Tòa án Tối cao Philippines tuyên ngân sách năm 2024 và 2025 vi hiến, hạn chế quỹ dự phòng năm 2026

Ba năm ngân sách đối mặt với giới hạn hiến pháp

Tòa án Tối cao Philippines tuyên các luật ngân sách quốc gia năm 2024 và 2025 vi hiến do Quốc hội tăng ngân sách lần lượt 449,5 tỷ peso và 17,99 tỷ peso, đồng thời ngăn thực hiện hai điều khoản điều chỉnh khoản chi dự phòng trong ngân sách năm 2026.

Phán quyết được công bố ngày 20 tháng 10 năm 2026, do Thẩm phán Tòa án Tối cao cấp cao Marvic M.V.F. Leonen chấp bút, đề cập cả mức ngân sách Quốc hội có thể phê duyệt lẫn quyền tự quyết của Hành pháp trong việc phân bổ tiền công sau khi ngân sách thành luật.

Tòa xác định Quốc hội đã tăng tổng mức dự toán chi vượt con số Tổng thống đề xuất. Với năm 2024, khoản tăng liên quan đến dự toán chưa phân bổ, tức quyền chi tiêu chỉ được kích hoạt khi đáp ứng các điều kiện tài chính cụ thể. Với năm 2025, khoản tăng liên quan đến Quỹ Đường bộ Đặc biệt của Bộ Công chính và Đường cao tốc (DPWH).

Phán quyết cũng vĩnh viễn cấm thực hiện các Quy định Đặc biệt 1(a) và (b), Chương XLIII của Luật Ngân sách Tổng hợp năm 2026 (GAA). Tòa nhận định các quy định này trao cho Hành pháp quyền chi tiêu không bị kiểm soát và không có quy tắc đầy đủ để quyết định khoản chi nào cần được ưu tiên.

Những người thụ hưởng ngay tình từ các chương trình không thể đảo ngược thuộc ngân sách năm 2024 và 2025 được bảo vệ ở mức độ hạn chế theo một nguyên tắc pháp lý gọi là học thuyết hiệu lực thực tế. Trách nhiệm giải trình của các quan chức liên quan đến khoản chi gây tranh cãi là vấn đề riêng, được Tòa giao cho các cơ quan tài phán có thẩm quyền xem xét.

Những nội dung bị bác bỏ

Đạo luật Cộng hòa 11975, GAA năm 2024, bị tuyên vi hiến vì Quốc hội trên thực tế đã tăng tổng mức dự toán chi do Tổng thống đề xuất thêm 449,5 tỷ peso thông qua các khoản chưa phân bổ. Dự toán chi là sự cho phép hợp pháp để sử dụng tiền công cho một mục đích đã nêu.

Đạo luật Cộng hòa 12116, GAA năm 2025, bị tuyên vi hiến vì Quốc hội bổ sung 17,99 tỷ peso vào Quỹ Đường bộ Đặc biệt của DPWH, khiến tổng mức dự toán chi vượt đề xuất của Tổng thống. Khoản tăng năm 2024 lớn gấp khoảng 25 lần khoản tăng quỹ đường bộ này.

Tòa cũng xác định riêng rằng việc tăng 12,75 tỷ peso vào một số Tài khoản Đặc biệt trong Quỹ Chung đã vi phạm Quyển VI, Chương 4, Mục 25 của Bộ luật Hành chính. Quy định này cấm tăng số tiền trong các điều khoản ngân sách đặc biệt vượt mức Tổng thống đề xuất.

Ba năm ngân sách liên quan đến các biện pháp pháp lý khác nhau:

• 2024: Tòa chấp thuận đơn kiện của cố nghị sĩ Edcel Lagman và chấp thuận một phần đơn của cựu Thượng nghị sĩ Aquilino "Koko" Pimentel III cùng những người khác, phản đối việc tăng dự toán chưa phân bổ.
• 2025: Tòa chấp thuận đơn kiện của tổ chức Filipinos for Peace, Justice and Progress Movement, Inc. cùng những người khác, phản đối việc tăng Quỹ Đường bộ Đặc biệt.
• 2026: Tòa chấp thuận một phần các đơn phản đối của Hạ nghị sĩ Edgar Erice, đại diện Khu vực Bầu cử số 2 thành phố Caloocan, và Hạ nghị sĩ Leila de Lima của Mamamayang Liberal, liên quan đến dự toán chưa phân bổ.

