PIDS kêu gọi trao quyền phân xử tranh chấp đất đai mang tính ràng buộc trong dự luật của Philippines

Luật sử dụng đất cần có thẩm quyền giải quyết tranh chấp

Viện Nghiên cứu Phát triển Philippines (PIDS) kêu gọi Quốc hội trao cho một cơ quan độc lập thẩm quyền ràng buộc để giải quyết các yêu sách cạnh tranh về đất đai, khi các nhà lập pháp đang hợp nhất 11 dự luật quốc gia về sử dụng đất còn chờ xem xét. Nếu không có thẩm quyền đó, luật được đề xuất có thể tạo thêm một tầng nấc hành chính trong khi các cơ quan chính phủ vẫn không thể giải quyết bất đồng về đất nông nghiệp, nhà ở, rừng, cơ sở hạ tầng và lãnh thổ tổ tiên.

Trong bản quan điểm ngày 12 tháng 10, nghiên cứu viên cao cấp Adoracion M. Navarro của PIDS cho rằng cơ chế ràng buộc để giải quyết xung đột có lẽ là tính năng vận hành quan trọng nhất mà Quốc hội cần củng cố. Lập luận trọng tâm của bà là Philippines đã có các công cụ quy hoạch. Vấn đề sâu xa hơn nằm ở chỗ các cơ quan khác nhau thực thi những quyền hạn chồng lấn, đôi khi theo các luật khiến họ đưa ra những quyết định không tương thích về cùng một khu đất.

Navarro nói luật cần thiết lập một hệ thống thực tiễn để đưa ra và thực thi quyết định, thay vì chỉ yêu cầu các cơ quan và chính quyền địa phương (LGU) nộp thêm hồ sơ:

"Vì vậy, một dự luật thay thế mạnh mẽ cần biến luật mới thành hệ thống vận hành của đất nước để giải quyết các yêu sách cạnh tranh về đất đai, thay vì chỉ là một kế hoạch nữa mà các cơ quan chính phủ và chính quyền địa phương (LGU) phải lập," Navarro nói.

Khuyến nghị này chuyển trọng tâm từ câu hỏi liệu có nên lập quy hoạch sử dụng đất quốc gia hay không sang việc quy hoạch đó sẽ vận hành thế nào khi các thể chế có ảnh hưởng bất đồng. Bản đồ có thể xác định khu vực dành cho nông nghiệp, bảo tồn hoặc phát triển. Nhưng vẫn cần có ai đó sở hữu thẩm quyền pháp lý để quyết định điều gì xảy ra khi các mục đích đó chồng lấn.

Thẩm quyền ràng buộc sẽ thay đổi điều gì?

Navarro đề xuất thành lập một cơ quan hoặc hội đồng phân xử về sử dụng đất cấp quốc gia, có thể đưa ra phán quyết mang tính ràng buộc trong thời hạn quy định sau khi các nỗ lực đối chiếu kỹ thuật và hòa giải thất bại. Đối chiếu kỹ thuật gồm việc kiểm tra bản đồ, hồ sơ và quan điểm của các cơ quan; hòa giải nhằm tìm kiếm thỏa thuận. Phân xử sẽ đưa ra quyết định có thể thi hành khi những nỗ lực đó không giải quyết được tranh chấp.

Ủy ban được đề xuất sẽ có các nhiệm vụ riêng về chính sách và quy hoạch, hòa giải và đối chiếu kỹ thuật, cũng như phân xử mang tính ràng buộc. Sự phân chia đó sẽ trao cho thể chế này vai trò vượt ra ngoài việc triệu tập các cơ quan và đề nghị họ hợp tác.

Navarro cảnh báo rằng nếu quyền hạn được xác định thiếu rõ ràng, một hội đồng hoặc ủy ban mới có thể chỉ tổ chức họp, lập biên bản ghi nhớ, đưa ra khuyến nghị và dàn xếp thỏa hiệp mà không đạt được kết quả cuối cùng. Vì vậy, đề xuất của bà nhắm đến thời điểm việc phối hợp không còn hiệu quả: khi một cơ quan hoặc bên khác từ chối chấp nhận giải pháp chung.

