Hệ thống quốc tịch Myanmar đã đẩy người Rohingya ra khỏi đời sống chính trị như thế nào

Quốc tịch được luật pháp bảo đảm, nhưng trên thực tế lại bị tước bỏ

Luật Quốc tịch Myanmar năm 1982 có một điều khoản bảo vệ người Rohingya với hệ quả lâu dài: Điều 6 giữ nguyên quốc tịch cho những người đã được công nhận là công dân. Tuy nhiên, trong đợt rà soát giấy tờ trên toàn quốc năm 1989, nhiều người Rohingya đã nộp lại thẻ căn cước nhưng không bao giờ nhận được thẻ thay thế để thực thi các quyền của mình.

Ủy ban Tư vấn về bang Rakhine, do cựu Tổng Thư ký Liên Hợp Quốc Kofi Annan đứng đầu, đã ghi nhận sự đổ vỡ này trong báo cáo cuối cùng năm 2017. Điều đó giúp lý giải vì sao một cộng đồng từng đi bỏ phiếu và bầu đại diện sau khi Myanmar độc lập năm 1948 lại gần như bị loại khỏi cuộc tổng tuyển cử năm 2015.

Đến năm 2014, khoảng 90% người Rohingya có giấy tờ tùy thân tạm thời gọi là thẻ trắng, theo một bản thông tin của Bộ Nội vụ Australia. Những thẻ này cho phép họ bỏ phiếu năm 2010 nhưng không mang lại tư cách công dân. Việc hủy thẻ vào năm 2015 đã tước đi cả giấy tờ tùy thân thiết yếu lẫn cơ sở để nhiều người Rohingya tham gia bầu cử.

Cựu nghị sĩ Buthidaung Shwe Maung đã trực tiếp trải qua sự đảo ngược đó. Được bầu năm 2010, ông bị cấm tái tranh cử 5 năm sau vì lý do quốc tịch. Hiện ông là chủ tịch Đại hội Dân tộc Rohingya Arakan và lãnh đạo Viện Hòa bình và Nhân quyền Arakan.

Trải nghiệm của ông kết nối hai khía cạnh của khủng hoảng vốn thường được bàn đến riêng rẽ: mất sự công nhận về pháp lý và mất quyền lực chính trị. Với các gia đình bình thường, cùng hệ thống giấy tờ này còn chi phối khả năng tiếp cận trường học, việc làm, đi lại và chăm sóc y tế.

Sự công nhận bị thu hẹp trước Luật năm 1982

Khuôn khổ quốc tịch ban đầu của Myanmar đưa ra nhiều con đường để trở thành thành viên của nhà nước mới. Luật Quốc tịch Liên bang năm 1948 công nhận quyền yêu cầu quốc tịch dựa trên huyết thống và nơi sinh, đồng thời cho phép nhập tịch, tức quy trình để một người đủ điều kiện trở thành công dân.

Trong nghiên cứu lịch sử pháp lý về quốc tịch đăng trên tạp chí Citizenship Studies, Elizabeth L. Rhoads mô tả hệ thống ban đầu kết hợp quốc tịch theo huyết thống với quốc tịch theo nơi sinh. Trên luật định, khả năng tiếp cận rộng hơn nhiều so với những gì thường diễn ra trong thực tiễn hành chính.

Sau năm 1951, nhiều người Rohingya được cấp Thẻ Đăng ký Quốc gia, giống như những cư dân khác được công nhận là công dân Myanmar. Các cơ quan chính phủ đối xử với người có thẻ như công dân, và người Rohingya tham gia các cuộc bầu cử trong thời kỳ nghị viện từ năm 1950 đến 1962. Trong thập niên 1950, Thủ tướng U Nu cũng gọi người Rohingya là một cộng đồng sắc tộc bản địa.

Cuộc đảo chính quân sự năm 1962 kéo theo các hạn chế ngày càng tăng. Giới chức bắt đầu dùng tuyên bố từ chối trách nhiệm trên Thẻ Đăng ký Quốc gia, nêu rằng việc sở hữu thẻ không nhất thiết xác lập quốc tịch, để thách thức tư cách của người Rohingya. Việc công nhận trẻ em là công dân trở nên khó khăn hơn.

Năm 1978, chiến dịch rà soát quốc tịch Nagamin yêu cầu người Rohingya ở Sittwe và miền bắc Rakhine xuất trình giấy tờ, nếu không sẽ bị bắt. Bản thông tin của Australia ước tính khoảng 280.000 người đã chạy sang Bangladesh, trong đó khoảng 150.000 người mang giấy tờ tùy thân hợp lệ. Sau đó, số đông được đưa trở về nhưng không được khôi phục địa vị pháp lý trước đó.