Vì sao quỹ dự phòng cần quy tắc chi tiêu

Dự toán chưa phân bổ cho phép chính phủ chuẩn bị cho những khoản chi phụ thuộc vào việc có tiền theo các điều kiện cụ thể. Những điều kiện đó có thể gồm nguồn thu vượt mục tiêu hoặc có các khoản viện trợ và vay nước ngoài.

Ngược lại, chi tiêu đã được lập kế hoạch nằm trong kế hoạch chi của chính phủ và được hỗ trợ bằng các nguồn tài chính dự kiến. Sự khác biệt này có ý nghĩa khi thu ngân sách không đạt mục tiêu: chính phủ vẫn phải thực hiện các cam kết đã lên kế hoạch, ngay cả khi một phần thu nhập dự kiến không về.

Tòa án Tối cao cho biết dự toán chưa phân bổ vẫn có thể là một phần của ngân sách hợp hiến. Trong phần giải thích phán quyết, Tòa nêu các biện pháp bảo đảm cần có:

Dự toán chưa phân bổ không đương nhiên vi hiến. Tuy nhiên, hạng mục ngân sách này cần có giới hạn và biện pháp bảo đảm rõ ràng để duy trì kỷ luật tài khóa, tính minh bạch và trách nhiệm giải trình.

Tòa lo ngại rằng các điều kiện lỏng lẻo có thể khiến Hành pháp giải ngân quỹ dự phòng quá dễ dàng trong khi nguồn tài trợ cho các dự án đã được lập kế hoạch bị gây sức ép. Phán quyết yêu cầu Quốc hội xác định cả những trường hợp cho phép sử dụng tiền lẫn quy tắc điều chỉnh việc chi tiêu.

Ngân sách năm 2024 được điều chỉnh ra sao

Ủy ban Hội nghị Lưỡng viện, cơ quan dung hòa khác biệt giữa các phiên bản dự luật của Hạ viện và Thượng viện, đã chuyển các chương trình, hoạt động và dự án từ khoản chi đã được lập kế hoạch sang dự toán chưa phân bổ trong quá trình xây dựng ngân sách năm 2024, theo kết luận của Tòa.

Ủy ban cũng tăng phân bổ cho Chương trình Tăng cường Hỗ trợ Hạ tầng và Xã hội của Chính phủ (SAGIP) và chương trình Hỗ trợ các Dự án Được Tài trợ từ Nước ngoài. Việc chuyển khoản chi đã lên kế hoạch sang nhóm dự phòng tạo ra khoảng trống trên giấy trong các khoản chi đã được lập kế hoạch, giúp tăng các khoản khác.

Tòa án Tối cao cho rằng Quốc hội đã tạo ra dư địa tài khóa giả tạo thông qua những thay đổi này. Trên thực tế, chuyển một dự án sang hạng mục ngân sách khác khiến cột chi tiêu đã lên kế hoạch có vẻ bớt chật, dù chính phủ vẫn dự kiến chi cho dự án đó nếu đáp ứng các điều kiện giải ngân.

Các khoản tăng sau đó liên quan đến những chương trình hạ tầng cơ bản của DPWH, Dự án Hạ tầng Bền vững Thu hẹp Khoảng cách, hỗ trợ y tế cho người nghèo của Bộ Y tế, Chương trình Ayuda sa Kapos ang Kita của Bộ Phúc lợi Xã hội và Phát triển, cùng Chương trình Tulong Panghanapbuhay sa Ating Disadvantaged or Displaced Workers của Bộ Lao động và Việc làm.

Những khoản phân bổ này gắn tranh chấp ngân sách với hạ tầng, hỗ trợ y tế, hỗ trợ thu nhập và hỗ trợ việc làm. Tòa tập trung xem xét cách Quốc hội sắp xếp và phê duyệt chi tiêu, trong đó có việc các thay đổi có tuân thủ mức trần do tổng ngân sách Tổng thống đề xuất đặt ra hay không.

