Sri Lanka lên kế hoạch bán và sáp nhập doanh nghiệp nhà nước, luật mới có thể bị lùi đến năm 2027

Rà soát 527 đơn vị có thể định hình lại hoạt động kinh doanh của nhà nước

Sri Lanka đang chuẩn bị luật cho phép bán, sáp nhập và tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước. Thứ trưởng Tài chính và Kế hoạch Anil Jayantha cho biết dự luật ban đầu dự kiến được thông qua trong năm 2026 có thể phải đến năm 2027 mới được trình lên Quốc hội. Chính phủ dự định duy trì quyền sở hữu tại các lĩnh vực tiện ích chiến lược như năng lượng, đồng thời rút khỏi các hoạt động thương mại thông thường, gồm kinh doanh và vận hành khách sạn.

Phát biểu tại một diễn đàn ngành do Ủy ban Chứng khoán và Sở Giao dịch Chứng khoán Colombo tổ chức, ông Jayantha cho biết một ủy ban đã được thành lập để xem xét các doanh nghiệp công và đề xuất phương án tái cơ cấu. Những phát biểu ngày 28 tháng 10 năm 2026 của ông cho thấy đề xuất này sẽ làm thay đổi cả những gì nhà nước sở hữu lẫn cách thức quản lý các doanh nghiệp đó.

Ông Jayantha nói chỉ một số ít trong số 527 đơn vị được xếp loại là doanh nghiệp nhà nước thực sự hoạt động thương mại. Nhiều đơn vị thực hiện chức năng hành chính theo các yêu cầu pháp lý cụ thể. Vì vậy, cuộc rà soát không chỉ là chương trình bán doanh nghiệp: quá trình này còn bao gồm việc xác định những cơ quan nào nên được hợp nhất và những chức năng nào chính phủ cần tiếp tục cung cấp.

Tổng thống Anura Kumara Dissanayake cũng cho biết một ủy ban thuộc Bộ Tài chính đang xem xét việc đóng cửa hoặc sáp nhập 34 doanh nghiệp nhà nước. Ông công bố cuộc rà soát này tại Hội nghị thường niên lần thứ 100 của Hiệp hội Trắc địa Chính phủ. 34 đơn vị là một nhóm cụ thể đang được xem xét, trong khi con số 527 mà ông Jayantha nêu chỉ toàn bộ nhóm đơn vị rộng hơn được xếp loại là doanh nghiệp nhà nước.

Bán, sáp nhập và đóng cửa phục vụ những mục đích khác nhau

Ông Jayantha nêu một số kết quả có thể có của cuộc rà soát. Thoái vốn là việc chính phủ bán một phần hoặc toàn bộ quyền sở hữu tại một doanh nghiệp. Sáp nhập là hợp nhất các tổ chức, còn đóng cửa đồng nghĩa với việc chấm dứt hoạt động của một đơn vị và cần có quyết định về những trách nhiệm, tài sản và khoản nợ còn lại.

Ông Jayantha, thứ trưởng tài chính, mô tả các phương án tại diễn đàn ngành:

Một số doanh nghiệp nhà nước thực sự có thể được thoái vốn, đôi khi chúng ta có thể phải sáp nhập.

Mục tiêu được chính phủ nêu ra là giảm những méo mó thương mại và tập trung vào quản lý, hỗ trợ hoạt động kinh tế. Với một doanh nghiệp hoạt động song song với các đối thủ tư nhân, điều đó có thể dẫn đến thay đổi chủ sở hữu hoặc phương thức quản lý. Với một cơ quan hành chính, có thể là hợp nhất trách nhiệm với một đơn vị khác.

Các thông báo chưa nêu doanh nghiệp nào sẽ bị bán, sáp nhập hoặc đóng cửa, cũng chưa đề cập phương án đối với người lao động bị ảnh hưởng. Những quyết định đó sẽ định hình tác động thực tế đối với nhân viên, khách hàng và các dịch vụ công do một số đơn vị này cung cấp.