Bản quan điểm kêu gọi đưa ra quyết định trong thời hạn quy định, nhưng các khuyến nghị được nêu ở đây không ấn định thời hạn cụ thể. Quốc hội sẽ cần xác định quyền hạn và quy trình hoạt động của cơ quan này trong luật.

Vì sao ủy ban hiện tại chưa đáp ứng yêu cầu

PIDS đã chỉ ra khoảng trống về thực thi này trong tuyên bố tháng 2 năm 2024. Tuyên bố được công bố ngày 26 tháng 2, cho biết Ủy ban Sử dụng đất Quốc gia không có quyền thực thi và gặp khó khăn trong việc áp dụng chế tài với các bên không tôn trọng thỏa thuận.

Nghiên cứu tháng 12 năm 2023 của Navarro mô tả ủy ban này là cơ quan được thành lập theo một văn bản hành pháp, trực thuộc Hội đồng Cơ quan Kinh tế và Phát triển Quốc gia. Quyền hạn hạn chế khiến một số bất đồng phải được trình lên Tổng thống.

Một tranh chấp năm 2016 cho thấy mức độ hệ trọng của vấn đề. Bộ Cải cách Nông nghiệp đề xuất lệnh tạm hoãn toàn diện việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất và soạn một sắc lệnh hành pháp để Tổng thống ký. Các nhà quản lý kinh tế phản đối động thái này vào thời điểm đất đai cần được dành cho những dự án cơ sở hạ tầng lớn và tái định cư nhà ở. Họ lập luận rằng nên ban hành luật sử dụng đất quốc gia và thực thi nghiêm các quy định thay vì áp dụng lệnh cấm toàn diện.

Bất đồng này liên quan đến các ưu tiên công cộng cạnh tranh: bảo vệ đất nông nghiệp trong khi dành không gian cho nhà ở và cơ sở hạ tầng. Một cơ chế ràng buộc sẽ tạo ra lộ trình chính thức để giải quyết những tranh chấp như vậy, thay vì liên tục phải nhờ đến sự can thiệp ở cấp cao nhất của chính phủ.

Luật sẽ giải quyết những xung đột đất đai nào?

Các cơ quan chính phủ quản lý nông nghiệp, tài nguyên thiên nhiên, nhà ở, cơ sở hạ tầng, lãnh thổ tổ tiên và quy hoạch địa phương theo những nhiệm vụ pháp lý khác nhau. Navarro nêu một số điểm xung đột thường gặp: đất nông nghiệp đối đầu với mở rộng đô thị, khai khoáng đối đầu với rừng hoặc lưu vực đầu nguồn, và cơ sở hạ tầng đối đầu với khu bảo tồn.

Lãnh thổ tổ tiên có thể chồng lấn với các khu đất do chính phủ dành riêng. Các cơ quan quốc gia có thể cùng khẳng định thẩm quyền đối với một địa điểm, trong khi các chính quyền địa phương giáp ranh có thể áp dụng quy hoạch phân khu không nhất quán. Những văn kiện quyền sử dụng đất khác nhau, tức giấy tờ xác lập quyền sở hữu, chiếm hữu hoặc sử dụng đất, cũng có thể cùng bao phủ một khu vực.

Navarro kêu gọi luật mới quy định rõ cách hài hòa khuôn khổ của luật với các văn bản điều chỉnh chính quyền địa phương, cải cách ruộng đất, lãnh thổ tổ tiên, khu bảo tồn, khai khoáng, thủy sản, lâm nghiệp, nhà ở, lấn biển, cơ sở hạ tầng và khu kinh tế.

Bà cảnh báo không nên để các xung đột pháp lý cốt lõi cho quy tắc và quy định thi hành giải quyết, đồng thời nói rằng các quy định đó:

không thể giải quyết một cách đáng tin cậy những xung đột căn bản giữa các đạo luật có cùng thứ bậc pháp lý.

Do đó, Quốc hội cần xác định ngay trong luật mối quan hệ giữa các nhiệm vụ pháp lý cạnh tranh. Quy tắc thi hành giải thích cách các cơ quan thực hiện luật; những lựa chọn khó khăn liên quan đến quyền hạn pháp lý xung đột cần được quy định trong văn bản mà các nhà lập pháp thông qua.