Vì sao SAGIP là khoản gộp không hợp pháp

SAGIP trong các khoản chưa phân bổ năm 2024 và 2025 là đối tượng của một kết luận vi hiến riêng. Tòa cho rằng đây là khoản gộp không hợp pháp vì cho phép Hành pháp xác định hoặc phân bổ chi tiêu sau khi ngân sách đã thành luật, tức thực thi quyền hạn mà Hiến pháp giao cho Quốc hội.

Khoản gộp phân bổ tiền dưới một đề mục rộng, thay vì quy định ngay trong luật các lựa chọn chi tiêu cần thiết. Trong trường hợp này, Tòa nhận định quá nhiều quyết định về nơi phân bổ tiền đã bị để lại đến sau khi luật được ban hành.

Tòa án Tối cao mô tả cách SAGIP được triển khai trong các ngân sách gây tranh cãi:

khoản tập kết bí mật các khoản phân bổ gộp cho hạ tầng DPWH, như các dự án kiểm soát lũ.

Do đó, các dự án kiểm soát lũ là một trong những mục đích chi tiêu cụ thể được nêu trong phần giải thích của Tòa. Vấn đề hiến pháp nằm ở chỗ ai đưa ra quyết định phân bổ và liệu Quốc hội có ban hành thẩm quyền pháp lý đủ cụ thể trước khi Hành pháp bắt đầu triển khai hay không.

Bốn điều kiện để chi tiêu chưa phân bổ hợp pháp

Tòa đặt ra bốn yêu cầu đối với dự toán chưa phân bổ hợp hiến. Các yêu cầu này buộc Quốc hội phải quy định cụ thể khoản chi dự phòng, đặt ra điều kiện và bảo đảm tính nhất quán với kế hoạch tài chính của chính phủ.

• Không có khoản gộp: Dự toán chưa phân bổ không được chứa các khoản phân bổ chung chung khiến những lựa chọn chi tiêu cần thiết vẫn chưa được xác định.
• Điều kiện tài trợ riêng biệt: Quốc hội phải phân định rõ việc sử dụng nguồn thu mới và khoản thu bổ sung từ các nguồn không phải thuế cho chi tiêu đã được lập kế hoạch và chi tiêu chưa phân bổ.
• Ưu tiên chi tiêu: Quốc hội phải đề ra các tiêu chuẩn đầy đủ để quyết định khoản nào được cấp vốn trước khi một khoản ngân sách phục vụ nhiều mục đích.
• Vai trò dự phòng có giới hạn: Dự toán chưa phân bổ phải phù hợp với chương trình tài khóa quốc gia và chỉ là những khoản dự toán hẹp, phụ thuộc vào các điều kiện cụ thể.

Yêu cầu thứ hai đặt chi tiêu đã được lập kế hoạch vào vị thế được ưu tiên. Thông thường, nguồn thu mới nên được dùng cho các khoản chi đã lên kế hoạch, trừ khi có lý do rõ ràng và thuyết phục để đưa khoản tiền đó vào dự toán chưa phân bổ. Tòa nêu các dự án được tài trợ từ nước ngoài là một ví dụ về lý do có thể chấp nhận.

Quy tắc ưu tiên xử lý một vấn đề thực tế khác. Khi nhiều mục đích cùng cạnh tranh một nguồn tài trợ có điều kiện, Quốc hội phải đưa ra tiêu chuẩn hướng dẫn lựa chọn, thay vì để Hành pháp toàn quyền quyết định.

Chương trình tài khóa quốc gia là kế hoạch chi tiêu và tài trợ của chính phủ. Yêu cầu các khoản dự phòng phải phù hợp với kế hoạch này giúp chúng chịu cùng những ràng buộc tài chính áp dụng cho phần còn lại của ngân sách.

Lệnh cấm năm 2026 áp dụng với nội dung nào

Các Quy định Đặc biệt 1(a) và (b), Chương XLIII của GAA năm 2026, không đáp ứng những phép thử hiến pháp này. Tòa nhận định chúng trao quyền chi tiêu không bị kiểm soát cho Hành pháp, vi phạm giới hạn tổng dự toán chi, thiếu tiêu chuẩn ưu tiên và một phần hoạt động như các khoản gộp bị cấm.

Lệnh cấm vĩnh viễn áp dụng với Thượng viện, Hạ viện, Văn phòng Thư ký Điều hành và quyền Bộ trưởng Bộ Ngân sách và Quản lý. Các cơ quan này không được thực hiện hai quy định bị phản đối.

