Bhutan chuẩn bị thảo luận dự luật khai khoáng trong kỳ họp mùa đông sau năm năm bế tắc

Nỗ lực mới nhằm xác định ai được hưởng lợi từ hoạt động khai khoáng

Dự luật Mỏ và Khoáng sản sửa đổi của Bhutan đã được trình lên Nội các trước kỳ họp mùa đông của Quốc hội dự kiến diễn ra từ ngày 12 tháng 11 đến ngày 28 tháng 12 năm 2026, mở lại cuộc tranh luận bị đình trệ vào tháng 6 năm 2021 về quyền sở hữu, quản lý và phân chia lợi nhuận từ khai khoáng.

Cục Địa chất và Mỏ đã sửa đổi các điều khoản về khoáng sản chiến lược trong khuôn khổ đề xuất cải tổ toàn diện Luật Quản lý Mỏ và Khoáng sản năm 1995. Khi các nhà lập pháp họp, luật này sẽ tròn 31 năm. Phó Chủ tịch Quốc hội Sangay Khandu cho biết luật khai khoáng là một trong ba biện pháp mới dự kiến được đưa ra trong kỳ họp, dù chương trình nghị sự vẫn chưa được hoàn tất.

Những vấn đề đặt ra trải rộng từ nguồn thu quốc gia đến bụi, nước và việc làm quanh từng mỏ. Thuế thu nhập doanh nghiệp từ khai khoáng đạt 1,2714 tỷ ngultrum năm 2025, trong khi chính phủ đang cân nhắc tăng mức phạt, đẩy mạnh chế biến trong nước và xây dựng các phương thức mới để cộng đồng được chia sẻ lợi ích.

Bhutan cũng có vị trí đáng kể trong ngành sản xuất toàn cầu. Theo tổng quan khoáng sản Bhutan của Cục Khảo sát Địa chất Hoa Kỳ, năm 2024 nước này đứng thứ bảy thế giới về sản xuất ferrosilicon, chiếm ước tính 2,1% sản lượng toàn cầu. Ferrosilicon, hợp kim của sắt và silicon, được sử dụng trong sản xuất thép.

Theo cơ quan này, hàng hóa khoáng sản đóng góp 2,0% tổng sản phẩm quốc nội của Bhutan năm 2024. Quốc hội phải quyết định cách chuyển hóa tài nguyên thuộc sở hữu nhà nước thành nguồn thu công và lợi ích địa phương, đồng thời đặt ra các điều kiện khả thi cho doanh nghiệp khai thác và bảo vệ đất đai.

Con đường đưa dự luật trở lại kỳ họp mùa đông

Tranh chấp trước đây kéo dài qua sáu cuộc họp của Ủy ban liên hợp nhưng Quốc hội và Hội đồng Quốc gia không đạt được thỏa thuận. Tháng 6 năm 2021, Chủ tịch Quốc hội hoãn xem xét dự luật sau khi Chủ tịch ủy ban Kinley Wangchuk báo cáo rằng các thành viên không thể đạt đồng thuận.

Trong khi chính phủ xây dựng quy định mới và sau đó soạn dự luật sửa đổi, hoạt động quản lý vẫn tiếp tục theo Luật năm 1995. Các bước chính gồm:

• 2020: Dự luật Mỏ và Khoáng sản trước đó đề xuất khuôn khổ mới về cấp phép, quản lý và phân bổ tài nguyên khoáng sản.
• Tháng 6 năm 2021: Quốc hội hoãn dự luật sau khi hai viện không giải quyết được bất đồng.
• 2022: Bộ Kinh tế ban hành Quy định Quản lý Mỏ và Khoáng sản.
• Ngày 15 tháng 6 năm 2024: Bộ trưởng Năng lượng và Tài nguyên Thiên nhiên Gem Tshering trình bày kế hoạch rà soát quy định và xem xét sự tham gia của cả khu vực công lẫn tư nhân.
• Tháng 3 năm 2025: Đánh giá Khung Chính sách Khai khoáng của IGF xác định những bất cập trong khâu cấp phép, giám sát, tham vấn cộng đồng và phân chia lợi ích.
• 2026: Cục Địa chất và Mỏ trình dự luật sửa đổi lên Nội các trước phiên tranh luận mùa đông dự kiến.

