Malaysia hồi hương 10.493 công dân Myanmar, chuyến thăm của Min Aung Hlaing thử thách sự đoàn kết ASEAN

Hồi hương và sự công nhận hội tụ tại Putrajaya

Malaysia đã hồi hương 10.493 công dân Myanmar tính từ đầu năm đến nay, Thủ tướng Anwar Ibrahim cho biết ngày 8/10, khi chính phủ ông tiếp đón lãnh đạo quân đội Min Aung Hlaing và cam kết nỗ lực hướng tới sự tham gia đầy đủ hơn của Myanmar trong Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN). Các cuộc đàm phán kết hợp kế hoạch hồi hương 5.000 người bị tạm giữ vì vi phạm quy định nhập cư với một động thái ngoại giao dành cho nhà lãnh đạo vẫn bị loại khỏi các cuộc họp cấp cao nhất của khối.

Nhóm đầu tiên trong kế hoạch hồi hương người bị tạm giữ, gồm 1.476 người, rời Căn cứ Hải quân Lumut của Malaysia trên ba tàu Hải quân Myanmar ngày 29/9. Chuyến đi diễn ra trước chuyến thăm ngày 7 và 8/10, trong đó Min Aung Hlaing gặp Anwar tại Putrajaya và phát biểu trước các lãnh đạo doanh nghiệp Malaysia. Các tổ chức nhân quyền cảnh báo những người bị đưa về có thể đối mặt với sự đàn áp, bị cưỡng bức nhập ngũ hoặc các hành vi vi phạm khác.

Anwar cho rằng đàm phán trực tiếp là cách bảo đảm việc hồi hương an toàn và giải quyết tranh cãi ngày càng gia tăng trong nước về người tị nạn. Các nhà phê bình lại nhìn thấy một sự trao đổi khác: Malaysia có được sự hợp tác về trục xuất, còn giới lãnh đạo quân đội Myanmar được công khai đón nhận mà chưa cho thấy tiến triển trong việc thực hiện kế hoạch hòa bình của ASEAN.

Chuyến thăm cũng cho thấy một giới hạn thực tế của các cuộc đàm phán. Anwar muốn Myanmar tiếp nhận người tị nạn Rohingya, nhưng Min Aung Hlaing nói chính quyền của ông chỉ chấp nhận những người được xác nhận là công dân Myanmar. Điều kiện này có thể loại trừ phần lớn người Rohingya, những người bị các chính phủ Myanmar kế tiếp từ chối cấp quốc tịch.

Các nhà lãnh đạo đã thảo luận những gì

Min Aung Hlaing được đón tiếp chính thức tại Khu phức hợp Perdana Putra trước cuộc gặp riêng kéo dài khoảng nửa giờ với Anwar. Sau đó, các bộ trưởng cấp cao và quan chức hai nước tham gia các cuộc thảo luận mở rộng. Chuyến thăm còn có cuộc đối thoại doanh nghiệp, tại đó lãnh đạo Myanmar kêu gọi các công ty Malaysia đầu tư vào nước này.

Trong tuyên bố công khai sau cuộc gặp, Anwar cho biết vấn đề trọng tâm là tình hình người tị nạn Myanmar tại Malaysia và khả năng họ tự nguyện hồi hương một cách an toàn, đàng hoàng, bất kể sắc tộc. Thủ tướng Malaysia giải thích lý do ông chọn đối thoại trực tiếp:

Tôi tin rằng đối thoại và đàm phán trực tiếp với Tổng thống Aung Hlaing và giới lãnh đạo Myanmar là điều thiết yếu để đạt được một giải pháp lâu dài.

Anwar cũng hoan nghênh những nỗ lực cải cách và điều chỉnh chính sách mà Myanmar tuyên bố đang thực hiện, đồng thời nói Malaysia vẫn quan ngại về tình hình tại nước này. Sự ủng hộ của ông đối với vị thế tương lai của Myanmar trong cộng đồng ASEAN đã mở rộng nội dung thảo luận, từ việc thực thi quy định nhập cư sang vị thế khu vực của giới lãnh đạo quân đội.