Biện pháp của Tòa đối với ngân sách năm 2026 nhắm vào chính những quy định cụ thể đó. Các tuyên bố liên quan đến năm 2024 và 2025 áp dụng với bản thân các luật ngân sách, kèm theo sự bảo vệ có giới hạn đối với một số hành động đã được thực hiện.

Quốc hội phải giải trình các thay đổi ngân sách

Thẩm quyền của Ủy ban Hội nghị Lưỡng viện và hồ sơ làm căn cứ cho các quyết định của ủy ban cũng bị xem xét. Tòa cho biết ủy ban chỉ được giải quyết những khác biệt thực tế giữa các phiên bản dự luật của Hạ viện và Thượng viện.

Tòa không tìm thấy hồ sơ ghi lại các cuộc thảo luận của ủy ban để giải thích những thay đổi ngân sách gây tranh cãi. Báo cáo của ủy ban không giải thích các khoản mục ngân sách tăng hoặc giảm, và ủy ban cũng không nộp tài liệu hỗ trợ cho những thay đổi đó, trái với quy tắc của Hạ viện và Thượng viện.

Đối với độc giả muốn theo dõi tiền công được sử dụng ra sao, những hồ sơ này sẽ cho thấy các nhà lập pháp đã thay đổi điều gì và vì sao. Phán quyết đặt công việc dung hòa của ủy ban trong một giới hạn rõ ràng: giải quyết bất đồng giữa hai viện và phải có tài liệu theo quy định của họ.

Điều gì xảy ra với các khoản hỗ trợ đã được trao

Học thuyết hiệu lực thực tế áp dụng cho những hành động được thực hiện theo một đạo luật trước khi đạo luật đó bị tuyên vi hiến. Tòa án Tối cao áp dụng học thuyết này với ngân sách năm 2024 và 2025, nhưng chỉ bảo vệ các chương trình không thể đảo ngược có người thụ hưởng hành động ngay tình.

Nói đơn giản, Tòa thừa nhận một số chương trình đã tạo ra những kết quả không thể đảo ngược và người nhận có thể đã dựa vào hành động của chính phủ một cách thiện chí. Sự bảo vệ này chỉ áp dụng trong những hoàn cảnh đó, chứ không tự động bao trùm mọi khoản chi theo hai ngân sách.

Tòa án Tối cao giải thích riêng về trách nhiệm của những người phê duyệt hoặc thực hiện khoản chi:

Điều này không miễn trách nhiệm hình sự, dân sự hoặc hành chính cho những người soạn thảo, đề xuất hay thực hiện, trừ khi các cơ quan tài phán có thẩm quyền xác định rõ rằng họ đã hành động ngay tình.

Do đó, các cơ quan tài phán có thẩm quyền phải quyết định những người liên quan có hành động ngay tình hay không và có phải chịu trách nhiệm hay không. Phần giải thích phán quyết không xác định mọi khoản thanh toán hoặc dự án bị ảnh hưởng, cũng không nêu quy trình thu hồi tiền theo từng khoản. Với người thụ hưởng, điều kiện cốt yếu là sự bảo vệ có giới hạn đối với các chương trình không thể đảo ngược mà họ nhận được một cách ngay tình.

Điểm chính

• Tòa án Tối cao tuyên ngân sách năm 2024 vi hiến do tăng 449,5 tỷ peso trong dự toán chưa phân bổ.
• Ngân sách năm 2025 bị tuyên vi hiến do tăng 17,99 tỷ peso cho Quỹ Đường bộ Đặc biệt của DPWH.
• Một khoản tăng riêng 12,75 tỷ peso trong một số tài khoản đặc biệt vi phạm Bộ luật Hành chính.
• Hai quy định điều chỉnh dự toán chưa phân bổ trong ngân sách năm 2026 bị cấm thực hiện vĩnh viễn.
• Quỹ chưa phân bổ vẫn được phép nếu có khoản phân bổ cụ thể, điều kiện giải ngân rõ ràng, thứ tự ưu tiên chi tiêu và phù hợp với chương trình tài khóa quốc gia.
• Việc bảo vệ các chương trình không thể đảo ngược có lợi cho những người hành động ngay tình không tự động miễn trách nhiệm cho quan chức.