốc nhằm loại bỏ vai trò huy động vốn cho chính quyền của các công ty này. Một công ty có thể rời danh sách nền tảng và tiếp tục hoạt động như một doanh nghiệp. Nhiệm vụ tiếp theo là tạo đủ doanh thu để trang trải chi phí và trả nợ, thay vì phụ thuộc vào các khoản vay được thu xếp xoay quanh dự án của chính quyền.

Hai số liệu chính đo lường những thay đổi khác nhau tại các thời điểm khác nhau. Đến tháng 9, số nền tảng giảm 92%, trong khi dư nợ tài chính hoạt động giảm 79% vào tháng 6. Cả hai đều lấy tháng 3/2023 làm mốc ban đầu. Nếu quy đổi thành chỉ số khởi điểm 100, số nền tảng giảm còn 8 và chỉ số nợ còn 21.

Cơ chế hoán đổi nợ

Chương trình thay thế nợ của Trung Quốc là trọng tâm của quá trình tái cơ cấu. Kế hoạch dự kiến phát hành 10 nghìn tỷ nhân dân tệ trái phiếu chính phủ trong giai đoạn 2024-2028 để thay thế nợ tiềm ẩn hiện có của địa phương. Nợ tiềm ẩn là các nghĩa vụ trả nợ tích lũy bên ngoài khuôn khổ vay nợ chính thức của chính quyền, trong đó có khoản vay gắn với các nền tảng tài chính.

Bộ trưởng Tài chính Lan Fo'an giải thích gói biện pháp này vào tháng 11/2024. Một cấu phần nâng hạn mức nợ của chính quyền địa phương thêm 6 nghìn tỷ nhân dân tệ, được triển khai trong ba năm. Nguồn vốn chỉ được dùng để thay thế khoản nợ tiềm ẩn đã nằm trong diện giám sát, với phần phân bổ cho từng địa phương căn cứ vào quy mô khoản nợ đó.

Cấu phần thứ hai phân bổ 800 tỷ nhân dân tệ mỗi năm từ trái phiếu chính quyền địa phương chuyên biệt phát hành mới trong năm năm, bổ sung năng lực thay thế tối đa 4 nghìn tỷ nhân dân tệ nợ tiềm ẩn. Đây là các công cụ vay nợ của chính quyền được phát hành trong hạn mức đã phê duyệt.

Lan mô tả cấu phần thứ hai tại một cuộc họp báo:

Trong năm năm liên tiếp kể từ năm 2024, mỗi năm sẽ phân bổ 800 tỷ nhân dân tệ từ trái phiếu chuyên biệt mới phát hành của chính quyền địa phương để bổ sung vào các quỹ do chính quyền quản lý [政府性基金], dành riêng cho việc giảm nợ.

Cơ chế này thay thế các nghĩa vụ hiện hữu bằng trái phiếu chính phủ chính thức. Theo giải thích của Lan, phương án không làm thay đổi trách nhiệm trả nợ của địa phương và dự kiến tiết kiệm khoảng 400 tỷ nhân dân tệ tiền lãi nhờ chênh lệch giữa chi phí vay của nợ tiềm ẩn và nợ theo luật định.

Đối với chính quyền địa phương, tiền lãi thấp hơn có thể giải phóng ngân sách cho tiền lương, dịch vụ cơ bản và các khoản chi khác. Với chủ nợ, khoản vay thay thế có thể giúp kế hoạch trả nợ dễ dự đoán hơn. Tuy nhiên, nghĩa vụ gốc vẫn phải được quản lý theo thời gian.

Các mốc và thời hạn

Cuộc cải tổ của Trung Quốc kết hợp chương trình đẩy nhanh việc rút khỏi danh sách nền tảng với lộ trình thay thế nợ kéo dài đến năm 2028. Các mốc chính cho thấy hai nỗ lực này gắn kết với nhau như thế nào:

• Cuối tháng 3/2023: Mốc cơ sở để tính mức giảm được báo cáo về số nền tảng và dư nợ tài chính hoạt động.
• Tháng 11/2024: Chính quyền trung ương đưa ra gói xử lý nợ, trong đó có phương án thay thế bằng trái phiếu chính phủ.
• Cuối năm 2025: Số nền tảng giảm 74% so với mốc cơ sở, còn nợ tiềm ẩn của địa phương ở mức 6,5 nghìn tỷ nhân dân tệ.
• Cuối tháng 6/2026: Dư nợ tài chính hoạt động giảm 79% so với tháng 3/2023.
• Cuối tháng 9/2026: Số nền tảng giảm 92% so với tháng 3/2023.
• Ngày 3 và 5/11/2026: Pan trình báo cáo công tác tài chính, sau đó báo cáo được công bố.
• Năm 2028: Chương trình thay thế nợ kết thúc giai đoạn năm năm theo kế hoạch.

Wen Laicheng, giáo sư tại Đại học Tài chính và Kinh tế Trung ương, cho biết việc rút khỏi danh sách nền tảng đang diễn ra như dự kiến. Ông nói yêu cầu là cơ bản giải thể các nền tảng vào năm 2027 và tốc độ hiện nay có thể giúp đạt mục tiêu đó.

Lộ trình nợ còn có một quy định quan trọng khác. Khoảng 2 nghìn tỷ nhân dân tệ nợ tiềm ẩn liên quan đến việc cải tạo các khu đô thị xuống cấp, đến hạn vào hoặc sau năm 2029, vẫn phải được thanh toán theo hợp đồng ban đầu. Theo dự báo trong phần giải thích năm 2024 của Lan, các khoản nợ tiềm ẩn cần xử lý đến năm 2028 sẽ giảm từ 14,3 nghìn tỷ xuống 2,3 nghìn tỷ nhân dân tệ sau khi kết hợp các biện pháp.

Còn lại bao nhiêu nợ?

Theo phần giải thích của Lan, nợ tiềm ẩn của địa phương Trung Quốc ở mức 14,3 nghìn tỷ nhân dân tệ vào cuối năm 2023. Con số 6,5 nghìn tỷ nhân dân tệ vào cuối năm 2025 cho thấy khoản nợ đã giảm 7,8 nghìn tỷ nhân dân tệ, tương đương khoảng 55%.

Trong khi đó, theo số liệu của Bộ Tài chính, nợ chính thức của chính quyền địa phương ở mức khoảng 60,65 nghìn tỷ nhân dân tệ vào cuối tháng 9/2026. Số dư này nằm trong hạn mức được Đại hội Đại biểu Nhân dân Toàn quốc phê duyệt.

Nợ tiềm ẩn và nợ chính thức của chính quyền là hai nhóm khác nhau. Khi trái phiếu chính phủ thay thế một nghĩa vụ tiềm ẩn, cam kết trả nợ được chuyển vào khuôn khổ vay vốn chính thức. Vì vậy, cần nhìn vào cả hai số liệu để hiểu cơ cấu tài chính công địa phương đang thay đổi ra sao.

Lan cho biết tỷ lệ nợ chính phủ, bao gồm nợ theo luật định và nợ tiềm ẩn, ở mức 67,5% GDP vào cuối năm 2023. Phép tính này sử dụng ước tính GDP sơ bộ là 126,06 nghìn tỷ nhân dân tệ. Theo giải thích của ông, khó khăn trong trả nợ liên quan đến nhu cầu trong nước yếu, nguồn thu thuế thấp hơn dự kiến và doanh thu từ bán đất giảm mạnh, tất cả đều làm giảm nguồn tiền mà chính quyền địa phương dự kiến dùng để giảm nợ.

Vì sao vẫn cần giám sát các nền tảng cũ?

Luo Zhiheng, nhà kinh tế trưởng tại Chứng khoán Yuekai, chỉ ra một số khó khăn mà các công ty phải đối mặt sau khi bị loại bỏ vai trò huy động vốn cho chính quyền. Khả năng tự tạo dòng tiền của họ suy yếu, lợi nhuận tiếp tục chịu sức ép, còn các dự án hấp dẫn về mặt thương mại lại không đủ.

Sức ép tài chính ở địa phương cũng khiến một số công ty vẫn gắn với trách nhiệm công. Các dự án truyền thống phục vụ nhu cầu công cộng có thể mang lại lợi nhuận hạn chế, trong khi hoạt động thương mại mới chưa tạo ra đủ lợi nhuận. Công ty phải dùng dòng tiền thực thu để trang trải lãi vay, chi phí vận hành và các khoản trả nợ.