Số liệu hồi hương đề cập đến những nhóm khác nhau

5.000 người thuộc kế hoạch hồi hương theo thỏa thuận song phương không phải là toàn bộ số người Malaysia đã đưa về kể từ tháng 1. Ban đầu, Anwar nói với quốc hội rằng khoảng 10.000 công dân Myanmar đã được hồi hương bằng đường hàng không và đường biển, trong đó có các chuyến bay do chính quyền Naypyidaw sắp xếp. Ngày 8/10, ông đưa ra con số chính xác hơn là 10.493 người.

Trước đó, chính quyền quân sự Myanmar cho biết đã tiếp nhận khoảng 8.000 người hồi hương từ Malaysia kể từ tháng 1. Con số này thấp hơn số liệu của Malaysia khoảng 2.500 người. Thời điểm và phạm vi của hai thống kê chưa được công khai đối chiếu, vì vậy chênh lệch này không thể được xem là bằng chứng cho thấy một trong hai con số là sai.

Bộ Nội vụ Malaysia cho biết có hơn 10.000 công dân Myanmar bị giữ tại các trung tâm tạm giữ người nhập cư vào cuối tháng 8. Do đó, kế hoạch được công bố với 5.000 người bao phủ chưa đến một nửa số người bị tạm giữ, nếu các số liệu đề cập đến những nhóm có thể so sánh. Chuyến khởi hành ngày 29/9 chiếm khoảng 29,5% chỉ tiêu của kế hoạch, còn lại 3.524 người nếu mục tiêu không thay đổi.

Cũng cần phân biệt số liệu về người bị tạm giữ và hồi hương với tổng số người tị nạn đăng ký. Theo số liệu được cho là của Cao ủy Liên Hợp Quốc về người tị nạn (UNHCR), Malaysia có khoảng 190.000 người tị nạn và xin tị nạn từ Myanmar. Khoảng 126.000 người Rohingya xin tị nạn đã đăng ký với cơ quan này tại Kuala Lumpur. Không con số nào cho biết có bao nhiêu người đã đăng ký bị tạm giữ hoặc nằm trong chương trình hồi hương.

Các cam kết an toàn cần được giám sát

Anwar nói với quốc hội rằng Malaysia đã yêu cầu những cam kết ngoại giao rõ ràng về việc Myanmar tiếp nhận công dân của mình và đối xử công bằng với họ, không ngược đãi, cưỡng ép hay vi phạm nhân quyền. Nhà chức trách Malaysia mô tả việc hồi hương là tự nguyện. Bộ Ngoại giao cho biết các cuộc đàm phán tập trung vào việc hồi hương an toàn và đàng hoàng.

Các tổ chức nhân quyền phản đối, cho rằng những cam kết đó chưa bảo vệ đầy đủ người trở về một đất nước đang có nội chiến. Fortify Rights và Human Rights Watch kêu gọi UNHCR được tiếp cận ngay các trung tâm tạm giữ người nhập cư trước khi diễn ra thêm các đợt hồi hương. Yêu cầu này nhắm đến một điểm chưa rõ then chốt: liệu từng người bị tạm giữ có thể đưa ra quyết định thực sự tự do và được cung cấp đầy đủ thông tin hay không.

UNHCR là cơ quan của Liên Hợp Quốc về người tị nạn, khác với Văn phòng Cao ủy Nhân quyền Liên Hợp Quốc. Việc các nhân viên bảo vệ người tị nạn được tiếp cận có thể giúp xác định những người xin tị nạn và đánh giá nguy cơ họ phải đối mặt. Bản thân cam kết đối xử công bằng của một chính phủ không chứng minh được rằng mọi người được chọn hồi hương đều sẽ an toàn.

Các cảnh báo liên quan đến nguy cơ bị đàn áp, cưỡng ép và tuyển quân. Đây là những nguy cơ được nêu ra, chứ không phải kết quả đã được xác nhận đối với toàn bộ 1.476 người bị đưa về trong tháng 9. Trong các tuyên bố xung quanh chuyến thăm, không có thông tin công khai nào về tình hình của họ sau khi trở về hoặc lịch trình giám sát độc lập.

Điều kiện về quốc tịch của người Rohingya

Anwar cho biết không có người Rohingya nào nằm trong đợt hồi hương gần đây. Đây là cam kết cụ thể về chuyến khởi hành tháng 9, nhưng chưa giải quyết việc người tị nạn hoặc xin tị nạn Rohingya có thể nằm trong các đợt hồi hương sau này hay không. Quan điểm rộng hơn của ông là Myanmar cần chịu trách nhiệm với công dân của mình, bao gồm người Rohingya.