Hệ thống phân tầng dựa trên huyết thống

Luật năm 1982 lấy tư cách thành viên của một nhóm sắc tộc quốc gia được công nhận làm yếu tố then chốt để xác định quốc tịch. Danh sách cuối cùng của chính phủ gồm 135 nhóm được công nhận nhưng không có người Rohingya. Với những người ngoài các nhóm này, chứng minh huyết thống và nơi cư trú trở thành con đường đầy khó khăn để được công nhận về pháp lý.

Luật này thường được mô tả là thiết lập ba diện: công dân đầy đủ, công dân liên kết và công dân nhập tịch. Rhoads phân tích bốn loại khi tách riêng quốc tịch theo nơi sinh trong hệ thống phân tầng. Cả hai cách mô tả đều cho thấy các con đường để có quốc tịch không bình đẳng và quyền gắn với từng tư cách cũng khác nhau.

Bản thông tin về tình trạng không quốc tịch của Bộ Nội vụ Australia, có hiệu lực từ ngày 2 tháng 6 năm 2021, giải thích rằng Điều 6 bảo lưu quốc tịch hiện có. Tài liệu cũng mô tả việc giới chức từ chối cấp giấy tờ thay thế cho người Rohingya đáp ứng đủ yêu cầu, đôi khi còn tịch thu, tiêu hủy hoặc không trả lại thẻ cũ của họ.

Người nộp đơn có thể phải cung cấp giấy khai sinh, hồ sơ hộ khẩu cùng thông tin về cha mẹ, ông bà và cụ kỵ. Vì thế, mất giấy tờ cũ khiến lần nộp đơn tiếp theo khó khăn hơn. Giới chức cũng có quyền quyết định rất rộng.

Rhoads gọi tình trạng này là quốc tịch bị trì hoãn: tư cách của một người bị treo trong nhiều năm, kéo theo hệ quả đối với cả con cái họ. Nghiên cứu của bà đặt trải nghiệm của người Rohingya trong bối cảnh rộng hơn, ảnh hưởng đến người Tamil, người Hoa, người Gurkha và các nhóm thiểu số khác, những cộng đồng liên tục bị giới chức xét lại tư cách thuộc về đất nước.

Thẻ trắng trở thành ranh giới trong bầu cử như thế nào

Năm 1995, chính quyền bắt đầu cấp Thẻ Đăng ký Tạm thời, thường gọi là thẻ trắng, cho người Hồi giáo không có giấy tờ ở Rakhine và người tị nạn hồi hương. Cuối cùng, khoảng 700.000 người Rohingya được cấp thẻ. Thẻ giúp họ cư trú hợp pháp và thực hiện các thủ tục thường ngày, trong đó có xin phép kết hôn và đi lại.

Người có thẻ trắng được bỏ phiếu trong cuộc trưng cầu dân ý về hiến pháp năm 2008 và cuộc tổng tuyển cử năm 2010. Sau cuộc bầu cử năm 2010, ba người Rohingya phục vụ trong quốc hội quốc gia. Sự tham gia này tiếp nối việc người Rohingya từng có đại diện trước đó, trong đó có bốn ghế nghị viện giành được năm 1990.

Ngày 11 tháng 2 năm 2015, Tổng thống Thein Sein thông báo hủy thẻ trắng và yêu cầu nộp lại trong khoảng thời gian từ ngày 1 tháng 4 đến ngày 31 tháng 5. Tòa án Hiến pháp cũng phán quyết người có thẻ tạm thời không đủ điều kiện bỏ phiếu. Hệ quả là đại đa số người Hồi giáo ở Rakhine mất tiếng nói trong bầu cử.

Đến tháng 12 năm 2016, khoảng 390.000 người Rohingya và người Hồi giáo Kaman đã nộp lại thẻ. Nhiều người chỉ nhận được giấy biên nhận và được yêu cầu tham gia một quy trình xác minh quốc tịch khác. Với một số gia đình, danh sách hộ khẩu trở thành giấy tờ tùy thân duy nhất còn lại.

Ủy ban Annan nhận thấy tình trạng loại trừ lan rộng khắp các thể chế chính trị. Yêu cầu về quốc tịch chi phối việc thành lập và lãnh đạo các đảng phái, việc ứng cử và tuyển dụng vào công vụ. Sau cuộc bầu cử năm 2015, người Hồi giáo ở Rakhine không còn đại diện ở cấp Liên bang lẫn cấp bang.