Công ty mẹ sẽ làm thay đổi cách thức sở hữu

Dự luật về doanh nghiệp nhà nước được đề xuất sẽ cho phép các doanh nghiệp có bộ máy quản lý riêng và được tổ chức lại dưới một công ty mẹ. Ông Jayantha cho biết các tổ chức sẽ được thành lập dưới hình thức công ty trách nhiệm hữu hạn và có thêm quyền tự chủ để ứng phó với điều kiện thị trường.

Công ty mẹ sở hữu cổ phần tại các công ty khác. Theo mô hình được đề xuất, nhà nước có thể thực hiện quyền sở hữu thông qua tổ chức trung tâm này, trong khi mỗi doanh nghiệp vận hành có bộ máy quản lý riêng. Việc thành lập dưới hình thức công ty trách nhiệm hữu hạn giúp doanh nghiệp có cơ cấu pháp lý độc lập, với tài sản, nghĩa vụ và quy trình ra quyết định của riêng mình.

Ông Jayantha cho biết các doanh nghiệp thương mại nhà nước và ngân hàng nhà nước sẽ chuyển từ cơ chế kiểm soát quan liêu truyền thống sang mô hình doanh nghiệp cạnh tranh. Mục đích là để ban lãnh đạo phản ứng nhanh hơn trước nhu cầu kinh doanh, thay vì xem một doanh nghiệp thương mại như một cơ quan chính phủ.

Một số doanh nghiệp sau tái cơ cấu cuối cùng có thể được niêm yết trên Sở Giao dịch Chứng khoán Colombo để thu hút nhà đầu tư tư nhân trong nước và vốn đầu tư nước ngoài. Niêm yết cho phép nhà đầu tư mua cổ phiếu giao dịch trên sàn. Tỷ lệ sở hữu mà chính phủ giữ lại sẽ tùy thuộc vào các điều khoản của bất kỳ đợt bán cổ phần nào trong tương lai.

Bộ Tài chính từng đề xuất cơ cấu tương tự vào năm 2023

Đề xuất thành lập công ty mẹ đã được ghi nhận từ trước. Trong bài phát biểu về cải cách của Bộ Tài chính ngày 5 tháng 9 năm 2023, K M Mahinda Siriwardana, khi đó là Thư ký Bộ Tài chính và Bộ Ổn định Kinh tế và Chính sách Quốc gia, đã trình bày kế hoạch thành lập một công ty mẹ thuộc sở hữu nhà nước, chịu trách nhiệm trước Bộ Tài chính.

Ông Siriwardana cho biết công ty này cuối cùng sẽ tiếp nhận quyền sở hữu các tài sản doanh nghiệp của chính phủ nhằm hỗ trợ quản lý chuyên nghiệp và quản trị doanh nghiệp. Ông cũng đề cập dự luật về doanh nghiệp nhà nước và Luật Quản lý Tài chính Công được đề xuất như những phần trong khuôn khổ pháp lý rộng hơn để quản lý doanh nghiệp công.

Chương trình năm 2023 bao gồm thoái vốn khỏi các tài sản thương mại nằm ngoài những hoạt động chiến lược, với việc thành lập một Đơn vị Tái cơ cấu Doanh nghiệp Nhà nước tại Kho bạc Nhà nước. Ông Siriwardana cho biết Nội các đã phê duyệt thoái vốn khỏi một số đơn vị và các cố vấn giao dịch đã được chỉ định.

Những phát biểu của ông Jayantha quay lại các ý tưởng cốt lõi đó: tách quyền sở hữu khỏi việc quản lý hằng ngày, áp dụng cơ cấu công ty mẹ và quyết định những tài sản thương mại nào nhà nước nên giữ lại. Bài phát biểu năm 2023 ghi lại kế hoạch của chính phủ tại thời điểm đó; những phát biểu của ông Jayantha vào tháng 10 năm 2026 cho thấy dự luật vẫn đang chờ được thông qua trước khi trình lên Quốc hội.