Số liệu thủy lợi cho thấy điều gì về chuyển đổi mục đích sử dụng đất

Số liệu của Cơ quan Thủy lợi Quốc gia (NIA) được trích dẫn trong nghiên cứu đầy đủ của PIDS ghi nhận 620.399,46 ha đất được chuyển từ các khu vực phục vụ tưới tiêu sang mục đích phi nông nghiệp trong giai đoạn 2012-2022. Trung Luzon chiếm 111.079,46 ha, cao nhất trong các vùng.

Con số của Trung Luzon chiếm khoảng 17,9% tổng diện tích toàn quốc được nêu trong giai đoạn này, tính bằng cách lấy 111.079,46 chia cho 620.399,46. Như vậy, khu vực này chiếm gần một ha trong mỗi sáu ha được ghi nhận trên toàn quốc.

Nghiên cứu cũng cho biết đất được chuyển đổi chiếm từ 3,38% đến 3,93% tổng diện tích phục vụ tưới tiêu mỗi năm trong những năm đó. Các số liệu này lượng hóa một mâu thuẫn chính sách cốt lõi: đất có hạ tầng tưới tiêu cũng có thể thu hút nhu cầu xây nhà ở, nhà máy, cơ sở thương mại và các mục đích sử dụng khác.

Các số liệu này chưa định lượng được tính hợp pháp của những trường hợp chuyển đổi đã ghi nhận. Nghiên cứu của Navarro chỉ ra khoảng trống trong công tác giám sát toàn quốc đối với việc chuyển đổi đất nông nghiệp trái phép và trước thời hạn, trong khi vai trò của NIA liên quan đến thủy lợi chứ không phải phê duyệt đơn xin chuyển đổi.

Khoảng trống thông tin đó ảnh hưởng đến việc thực thi. Nhà chức trách cần biết cả nơi đất đai đã thay đổi mục đích sử dụng lẫn việc có xin đủ giấy phép cần thiết hay không. Việc Navarro đề xuất chú trọng dữ liệu dùng chung và trách nhiệm giải trình sẽ đáp ứng nhu cầu thực tiễn này, song song với thẩm quyền giải quyết tranh chấp.

Bắc Mindanao là ví dụ về lập bản đồ

Bắc Mindanao, hay Vùng X, đã thử nghiệm một phương pháp xác định các yêu sách chồng lấn. Năm 2020, văn phòng khu vực của Cơ quan Kinh tế và Phát triển Quốc gia khởi xướng Ủy ban liên cơ quan giải quyết xung đột về các yêu sách quyền sử dụng đất.

Khu vực này từ lâu phải đối mặt với các xung đột liên quan đến giấy chứng nhận lãnh thổ tổ tiên, người thụ hưởng cải cách ruộng đất và đơn vị quản lý khu quân sự. Một cơ chế trước đó theo Lệnh Hành chính Liên tịch số 01-12 có sự tham gia của các bộ môi trường và cải cách nông nghiệp, Cơ quan Đăng ký Đất đai và Ủy ban Quốc gia về Người bản địa (NCIP). Chủ tịch NCIP cuối cùng đã rút khỏi cơ chế đó; các đại diện NCIP cấp vùng tham gia ủy ban khu vực mới hơn.

Các thành viên ủy ban nhất trí xây dựng cơ sở dữ liệu địa không gian chung có tên One Map. Cơ sở dữ liệu này đưa giấy chứng nhận quyền sở hữu và các văn kiện quyền sử dụng khác lên một bản đồ chung để cán bộ có thể xác định nơi các quyền và yêu sách chồng lấn. Các thành viên cũng nhất trí dùng bản đồ làm cơ sở cho những quyết định trong tương lai về sử dụng và phân loại đất trong vùng.

Phiên bản năm 2023 thể hiện khoảng 186.000 yêu sách quyền sử dụng đất xung đột. Ủy ban nhất trí cần cập nhật bản đồ khi các yêu sách thay đổi theo thời gian. Hoạt động của ủy ban cho thấy vì sao hồ sơ chung và thẩm quyền ra quyết định cần đi đôi với nhau: trước tiên, các cơ quan cần có chung một bức tranh về đất đai rồi mới có thể giải quyết các yêu sách cạnh tranh đối với khu đất.