Cục cho biết dự thảo mới tuân theo Chính sách Phát triển Khoáng sản năm 2017 và dựa trên Hướng dẫn Thăm dò Khoáng sản năm 2023 cùng các quy định năm 2022. Chính phủ cũng gắn dự luật với Lộ trình Kinh tế 10X và Chiến lược Kim cương.

Sở hữu nhà nước và quyền khai thác

Dự thảo luật năm 2020 của Cục Địa chất và Mỏ quy định quyền đối với tài nguyên khoáng sản thuộc về nhà nước. Dự thảo cũng đề xuất phân bổ trữ lượng khoáng sản đã được xác minh thông qua đấu thầu cạnh tranh hoặc giao cho doanh nghiệp nhà nước, còn khoáng sản và trữ lượng chiến lược sẽ do chính phủ quyết định riêng.

Quyền sở hữu và hoạt động khai thác là hai khía cạnh khác nhau của cuộc tranh luận. Nhà nước có thể sở hữu mỏ nhưng cho phép một công ty khai thác và bán khoáng sản theo hợp đồng thuê. Những lựa chọn gây tranh cãi liên quan đến việc ai được cấp quyền đó, họ phải trả bao nhiêu và nguồn thu tạo ra sẽ đến với người dân bằng cách nào.

Lập trường của Hội đồng Quốc gia dựa trên Điều 1.12 của Hiến pháp, quy định tài nguyên khoáng sản thuộc sở hữu nhà nước, và Điều 9.7 về xóa đói giảm nghèo và tình trạng tập trung của cải. Các điều khoản khác được viện dẫn trong cuộc tranh luận đề cập đến cạnh tranh công bằng và hạn chế độc quyền.

Hội đồng viện dẫn các số liệu thương mại trong quá khứ để ủng hộ lập luận về doanh nghiệp nhà nước. Hội đồng dẫn giá xuất khẩu dolomite 520 ngultrum mỗi tấn do công ty tư nhân JMCL kê khai năm 2019, so với mức 1.150 ngultrum sau khi các mỏ được giao cho Công ty Khai khoáng Nhà nước (SMCL) năm 2020. Hội đồng cũng dẫn lợi nhuận sau thuế của SMCL là 802 ngultrum mỗi tấn trong năm 2019/20, so với mức 398 ngultrum của Công ty Druk Satair Limited năm 2018.

Các số liệu này cho thấy vì sao việc phân bổ quyền khai khoáng trở thành vấn đề gây tranh cãi chính trị: Hội đồng cho rằng nhà nước trực tiếp khai thác có thể giữ lại nhiều giá trị hơn cho Bhutan. Hiện chính phủ đang cân nhắc một khuôn khổ có sự tham gia của cả khu vực công và tư nhân.

Vì sao khuôn khổ pháp lý quan trọng

Luật năm 1995 chưa làm rõ một số vấn đề quan trọng hoặc giao cho các quy tắc, quy định xử lý, gây sức ép phải đưa ra những quyết định cần được Quốc hội bảo trợ mạnh hơn. Trong phạm vi thẩm quyền pháp lý, cơ quan hành pháp có thể sửa đổi các quy định; còn sửa luật phải thông qua quy trình nghị viện.

Dự thảo trước đây cho thấy cải cách khai khoáng có thể tác động trên phạm vi rộng. Dự thảo đề xuất bãi bỏ luật khai khoáng năm 1995 và một số điều khoản cụ thể trong Luật Chính quyền địa phương năm 2009, Luật Rừng và Bảo tồn Thiên nhiên năm 1995 và Luật Nước năm 2011. Dự thảo cũng đề xuất thành lập Cơ quan Quản lý Khai khoáng tự chủ, với trách nhiệm thanh tra, thực thi hợp đồng thuê mỏ, phục hồi môi trường và thu ngân sách.

Việc hoãn dự luật năm 2021 cũng để lại tranh cãi về thủ tục. Điều 13(8) Hiến pháp quy định dự luật sẽ được trình lên Druk Gyalpo để triệu tập phiên họp chung nếu viện khởi xướng từ chối các sửa đổi hoặc ý kiến phản đối của viện còn lại. Tuy nhiên, Quốc hội đã hoãn dự luật khai khoáng theo Mục 59(A) trong Nội quy và Quy trình Lập pháp. Cơ sở hiến định cho quyết định này vẫn là vấn đề được tranh luận.