Các khoản lỗ trong ngành năng lượng cho thấy áp lực tài chính

Báo cáo năm 2023 của Bộ Tài chính nêu rõ chi phí do tình hình tài chính yếu kém của doanh nghiệp. Năm 2022, Hội đồng Điện lực Ceylon ghi nhận khoản lỗ 262 tỷ rupee, còn Tập đoàn Dầu khí Ceylon lỗ 615 tỷ rupee. Tổng mức lỗ của hai đơn vị lên tới 877 tỷ rupee, trong đó tập đoàn dầu khí chiếm khoảng 70%.

Ông Siriwardana cho rằng nguyên nhân là việc điều chỉnh giá chậm trễ, quản lý tài chính yếu kém và chi phí nhập khẩu tăng mạnh. Đồng rupee giảm giá từ khoảng 200 rupee đổi một đô la Mỹ xuống còn 365 rupee, trong khi giá năng lượng toàn cầu tăng. Vì vậy, các doanh nghiệp nhập khẩu nhiên liệu cần nhiều rupee hơn đáng kể để thanh toán hóa đơn.

Trong thời gian dài, giá bán lẻ không phản ánh đầy đủ các chi phí đó. Bộ Tài chính cho biết giá xăng dầu bắt đầu phản ánh chi phí vào tháng 5 năm 2022, còn giá điện được điều chỉnh vào tháng 8 năm 2022 và tháng 2 năm 2023. Đây là những đợt tăng giá đầu tiên kể từ năm 2013.

Bộ Tài chính phải chuyển tiền để hỗ trợ hai doanh nghiệp. Với người dân, những khoản lỗ như vậy tạo ra sự cạnh tranh giữa các nhu cầu sử dụng ngân sách: tiền dùng để duy trì hoạt động của một doanh nghiệp phải lấy từ nguồn thu hoặc vay nợ.

Nợ liên kết các đơn vị tiện ích, hãng hàng không và ngân hàng nhà nước

Bộ Tài chính cũng mô tả chuỗi hóa đơn chưa thanh toán kết nối các doanh nghiệp công và ngân hàng nhà nước. Hội đồng Điện lực và Hãng hàng không SriLankan Airlines nợ Tập đoàn Dầu khí tiền nhiên liệu. Ngược lại, tập đoàn dầu khí dựa vào nguồn vốn ngân hàng, thường với chi phí cao.

Những mối liên hệ đó cho thấy tái cơ cấu không chỉ là thay đổi bộ máy quản lý của một công ty. Khi một doanh nghiệp gặp khó khăn trong thanh toán, doanh nghiệp khác mất đi dòng tiền cần thiết, còn các ngân hàng cấp vốn cho hệ thống phải đối mặt với nguy cơ khó thu hồi nợ cao hơn.

Tập đoàn dầu khí còn gánh khoản nợ ngoại tệ lớn, trong khi gần như toàn bộ doanh thu được tính bằng rupee. Đồng rupee suy yếu làm tăng chi phí trả nợ tính theo nội tệ. Ông Siriwardana cho biết chính phủ đã tiếp nhận vào bảng cân đối kế toán của mình các khoản vay ngoại tệ của tập đoàn được nhà nước bảo lãnh, cùng phần lớn các khoản vay tương tự của Hội đồng Điện lực.

Chương trình tái cơ cấu rộng hơn bao gồm Tập đoàn Dầu khí, Hội đồng Điện lực, Hãng hàng không SriLankan Airlines và Cơ quan Phát triển Đường bộ. Việc chuyển khoản nợ được bảo lãnh sang chính phủ làm thay đổi chủ thể ghi nhận và thanh toán nghĩa vụ đó. Vẫn cần sử dụng nguồn lực công để trả nợ, khiến việc vay mượn trong tương lai và kỷ luật chi tiêu trở thành trọng tâm của chương trình cải cách.