Luo khuyến nghị tiếp tục theo dõi nợ sau khi các công ty rời danh sách nền tảng, đồng thời ngăn chức năng huy động vốn cho chính quyền tái xuất hiện thông qua các công ty mới thành lập hoặc thực thể liên quan. Ông cũng kêu gọi phân định rõ hơn ranh giới giữa chính quyền địa phương và các doanh nghiệp thuộc sở hữu của họ.

Wen nêu một mối lo ngại liên quan: các nền tảng cũ không nên chuyển nợ kinh doanh sang chính quyền địa phương, và chính quyền không nên sử dụng doanh nghiệp nhà nước thông thường để vay vốn ngoài quy định. Bộ Tài chính kêu gọi giảm kỳ vọng về sự hỗ trợ tự động của chính quyền và làm rõ hơn trách nhiệm.

Mô hình vay vốn có lịch sử lâu dài

Quy mô tái cơ cấu hiện nay phản ánh vai trò lâu năm của các nền tảng trong đầu tư công. Một nghiên cứu của IMF năm 2013, có tiêu đề Nền tảng tài chính của chính quyền địa phương ở Trung Quốc: Phúc hay họa?, mô tả đây là các doanh nghiệp cấp thành phố tham gia vào những lĩnh vực như hạ tầng, nhà ở giá phải chăng, dịch vụ xã hội và các dự án môi trường.

Nghiên cứu dẫn số liệu của Kiểm toán Nhà nước cho thấy nợ của chính quyền địa phương ở mức 10,7 nghìn tỷ nhân dân tệ vào cuối năm 2010, tương đương 27% GDP năm đó. Nợ của các nền tảng tài chính chiếm khoảng 4,97 nghìn tỷ nhân dân tệ. Nghiên cứu cũng dẫn ước tính của cơ quan quản lý ngân hàng, theo đó dư nợ cho vay các nền tảng ở mức 9,2 nghìn tỷ nhân dân tệ vào cuối năm 2012.

Các cơ quan quản lý đã bắt đầu siết kiểm soát từ trước. Tháng 6/2010, Quốc vụ viện yêu cầu kiểm kê nợ, phân loại nền tảng, giám sát chặt hơn hoạt động vay và cho vay, đồng thời cấm chính quyền địa phương bảo lãnh nợ của các nền tảng.

Hướng dẫn về ngân hàng ban hành tháng 4/2013 giới hạn dư nợ cho vay các nền tảng ở mức ghi nhận vào cuối năm 2012. Các khoản vay mới phải có tỷ lệ dòng tiền đáp ứng nghĩa vụ trên 100%, tỷ lệ nợ phải trả dưới 80% tài sản và tài sản thế chấp đáp ứng yêu cầu quản lý. Những tiêu chí này tập trung đánh giá liệu bên vay có đủ dòng tiền vào và bảng cân đối kế toán ở mức có thể kiểm soát hay không.

Luật Ngân sách sửa đổi được thông qua năm 2014 mở ra cơ chế chính thức để chính quyền cấp tỉnh phát hành trái phiếu. Quốc vụ viện cũng yêu cầu các nền tảng từ bỏ chức năng huy động vốn cho chính quyền và cấm họ tạo ra nợ mới cho chính quyền. Chương trình hiện nay đẩy nhanh quá trình tách biệt hoạt động vay nợ công với vay nợ doanh nghiệp, vốn đã được theo đuổi trong nhiều năm.

Khoản vay bất động sản và thanh toán doanh nghiệp quá hạn

Báo cáo công tác tài chính cho biết các ngân hàng thương mại đã phê duyệt hơn 8,4 nghìn tỷ nhân dân tệ khoản vay thông qua danh sách trắng của cơ chế điều phối tài chính bất động sản. Cơ chế này xác định các dự án bất động sản đủ điều kiện nhận hỗ trợ tài chính phối hợp.