Các mốc dẫn đến việc loại trừ khỏi chính trị

Khủng hoảng quốc tịch ở Myanmar hình thành qua nhiều đạo luật, chiến dịch hành chính và quyết định bầu cử nối tiếp nhau. Các mốc chính cho thấy giấy tờ tạm thời dần thay thế sự công nhận vững chắc hơn như thế nào.

• 1948: Độc lập và luật quốc tịch thiết lập các con đường dựa trên huyết thống, nơi sinh và nhập tịch.
• 1962: Chế độ quân sự bắt đầu, kéo theo những thách thức ngày càng tăng đối với quốc tịch và giấy tờ của người Rohingya.
• 1978: Chiến dịch rà soát Nagamin khiến hàng loạt người chạy sang Bangladesh.
• 1982: Luật Quốc tịch mới thiết lập hệ thống phân tầng lấy huyết thống và các nhóm sắc tộc được công nhận làm trọng tâm.
• 1989: Chiến dịch rà soát quốc tịch khiến nhiều người Rohingya không được cấp thẻ thay thế sau khi nộp lại giấy tờ cũ.
• 1995: Chính quyền bắt đầu cấp thẻ trắng cho người Hồi giáo không có giấy tờ ở Rakhine và người tị nạn hồi hương.
• 2010: Người Rohingya đi bỏ phiếu và ba người phục vụ trong quốc hội quốc gia.
• 2015: Thẻ trắng bị hủy và phần lớn người Rohingya mất quyền bỏ phiếu hoặc ứng cử.
• 2017: Ủy ban Annan kiến nghị rà soát luật quốc tịch; bạo lực quân sự khiến hàng loạt người phải di dời sang Bangladesh.
• 2020: Các tổ chức Rohingya và Fortify Rights vận động để người tị nạn được bỏ phiếu trước cuộc bầu cử ngày 8 tháng 11.
• 2021: Quân đội nắm quyền, một lần nữa viện dẫn các cáo buộc liên quan đến điều kiện hợp lệ của cử tri.

Rhoads ghi nhận rằng sau cuộc đảo chính tháng 2 năm 2021, truyền thông do quân đội kiểm soát cáo buộc 350.000 cử tri không có Thẻ Rà soát Quốc tịch. Phân tích của bà mô tả tình trạng hồ sơ bị treo kéo dài và các yêu cầu giấy tờ khắt khe là những đặc điểm dai dẳng của hệ thống quốc tịch.

Vì sao thẻ xác minh không tạo dựng được lòng tin

Thẻ Xác minh Quốc gia, hay NVC, mở ra một quy trình rà soát chứ không phải cấp quốc tịch. Nhiều người Rohingya phản đối vì chấp nhận thẻ đồng nghĩa với việc phải xác minh một tư cách mà họ tin rằng mình vốn đã có.

Chương trình thí điểm tại Myebon, khởi động tháng 7 năm 2014, yêu cầu người nộp đơn khai mình là người Bengali. Theo bản thông tin của Australia, đến tháng 7 năm 2015, trong số 1.280 người nộp đơn ban đầu, 105 người được cấp quốc tịch đầy đủ và 459 người được nhập tịch. Ít nhất 14 đơn đã bị bác.

Ủy ban Annan ghi nhận một thay đổi quan trọng vào năm 2016: mẫu đơn NVC được triển khai lại không còn chính thức yêu cầu khai sắc tộc hoặc tôn giáo. Tuy vậy, ủy ban vẫn nhận được khiếu nại rằng đôi khi các nội dung liên quan đến sắc tộc vẫn được ghi vào. Yêu cầu trước đó buộc người dân đăng ký là người Bengali đã làm tổn hại niềm tin.

Số liệu chính phủ được trích trong báo cáo cuối cùng về bang Rakhine của ủy ban cho thấy khoảng 4.000 người Hồi giáo, cùng 9.000 người Kaman, được công nhận là công dân hoặc công dân nhập tịch. So với ước tính một triệu người Hồi giáo không quốc tịch trong bang, con số 4.000 tương đương khoảng 0,4%. Khoảng 10.000 người Hồi giáo đã nhận NVC.

Báo cáo dài 102 trang mang tên Công cụ diệt chủng của Fortify Rights, công bố năm 2019, ghi nhận sự ép buộc trong quy trình NVC. Bản thông tin của Australia cũng cho biết vào tháng 3 năm 2021, Báo cáo viên Đặc biệt của Liên Hợp Quốc Thomas H. Andrews mô tả quốc tịch là điều gần như toàn bộ người Rohingya không thể tiếp cận, với các khoản phí không chính thức cao và yêu cầu chứng cứ nặng nề.