Sở hữu chiến lược và cạnh tranh có thể song hành

Ông Jayantha cho biết chính phủ sẽ duy trì quyền sở hữu trong các lĩnh vực tiện ích chiến lược như năng lượng để ngăn chặn thao túng thị trường tư nhân. Điều này xác định ranh giới cho kế hoạch rút khỏi hoạt động kinh doanh thông thường: nhà nước dự định giữ vai trò sở hữu ở những lĩnh vực mà họ cho là cần thiết phải có sự kiểm soát công.

Chương trình năm 2023 của Bộ Tài chính cũng hướng tới tăng cường cạnh tranh trong ngành năng lượng. Ông Siriwardana cho biết Sinopec đã bắt đầu hoạt động thương mại trong lĩnh vực bán lẻ xăng dầu vào tuần trước đó. Ông mô tả kế hoạch tách riêng về mặt vận hành và tài chính các hoạt động sản xuất, phân phối điện, với sự hỗ trợ của Ngân hàng Phát triển châu Á.

Sở hữu nhà nước và cạnh tranh giải quyết những khía cạnh khác nhau của thị trường. Chính phủ có thể giữ một doanh nghiệp năng lượng trong khi cho phép các nhà cung cấp khác cạnh tranh với doanh nghiệp đó. Việc tách riêng các hoạt động trong hệ thống điện cũng có thể giúp xác định chi phí và đánh giá hiệu quả của từng hoạt động dễ dàng hơn.

Người tiêu dùng cũng đối mặt với một vấn đề liên quan: làm sao chi trả cho các dịch vụ thiết yếu mà không để các khoản lỗ tích tụ trở lại. Cách tiếp cận của Bộ Tài chính là áp dụng mức giá phản ánh chi phí và trợ cấp tiền mặt trực tiếp cho những người được xác định là nghèo hoặc dễ bị tổn thương, thay vì giữ giá nhiên liệu và điện ở mức thấp cho tất cả khách hàng.

Đầu tư và tiền lương cùng cạnh tranh nguồn ngân sách

Cuộc rà soát 34 doanh nghiệp của ông Dissanayake diễn ra cùng với kế hoạch tăng đáng kể chi tiêu phát triển. Chi tiêu vốn dự kiến tăng từ 1.330 tỷ rupee năm 2026 lên 2.000 tỷ rupee năm 2027. Đây là mức tăng 670 tỷ rupee, tương đương khoảng 50%.

Tổng thống cho biết các dự án đường cao tốc Kurunegala-Galewela, Rambukkana-Galagedara và Kahathuduwa-Ingiriya được tài trợ bằng nguồn lực trong nước của Kho bạc thay vì vay bằng đô la. Dự án điện khí hóa đường sắt Thung lũng Kelani, với chi phí ước tính 600 tỷ rupee, cũng dự kiến khởi công vào năm 2027.

Ngay cả khi được tài trợ trong nước, các dự án vẫn cần ngoại tệ để nhập máy móc, thép hoặc vật liệu khác. Vì vậy, chính phủ phải quản lý cả chi phí xây dựng bằng rupee lẫn số đô la cần thiết cho hoạt động nhập khẩu.

Tiền lương khu vực công là một cam kết thường xuyên khác. Ông Dissanayake cho biết đợt tăng lương cơ bản chia làm ba giai đoạn theo Ngân sách năm 2025 sẽ làm tổng quỹ lương hằng năm tăng thêm 330 tỷ rupee vào năm 2027 so với năm 2024. Ông cho biết các khoản phụ cấp có thể được xem xét nhiều hơn trong Ngân sách năm 2028, khi dự kiến không có thêm đợt tăng lương cơ bản nào.