Nhà chức trách dự định biến cơ chế này thành hoạt động thường xuyên để đáp ứng nhu cầu tài chính hợp lý của các dự án. Với những dự án nhà ở cần vốn để tiếp tục thi công, khả năng tiếp cận nguồn vay ngân hàng có thể giúp thanh toán cho nhà thầu và duy trì tiến độ. Con số 8,4 nghìn tỷ nhân dân tệ là tổng giá trị khoản vay được phê duyệt; giải ngân thực tế vẫn tuân theo quy trình cho vay.

Báo cáo cũng công bố một cơ chế hỗ trợ thanh khoản nhằm xử lý tình trạng các công ty lớn thanh toán quá hạn. Thanh khoản là lượng tiền sẵn có để đáp ứng các hóa đơn đến hạn trước mắt. Việc chậm thanh toán có thể lan dọc chuỗi cung ứng khi nhà cung cấp đang chờ tiền cũng phải trả lương cho người lao động và thanh toán cho các doanh nghiệp khác.

Nhà chức trách đã triệu tập các công ty có tiếng được cho là có khả năng thanh toán và yêu cầu họ chấn chỉnh cách thức thanh toán. Báo cáo không nêu tên các công ty, số lượng doanh nghiệp liên quan hay giá trị các khoản chưa thanh toán.

Tín dụng có mục tiêu và mở cửa tài chính

Ngân hàng trung ương đưa ra các biện pháp chính sách tiền tệ mang tính cơ cấu vào tháng 1 và tháng 9/2026. Các biện pháp gồm tăng hạn mức tái cấp vốn cho nông nghiệp và doanh nghiệp nhỏ, lập một cơ chế tái cấp vốn riêng cho doanh nghiệp tư nhân, đồng thời khuyến khích cho vay nhiều hơn đối với doanh nghiệp siêu nhỏ và nhỏ.

Tái cấp vốn cung cấp nguồn vốn từ ngân hàng trung ương cho các tổ chức tài chính để họ hỗ trợ những đối tượng vay vốn được chỉ định. Khác với biện pháp nhằm tác động đến tín dụng trên toàn nền kinh tế, các công cụ này hướng hỗ trợ đến những nhóm cụ thể.

Báo cáo của Quốc vụ viện cũng kêu gọi tiếp tục cải cách và mở cửa tài chính, mở rộng việc sử dụng nhân dân tệ trên trường quốc tế và phát triển các thị trường nhân dân tệ ở nước ngoài. Mục tiêu bao gồm tăng việc sử dụng đồng tiền này trong định giá, thanh toán, đầu tư, huy động vốn và dự trữ.

Nhà chức trách cho biết sẽ mở rộng khả năng tiếp cận lĩnh vực ngoại hối, tạo thuận lợi hơn cho các giao dịch thương mại và đầu tư xuyên biên giới, đồng thời khuyến khích thêm các tổ chức tài chính nước ngoài và nguồn vốn cam kết đầu tư dài hạn vào Trung Quốc. Bên cạnh các kế hoạch này, báo cáo cam kết xử lý rủi ro tại các khu vực trọng điểm và tổ chức tài chính, đồng thời hỗ trợ chuyển đổi thương mại cho các nền tảng tài chính cũ.

Điểm chính

• Trung Quốc báo cáo số nền tảng tài chính địa phương giảm 92% vào tháng 9/2026 so với tháng 3/2023.
• Dư nợ tài chính hoạt động giảm 79% vào tháng 6/2026 so với cùng mốc.
• Chương trình giai đoạn 2024-2028 dự kiến phát hành 10 nghìn tỷ nhân dân tệ trái phiếu chính phủ để thay thế nợ tiềm ẩn của địa phương.
• Nợ tiềm ẩn của địa phương giảm từ 14,3 nghìn tỷ nhân dân tệ vào cuối năm 2023 xuống 6,5 nghìn tỷ nhân dân tệ vào cuối năm 2025.
• Các nền tảng cũ chịu sức ép phải tạo nguồn thu kinh doanh ổn định và quản lý các khoản nợ còn lại.
• Ngân hàng phê duyệt hơn 8,4 nghìn tỷ nhân dân tệ khoản vay bất động sản thuộc danh sách trắng, trong khi nhà chức trách cũng tập trung xử lý các khoản thanh toán doanh nghiệp quá hạn.