Các thông báo được công bố đến nay chưa nêu chi tiết toàn bộ nội dung dự luật sửa đổi năm 2026, bao gồm cách xử lý cuối cùng đối với khoáng sản chiến lược và cơ cấu quản lý được đề xuất. Văn bản Quốc hội thông qua sau cùng sẽ quyết định những nội dung nào trong thiết kế trước đây được giữ lại.

Sản lượng và số liệu thuế cho thấy điều gì

Thuế thu nhập doanh nghiệp từ khai khoáng của Bhutan tăng từ 1,1486 tỷ ngultrum năm 2023 lên 1,2714 tỷ ngultrum năm 2025, sau khi giảm còn 1,1003 tỷ ngultrum năm 2024. Mức tăng từ năm 2024 đến năm 2025 vào khoảng 15,6%. Tiền bản quyền và địa tô khoáng sản cũng là những nguồn thu khác của nhà nước.

Sản lượng các loại khoáng sản biến động theo những hướng khác nhau. Cục Khảo sát Địa chất Hoa Kỳ ghi nhận sản lượng ferrosilicon năm 2024 đạt 151.495 tấn, tăng từ 127.293 tấn năm 2023, tương đương khoảng 19%. Sản lượng thạch cao giảm từ 1.098.565 tấn xuống 513.477 tấn trong cùng kỳ, tương đương khoảng 53%.

Sản lượng dolomite nghiền cũng giảm, từ 2.937.930 tấn năm 2023 xuống 2.760.377 tấn năm 2024. Các số liệu này, trích từ bảng sản lượng sử dụng thông tin cập nhật đến ngày 15 tháng 1 năm 2026, cho thấy chính phủ phải ứng phó với những điều kiện thương mại khác nhau trong toàn ngành.

Dự luật được đề xuất sẽ đề cập đến việc tuyển và chế biến khoáng sản, tức quá trình làm tăng hàm lượng khoáng chất hữu ích hoặc giá trị thương mại của nguyên liệu. Dự luật cũng bao quát việc sử dụng quặng hàm lượng thấp và quặng thải, thu hồi các khoáng sản khác nằm cùng mỏ với khoáng sản chính, cũng như khoáng sản thiết yếu và tài sản khai khoáng chiến lược.

Bộ trưởng Gem Tshering, người đứng đầu Bộ Năng lượng và Tài nguyên Thiên nhiên, đã gắn việc phát triển khai khoáng với các yêu cầu về môi trường trong cuộc thảo luận nghị viện tháng 6 năm 2024:

Hoạt động này phải phù hợp với chính sách môi trường.

Chính phủ cũng đang rà soát thuế nhằm khuyến khích chế biến trong nước. Đối với doanh nghiệp, điều này có thể làm thay đổi phép tính giữa việc xuất khẩu nguyên liệu thô và đầu tư vào thiết bị, kỹ năng để sản xuất hàng hóa có giá trị cao hơn ngay trong nước.

Tăng mức phạt trong bối cảnh năng lực thanh tra hạn chế

Dự luật được đề xuất sẽ áp dụng các mức phạt tăng dần, cho phép xử lý nghiêm hơn khi doanh nghiệp tái phạm. Một số khoản phạt cố định hiện nay chỉ ở mức 5.000 ngultrum, thấp đến mức Bộ cho rằng không đủ sức răn đe vi phạm.

Cục Địa chất và Mỏ giám sát hoạt động thông qua bảy văn phòng khu vực. Theo quy định năm 2022, các mỏ thông thường được thanh tra hai lần mỗi năm, bao gồm kiểm tra không báo trước; những khu mỏ có sản lượng lớn hoặc nhạy cảm về môi trường được thanh tra hàng quý hoặc thường xuyên hơn.

Thanh tra viên đối chiếu hoạt động thực tế với các nghiên cứu khả thi đã được phê duyệt và kiểm tra sản lượng dựa trên hồ sơ cân cùng giấy phép vận chuyển. Cục đang bắt đầu sử dụng ảnh vệ tinh và máy bay không người lái để hỗ trợ giám sát các địa điểm phân tán, do thiếu nhân sự, phương tiện đi lại và năng lực kỹ thuật khiến việc kiểm tra thực địa liên tục gặp khó khăn.