Thiếu giấy tờ có ý nghĩa gì với các gia đình

Danh sách hộ khẩu ghi lại cư dân, địa chỉ và thông tin cá nhân. Ở miền bắc Rakhine, chính quyền tiến hành kiểm tra hộ gia đình người Rohingya hằng năm. Những người vắng mặt khi kiểm tra có nguy cơ bị xóa tên khỏi danh sách, khiến họ khó chứng minh nơi cư trú hơn và dễ bị bắt vì vi phạm quy định nhập cư hơn.

Trẻ em gặp khó khăn ngay từ khi chào đời. Bản thông tin của Australia mô tả những hạn chế đối với giấy khai sinh và quy trình rườm rà được áp dụng từ tháng 1 năm 2016 để bổ sung trẻ sơ sinh Rohingya vào danh sách hộ khẩu. Cha mẹ không có giấy tờ có thể gặp khó khăn khi xin hồ sơ cho con.

Đăng ký hộ khẩu là điều kiện để có giấy tờ tùy thân, nhập học, sử dụng dịch vụ y tế, điện, nước, xin phép kết hôn và xin phép đi lại. Vì vậy, chỉ một mục bị thiếu cũng có thể cùng lúc ảnh hưởng đến nhiều mặt trong cuộc sống của một gia đình.

Năm 2017, ủy ban Annan ước tính khoảng 120.000 người vẫn bị giam giữ trong các trại di dời, phần lớn hoàn toàn phụ thuộc vào viện trợ nước ngoài. Một số người có giấy tờ quốc tịch hợp lệ. Các hạn chế đi lại khiến doanh nghiệp và người lao động Hồi giáo không thể tự do tham gia nền kinh tế.

Ủy ban kêu gọi bảo đảm tiếp cận giáo dục, chăm sóc y tế và sinh kế bất kể quốc tịch, tôn giáo hay sắc tộc. Các kiến nghị của ủy ban gắn quyền tự do đi lại trực tiếp với khả năng sử dụng dịch vụ: quyền được đến trường hoặc điều trị có ít giá trị thực tế nếu một người không thể đi đến đó.

Người tị nạn tìm cách có tiếng nói từ Bangladesh

Ngày 3 tháng 5 năm 2020, Hội Người Rohingya Arakan vì Hòa bình và Nhân quyền đã gửi thư tới Ủy ban Bầu cử Liên bang Myanmar, đề nghị đăng ký cử tri và bố trí bỏ phiếu tại các trại tị nạn ở Bangladesh.

Ngày 2 tháng 7, ủy ban thông báo công dân Myanmar ở nước ngoài có thể bỏ phiếu sớm cho cuộc bầu cử ngày 8 tháng 11. Fortify Rights kêu gọi chính phủ mở rộng quyền tham gia bầu cử cho người Rohingya tị nạn, sử dụng hồ sơ căn cước hiện có và các bằng chứng khác để xác định tư cách cử tri.

Matthew Smith, giám đốc điều hành Fortify Rights, lập luận trong lời kêu gọi tháng 7 năm 2020 của tổ chức rằng có thể thu xếp trước ngày bỏ phiếu:

Người Rohingya từng bỏ phiếu trong các cuộc bầu cử trước đây và họ cần được quyền bỏ phiếu vào tháng 11. Có thể tổ chức bỏ phiếu vắng mặt trên diện rộng. Chính phủ còn nhiều thời gian để bảo đảm cuộc bầu cử sắp tới tự do và công bằng.

Fortify Rights dẫn trường hợp khoảng 850.000 người tị nạn Afghanistan bỏ phiếu ở Pakistan và Iran trong cuộc bầu cử tổng thống Afghanistan năm 2004. Tổ chức đề xuất sử dụng danh sách hộ khẩu, thẻ căn cước cũ, giấy tờ của Liên Hợp Quốc và lời khai để hỗ trợ quyền tham gia bầu cử và khôi phục quốc tịch cho người Rohingya.

Từ tháng 1 đến tháng 6 năm 2020, tổ chức phỏng vấn 29 người Rohingya tị nạn, trong đó có 17 phụ nữ. Một số người cho biết quy trình NVC là trở ngại đối với việc hồi hương. Một phụ nữ 40 tuổi quê ở huyện Maungdaw giải thích lý do phản đối:

Chúng tôi sẽ không trở về chừng nào còn bị buộc phải chấp nhận NVC ở đó. Nếu chấp nhận NVC, chúng tôi sẽ trở thành người Bangladesh.