Ông Dissanayake cũng đổ lỗi cho các quyết định bổ nhiệm chính trị trong quá khứ khiến số nhân sự cấp thấp trong bộ máy công vụ vượt quá nhu cầu, đồng thời kêu gọi tuyển dụng các chuyên gia có năng lực và trình độ. Chương trình quản trị trước đây của Bộ Tài chính cũng đề cập những quan ngại tương tự về quản lý, thông qua việc cải thiện quy trình bổ nhiệm hội đồng quản trị, yêu cầu lập báo cáo tài chính đã kiểm toán thường xuyên và tăng cường kiểm soát mua sắm, chi tiêu vốn.

Lộ trình lập pháp vẫn chưa chắc chắn

Ông Jayantha cho biết lượng hồ sơ tồn đọng tại Cục Soạn thảo Pháp luật có thể khiến dự luật về doanh nghiệp nhà nước bị trì hoãn. Mục tiêu ban đầu là để Quốc hội thông qua dự luật vào cuối năm 2026, nhưng đánh giá mới của ông tính đến khả năng trình dự luật trong năm 2027. Trình dự luật là giai đoạn Quốc hội tiếp nhận văn bản; thông qua dự luật cần có sự chấp thuận của Quốc hội.

Ông Jayantha giải thích rằng trước tiên cần được cục này thông qua:

"Trước hết, chúng tôi cần được Cục Soạn thảo Pháp luật thông qua; nếu được như vậy, ít nhất chúng tôi có thể trình lên Quốc hội, có lẽ việc đó sẽ diễn ra vào năm tới", ông nói.

Chương trình cải cách hiện kéo dài qua nhiều năm, kết hợp các biện pháp tài chính đã triển khai trước đây với những thay đổi được đề xuất về quyền sở hữu và quản lý:

• Tháng 5 năm 2022: Theo Bộ Tài chính, giá xăng dầu bắt đầu phản ánh chi phí.
• Tháng 8 năm 2022 và tháng 2 năm 2023: Giá điện được điều chỉnh để phản ánh chi phí.
• Ngày 5 tháng 9 năm 2023: Bộ Tài chính trình bày kế hoạch thoái vốn, tái cơ cấu nợ, luật quản trị và thành lập công ty mẹ thuộc sở hữu nhà nước.
• Ngày 28 tháng 10 năm 2026: Ông Jayantha trình bày khuôn khổ dự kiến cho doanh nghiệp nhà nước và khả năng trì hoãn việc trình dự luật.
• Năm 2027: Dự luật có thể được trình lên Quốc hội, cùng với kế hoạch tăng chi tiêu vốn và khởi công điện khí hóa đường sắt Thung lũng Kelani.

Đối với doanh nghiệp, người lao động và khách hàng, những diễn biến thực tế tiếp theo sẽ là các điều khoản của dự luật và quyết định được đưa ra đối với từng đơn vị. Những quyết định đó sẽ xác định mức độ tự chủ quản lý của các doanh nghiệp, tài sản nào đổi chủ và cách thức duy trì các trách nhiệm cung cấp dịch vụ công.

Điểm chính

• Sri Lanka dự định bán, sáp nhập và tái cơ cấu một số doanh nghiệp nhà nước, đồng thời duy trì quyền sở hữu chiến lược trong lĩnh vực năng lượng.
• Ông Jayantha cho biết chỉ một số ít trong số 527 đơn vị được phân loại là doanh nghiệp nhà nước thực sự hoạt động thương mại.
• Một ủy ban của Bộ Tài chính đang xem xét việc đóng cửa hoặc sáp nhập 34 doanh nghiệp.
• Luật được đề xuất sẽ tạo điều kiện cho quản lý độc lập, thành lập công ty trách nhiệm hữu hạn và áp dụng cơ cấu công ty mẹ.
• Theo Bộ Tài chính, Hội đồng Điện lực và Tập đoàn Dầu khí ghi nhận tổng mức lỗ 877 tỷ rupee trong năm 2022.
• Dự luật về doanh nghiệp nhà nước có thể được trình lên Quốc hội vào năm 2027, muộn hơn mục tiêu ban đầu là được thông qua trong năm 2026.