Cục cho biết trong ba năm qua, cả nước không ghi nhận vi phạm nghiêm trọng hoặc hành vi vi phạm quy định ở mức độ nặng. Các vấn đề thường gặp gồm việc bố trí tầng khai thác mỏ thiếu hợp lý, kiểm soát bụi không đầy đủ và xử lý đất đá bóc không đúng cách. Đây là lớp đất và đá được loại bỏ để tiếp cận mỏ khoáng sản.

Lấn ranh giới và hoạt động đào bới được trình bày như phát triển đất đai thông thường vẫn là những mối lo. Một số mỏ đá và địa điểm nạo vét ở vùng xa không có cân xe tải được hiệu chuẩn, khiến cán bộ phải kiểm tra khối lượng bằng phương pháp thủ công. Các khóa đào tạo hằng năm nhằm khắc phục một vấn đề khác: doanh nghiệp không có đủ nhân sự đủ trình độ để triển khai các kế hoạch khai mỏ đã được phê duyệt.

Phục hồi môi trường và chia sẻ lợi ích địa phương minh bạch hơn

Trước khi bắt đầu khai thác, đơn vị vận hành mỏ phải xin giấy phép môi trường và các chấp thuận khác, bổ nhiệm người quản lý được chứng nhận và lập Kế hoạch Đóng cửa và Phục hồi Mỏ. Họ cũng phải nộp Trái phiếu Phục hồi Môi trường, khoản tiền được giữ làm bảo đảm cho việc khắc phục địa điểm.

Yêu cầu đóng cửa mỏ bao gồm dỡ bỏ cơ sở hạ tầng, ổn định các sườn dốc đã đào, hoàn trả đất mặt và phục hồi thảm thực vật. Trái phiếu chỉ được hoàn trả sau khi công tác giám sát xác nhận địa điểm đã ổn định và thảm thực vật đã sống được. Trong quá trình khai thác, các biện pháp bảo vệ gồm ao lắng, vùng đệm ven suối, tưới nước trên đường và che phủ khoáng sản khi vận chuyển.

Đánh giá của IGF tháng 3 năm 2025 xác định tình trạng cấp phép manh mún, giám sát yếu và tham vấn cộng đồng cũng như phân chia lợi ích chưa đầy đủ. Một nghiên cứu năm 2016 do Ủy ban Chống tham nhũng Bhutan, Viện Quản lý Hoàng gia và Trường Kinh doanh Audencia của Pháp thực hiện cũng chỉ ra những điểm yếu trong quản trị và giám sát.

Khuôn khổ sửa đổi có thể mang lại lợi ích cho cộng đồng thông qua Quỹ Phát triển Cộng đồng và các chính sách Ưu tiên Nội địa hóa. Những chính sách như vậy có thể hướng cơ hội đến lao động, nhà cung cấp và doanh nghiệp địa phương. Dự thảo trước đây đã giao cho hội đồng quản lý được đề xuất trách nhiệm phê duyệt việc sử dụng Quỹ Phát triển Cộng đồng.

Tính minh bạch trong việc tiếp cận quyền khai khoáng cũng là vấn đề chưa được giải quyết. Cục và Bộ từ chối yêu cầu cung cấp danh sách chủ sở hữu mỏ và mỏ đá, trong khi Cục cho biết giới hạn hai hợp đồng thuê mỏ không áp dụng với SMCL. Vì vậy, bên cạnh cách thức công khai ghi chép các quy tắc và đối tượng được hưởng lợi, còn có câu hỏi về cách phân bổ quyền khai thác.

Chi phí cho nông dân và sự chậm trễ kỹ thuật cùng được quan tâm

Các nghị sĩ đưa gần 225 vấn đề tại địa phương lên phiên họp toàn thể, trong đó có đường nông thôn và nguồn cấp nước. Các vấn đề được sàng lọc rồi chuyển đến các bộ, trong đó hai mối quan ngại từ Hội đồng Dzongkhag Pemagatshel được ủy ban xem xét.

Vấn đề thứ nhất là mức đóng góp không nhất quán cho vật tư nông nghiệp. Một lãnh đạo chính quyền địa phương cho biết thỏa thuận trước đây chia đều chi phí giữa nông dân và chính phủ. Các thỏa thuận sau đó quy định chính phủ đóng góp 70% hoặc 60%, nhưng có thông tin cho rằng một số nông dân cuối cùng phải tự trả 70%.