Khoảng trống trong quy hoạch địa phương đặt ra bài toán kinh phí

Số liệu của Bộ Định cư Con người và Phát triển Đô thị được trích dẫn trong bản quan điểm ngày 12 tháng 10 cho thấy quy mô nhiệm vụ quy hoạch địa phương. Tính đến ngày 31 tháng 8, 670 quy hoạch sử dụng đất toàn diện (CLUP) đã được cập nhật, 807 quy hoạch đến hạn cập nhật, 119 quy hoạch sẽ hết hạn vào năm 2027 và 40 LGU chưa có CLUP.

CLUP nêu định hướng sử dụng đất của chính quyền địa phương, trong đó có những nơi cần phát triển và bảo vệ. Số quy hoạch đến hạn cập nhật, 807, nhiều hơn số đã cập nhật, 670, là 137. Vì vậy, yêu cầu lập quy hoạch theo luật mới sẽ được đặt ra bên cạnh khối lượng công việc hiện có đáng kể.

Các quy hoạch phát triển và khung vật lý cấp tỉnh cũng còn thiếu. Bản quan điểm liệt kê 32 quy hoạch đã được phê duyệt, sáu quy hoạch đã được thông qua, 33 quy hoạch đang được cập nhật và năm tỉnh chưa có quy hoạch. Quy hoạch cấp tỉnh cung cấp khung không gian rộng hơn cho các đô thị và thành phố.

Navarro đề xuất lập một quỹ quốc gia chuyên biệt cho quy hoạch và quản trị sử dụng đất trong những năm đầu triển khai. Quỹ sẽ hỗ trợ lập quy hoạch, hệ thống thông tin địa lý, tích hợp dữ liệu địa chính, lập bản đồ rủi ro khí hậu, nhân sự kỹ thuật, kiểm toán độc lập và thực thi. Dữ liệu địa chính xác định các thửa đất và ranh giới của chúng; hệ thống thông tin địa lý cho phép đối chiếu hồ sơ đó với các thông tin khác được thể hiện trên bản đồ.

Một phần nguồn lực của quỹ sẽ được phân bổ theo nhu cầu và năng lực, thay vì chia đều cho các LGU. Cách tiếp cận đó sẽ hướng hỗ trợ đến những đô thị nghèo hơn, ít nhân viên hơn, hồ sơ yếu hơn hoặc thiếu thiết bị để thực thi luật.

Cơ quan mới sẽ độc lập đến đâu?

Navarro cảnh báo thể chế này phải đủ sức chống chịu áp lực từ các cơ quan chính phủ, quan chức địa phương và các lợi ích tư nhân có ảnh hưởng chính trị. Quyết định chuyển đổi đất nông nghiệp sang mục đích nhà ở, thương mại, công nghiệp hoặc cơ sở hạ tầng có thể tạo ra lợi ích tư nhân đáng kể.

Điều đó làm nảy sinh nguy cơ đầu cơ bất động sản, điều chỉnh quy hoạch phân khu nhằm trục lợi và thao túng cơ quan quản lý, tức tình trạng cơ quan quản lý phục vụ lợi ích của những đối tượng mà lẽ ra họ phải giám sát. Thẩm quyền ràng buộc sẽ ít có giá trị thực tiễn nếu các bên có thế lực có thể bác bỏ quyết định của thể chế được trao thẩm quyền đó.

Navarro gợi ý thành lập một ủy ban gồm các chuyên gia có đủ năng lực chuyên môn; chủ tịch hoặc ủy viên trưởng sẽ do Tổng thống bổ nhiệm, có cấp bậc nội các và nhiệm kỳ cố định. Cấp bậc nội các sẽ giúp lãnh đạo ủy ban có vị thế khi làm việc với các bộ chủ chốt, còn nhiệm kỳ cố định nhằm tăng cường tính độc lập.

Chính quyền địa phương vẫn giữ vai trò trung tâm. Tuyên bố tháng 2 năm 2024 của PIDS cho rằng khuôn khổ quốc gia có thể củng cố việc ra quyết định ở địa phương và giúp các chính sách sử dụng đất nhất quán hơn. Tuyên bố cũng kêu gọi nâng cao năng lực kỹ thuật của LGU và bảo đảm sự tham gia của chính quyền địa phương, doanh nghiệp và xã hội dân sự.