Lời của bà thể hiện nỗi lo rằng việc xác minh sẽ chính thức hóa thân phận người nước ngoài thay vì khôi phục sự công nhận tại Myanmar. Người tị nạn muốn có địa vị pháp lý vững chắc ở đất nước này, cũng như có đường trở về nhà.

Các đề xuất cải cách gắn quốc tịch với an ninh

Ủy ban Luật gia Quốc tế, một tổ chức pháp lý riêng biệt với Tòa án Công lý Quốc tế, đã xem xét vấn đề rộng hơn trong bản thông tin có tên Luật Quốc tịch và Nhân quyền ở Myanmar: Vì sao cần và có thể khẩn trương cải cách pháp luật. Ủy ban cho biết hơn 25% số người được thống kê trong cuộc điều tra dân số năm 2014 không có căn cước pháp lý.

Bản thông tin về cải cách quốc tịch của tổ chức đề xuất sửa đổi luật, bảo đảm hiến định quyền tham gia chính trị và áp dụng các biện pháp tạm thời chống phân biệt đối xử vì chủng tộc hoặc sắc tộc. Điều 347 của Hiến pháp năm 2008 bảo đảm mọi người đều bình đẳng trước pháp luật, trong khi các điều khoản khác dành một số quyền, bao gồm quyền y tế và giáo dục, cho công dân.

Ủy ban Annan kiến nghị xem xét lại mối liên hệ giữa sắc tộc và quốc tịch, xóa bỏ sự phân biệt giữa các diện công dân và tạo điều kiện để người không quốc tịch cư trú thường xuyên có thể nhập tịch. Ủy ban cũng kêu gọi xây dựng quy trình xác minh minh bạch, tự nguyện với thời hạn rõ ràng. Các kiến nghị này không đưa ra lịch trình bắt buộc để hoàn tất cải cách.

Hoạt động pháp lý quốc tế bổ sung thêm một tầng bảo vệ. Ngày 23 tháng 1 năm 2020, Tòa án Công lý Quốc tế nhất trí ra lệnh áp dụng các biện pháp tạm thời trong vụ kiện diệt chủng do Gambia khởi xướng. Myanmar phải ngăn chặn các hành vi diệt chủng, bảo toàn chứng cứ và báo cáo việc tuân thủ, ban đầu vào tháng 5 năm 2020 rồi sáu tháng một lần trong suốt quá trình tố tụng.

Shwe Maung cho rằng hỗ trợ nhân đạo, trách nhiệm giải trình và hồi hương người tị nạn phải đi đôi với sự tham gia chính trị. Ông kêu gọi bảo đảm quốc tịch không phân biệt đối xử, an ninh dưới quyền dân sự và sự tham gia thực chất của người Rohingya vào các quyết định về tương lai của họ. Ông cũng cho rằng cả quân đội lẫn Quân đội Arakan đều có chính sách loại trừ người Rohingya, dù hai bên đang giao tranh với nhau.

Các yêu cầu thực tế có liên hệ chặt chẽ với nhau: giấy tờ đáng tin cậy, quốc tịch bình đẳng, quyền đi lại, tiếp cận dịch vụ và khả năng lựa chọn đại diện. Khôi phục một quyền nhưng vẫn hạn chế các quyền khác sẽ khiến nhiều mặt trong đời sống thường ngày tiếp tục phụ thuộc vào quyết định của giới chức.

Điểm chính

• Điều 6 của Luật Quốc tịch năm 1982 bảo lưu quốc tịch hiện có, nhưng cách cấp và quản lý giấy tờ khiến nhiều người Rohingya không được công nhận trên thực tế.
• Thẻ trắng cho phép tham gia cuộc bầu cử năm 2010; việc hủy thẻ góp phần khiến phần lớn người Rohingya bị loại khỏi cuộc bầu cử năm 2015.
• Thẻ Xác minh Quốc gia mở ra quy trình rà soát nhưng không bảo đảm được cấp quốc tịch.
• Thiếu giấy tờ tùy thân và hồ sơ hộ khẩu hạn chế khả năng tiếp cận giáo dục, chăm sóc y tế, việc làm và đi lại.
• Người Rohingya tị nạn tìm cách được bỏ phiếu tại Bangladesh trước cuộc bầu cử năm 2020.
• Các cơ quan pháp lý và tư vấn đề xuất cải cách quốc tịch, bảo đảm tiếp cận dịch vụ bình đẳng và tăng cường sự tham gia chính trị.