Chênh lệch trên thực tế là đáng kể. Với một mặt hàng có cùng giá, nông dân trả 70% phải đóng góp nhiều hơn gấp đôi người trả 30%. Hội đồng cấp huyện Pemagatshel muốn có một cơ chế rõ ràng, thống nhất, theo tỷ lệ đóng góp cố định hoặc phân phát miễn phí.

Các nghiên cứu của chính phủ cho thấy đôi khi nông dân ít chăm sóc hơn đối với các mặt hàng được cấp miễn phí; hàng triệu cây ăn quả được phân phát được cho là đã chết do không được chăm sóc đầy đủ. Vì vậy, lựa chọn chính sách phải cân bằng giữa khả năng chi trả và trách nhiệm duy trì hiệu quả các khoản đầu tư công.

Mối quan ngại thứ hai liên quan đến các Cụm Kỹ thuật Khu vực và tình trạng chậm trễ trong phát triển địa phương. Bảy Văn phòng Phát triển Hạ tầng Khu vực thuộc Bộ Hạ tầng và Giao thông đã tuyển 83 trong tổng số 156 vị trí được duyệt, tương đương khoảng 53%. Một số văn phòng chỉ có sáu hoặc bảy kỹ sư, phần lớn là sinh viên mới tốt nghiệp, trong khi nhu cầu thông thường là hơn 15 người.

Trước đó, các quan chức Bộ báo cáo tỷ lệ hoàn thành nhiệm vụ hiệu quả đạt 92% trong năm tài chính vừa qua, gồm 233 dịch vụ thiết kế, thẩm tra 641 bản vẽ tư nhân và 23 trường hợp hỗ trợ dự án. Đánh giá của Ủy ban Quản trị Tốt sẽ quyết định liệu những quan ngại về nhân lực và chia sẻ chi phí này có cần được đưa ra Quốc hội tranh luận chính thức hay không.

Những nội dung khác trong chương trình lập pháp

Bộ trưởng Tài chính Lekey Dorji dự kiến trình Dự luật Điều chỉnh Tiền lương. Là dự luật về ngân sách, dự luật này phải được thông qua trong cùng kỳ họp. Sangay Khandu cũng nêu một thỏa thuận với Tổ chức Các nước Xuất khẩu Dầu mỏ trong số các biện pháp mới dự kiến, nhằm xử lý các vấn đề về dầu mỏ và hợp tác với các nước thành viên.

Quốc hội cũng dự kiến xem xét lần đọc thứ ba Dự luật sửa đổi Jabmi và Dự luật sửa đổi Kiểm soát Thuốc lá năm 2026 do Hội đồng Quốc gia chuyển sang. Quốc hội có kế hoạch hoàn tất Công ước BIMSTEC về Tương trợ tư pháp trong các vấn đề hình sự và Dự luật Phá sản và Phục hồi của Bhutan.

Do đó, dự luật khai khoáng sẽ được đưa ra trong một kỳ họp với nhiều yêu cầu cạnh tranh khác. Nhiệm vụ cốt lõi vẫn rất rõ ràng: thay thế khuôn khổ pháp lý đã lạc hậu bằng các quy định rành mạch về quyền tiếp cận khai khoáng, nguồn thu công, nghĩa vụ môi trường và lợi ích đến với cộng đồng.

Điểm chính

• Dự luật khai khoáng sửa đổi đã được trình lên Nội các và dự kiến được xem xét trong kỳ họp Quốc hội từ ngày 12 tháng 11 đến ngày 28 tháng 12 năm 2026.
• Dự luật trước đó bị hoãn vào tháng 6 năm 2021 do bất đồng về quyền sở hữu, quản lý và phân chia lợi nhuận.
• Thuế thu nhập doanh nghiệp từ khai khoáng đạt 1,2714 tỷ ngultrum năm 2025.
• Những thay đổi được đề xuất gồm tăng mức phạt, quy định về chế biến trong nước và các cơ chế có thể giúp cộng đồng hưởng lợi.
• Năng lực thanh tra, tính minh bạch về quyền sở hữu và phục hồi môi trường vẫn là những nội dung trọng tâm trong cuộc tranh luận cải cách.
• Các nhà lập pháp cũng đang xem xét mức đóng góp cho vật tư nông nghiệp, tình trạng thiếu kỹ sư và một số biện pháp lập pháp khác.