Vì vậy, bài toán thiết kế vừa ở cấp quốc gia vừa ở cấp địa phương: ủy ban cần đủ thẩm quyền để giải quyết xung đột, trong khi các đô thị và tỉnh cần nhân lực, hồ sơ và kinh phí để thực hiện những quyết định đã đưa ra.

Chiến dịch kéo dài nhiều năm hướng đến câu hỏi thiết kế cụ thể hơn

Bài nghiên cứu thảo luận tháng 12 năm 2023 của Navarro, DP 2023-40, được công bố ngày 28 tháng 12 năm 2023. Bài viết cho biết chiến dịch vận động ban hành Luật Sử dụng đất Quốc gia đã kéo dài gần ba thập niên. Nghiên cứu dựa trên các công trình về sử dụng đất, bằng chứng về những thất bại trong quản trị, các nhóm thảo luận tập trung với các bên liên quan và phỏng vấn những người cung cấp thông tin chủ chốt.

Nghiên cứu kêu gọi tiến hành công việc liên ngành và cập nhật bằng chứng để làm rõ sự cần thiết của luật. Các quyết định về đất đai đồng thời liên quan đến quyền pháp lý, cơ hội kinh tế, sản xuất lương thực, bảo vệ môi trường và nhu cầu của cộng đồng. Những diễn biến chính trải dài qua nhiều năm:

• 2012-2022: Hồ sơ NIA được PIDS trích dẫn ghi nhận 620.399,46 ha đất từ các khu vực phục vụ tưới tiêu được chuyển sang mục đích phi nông nghiệp.
• 2016: Các nhà quản lý kinh tế phản đối đề xuất của bộ cải cách nông nghiệp về lệnh tạm hoãn toàn diện việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất.
• 2020: Bắc Mindanao thành lập ủy ban khu vực để giải quyết các yêu sách quyền sử dụng đất xung đột.
• 2023: Bản đồ One Map của khu vực ghi nhận khoảng 186.000 yêu sách xung đột; PIDS công bố bài nghiên cứu thảo luận của Navarro vào tháng 12.
• Tháng 2 năm 2024: PIDS công khai kêu gọi thông qua Luật Sử dụng đất Quốc gia và tăng cường năng lực kỹ thuật ở địa phương.

Bản quan điểm ngày 12 tháng 10 đưa nghiên cứu trước đó vào quá trình thiết kế 11 dự luật đang chờ xem xét. Navarro cho biết các dự luật nhìn chung thống nhất về việc bảo vệ đất nông nghiệp, rừng, lưu vực đầu nguồn và lãnh thổ tổ tiên; tích hợp quy hoạch quốc gia và địa phương; đồng thời giữ nguyên vai trò của LGU.

Khuyến nghị của bà là biến những mục tiêu chung đó thành một hệ thống quản trị có thể thực thi. Quốc hội cần kết hợp các quyền hạn pháp lý rõ ràng, lộ trình giải quyết tranh chấp, hồ sơ đất đai đáng tin cậy và kinh phí triển khai. Giá trị thực tiễn của luật được đề xuất sẽ phụ thuộc vào khả năng các cơ quan và chính quyền địa phương thực hiện quyết định khi các yêu sách cạnh tranh xung đột.

Điểm chính

• PIDS muốn luật sử dụng đất quốc gia trao cho một cơ quan độc lập quyền ràng buộc để giải quyết tranh chấp khi hòa giải thất bại.
• Quốc hội đang hợp nhất 11 dự luật có các mục tiêu nhìn chung thống nhất về bảo vệ đất đai và phối hợp quy hoạch.
• Navarro cho rằng luật cần hài hòa các nhiệm vụ pháp lý cạnh tranh, thay vì để quy tắc thi hành giải quyết những xung đột căn bản.
• Số liệu quy hoạch địa phương cho thấy 807 CLUP đến hạn cập nhật và 40 LGU chưa có CLUP.
• Quỹ triển khai được đề xuất sẽ hỗ trợ lập bản đồ, nhân sự kỹ thuật, quy hoạch, kiểm toán và thực thi; một phần kinh phí sẽ được phân bổ theo nhu cầu địa phương.
• Tính độc lập, quyền ra quyết định và kinh phí của ủy ban là những nội dung trọng tâm trong khuyến nghị của PIDS.