Điều kiện về quốc tịch của Min Aung Hlaing tạo ra khoảng cách giữa mục tiêu đó và những gì Myanmar đưa ra. Nhiều người Rohingya không được công nhận là công dân do các chính sách của những chính phủ kế tiếp áp đặt. Vì vậy, yêu cầu chứng minh quốc tịch có thể ngăn cản việc hồi hương ngay cả khi một người có nguồn gốc từ Myanmar.

Sự khác biệt này có ý nghĩa đối với cả công tác bảo vệ lẫn chính sách. Việc bị loại khỏi chương trình trước mắt có thể giúp người Rohingya tránh phải trở về nơi mà các tổ chức nhân quyền cho là nguy hiểm. Đồng thời, điều đó cũng có thể khiến sáng kiến ngoại giao không giải quyết được tình cảnh của nhóm dân cư ở trung tâm phần lớn các cuộc tranh luận về người tị nạn trong nước tại Malaysia.

Sau chiến dịch của quân đội Myanmar năm 2017 khiến hơn 740.000 người phải rời bang Rakhine sang Bangladesh, số lượng lớn người Rohingya đã tìm nơi lánh nạn ở nước ngoài. Các quan chức Malaysia mô tả việc tiếp nhận người tị nạn là gánh nặng tài chính và mối lo ngại về an ninh. Những lập trường đó không chứng minh việc hồi hương là an toàn, cũng không xóa bỏ rào cản quốc tịch được nêu tại Putrajaya.

Tiếp xúc với ASEAN nhưng quy tắc không đổi

Malaysia là thành viên ASEAN thứ năm đón Min Aung Hlaing kể từ khi ông nhậm chức tổng thống vào tháng 4, sau các chuyến thăm Thái Lan, Campuchia, Việt Nam và Lào. Đây là quốc gia đầu tiên ở Đông Nam Á hải đảo đón tiếp ông. Chuỗi chuyến thăm khiến sự kiện này có ý nghĩa vượt ra ngoài một thỏa thuận song phương về nhập cư.

Từ năm 2021, ASEAN đã loại các đại diện cấp cao của quân đội khỏi những cuộc họp cấp cao nhất của khối do việc không thực hiện Đồng thuận 5 điểm. Min Aung Hlaing chấp thuận khuôn khổ này vào tháng 4/2021, sau cuộc đảo chính quân sự ngày 1/2 lật đổ chính quyền dân cử do Aung San Suu Kyi lãnh đạo.

Đồng thuận kêu gọi chấm dứt ngay bạo lực, đối thoại giữa tất cả các bên, hòa giải do đặc phái viên tiến hành, hỗ trợ nhân đạo thông qua trung tâm điều phối của ASEAN và chuyến thăm của đặc phái viên để gặp tất cả các bên. Đây là những điều kiện cho một tiến trình chính trị, chứ không đơn thuần là yêu cầu duy trì liên lạc với chính quyền tại Naypyidaw.

Malaysia cho biết việc đón Min Aung Hlaing không đồng nghĩa với công nhận chính phủ do quân đội hậu thuẫn. Bộ Ngoại giao nước này mô tả chuyến thăm phù hợp với Đồng thuận và quyết định của ASEAN về việc tiếp tục can dự mang tính xây dựng, dựa trên nguyên tắc. Ngoại trưởng Philippines Teresa Lazaro cho biết Đồng thuận vẫn là lộ trình được ASEAN ưu tiên. Trong chuyến thăm, không có quyết định chung nào được công bố về việc khôi phục sự tham gia của các lãnh đạo quân đội cấp cao tại các hội nghị thượng đỉnh ASEAN.

Lợi ích chính trị trong nước và ngoại giao

Hunter Marston, giám đốc Chương trình Đông Nam Á tại Viện Lowy, cho rằng việc Malaysia tăng cường tiếp xúc một phần xuất phát từ những thất bại trong bầu cử mà liên minh của Anwar phải chịu tại Johor và Negeri Sembilan vào tháng 7 và tháng 8. Ông lập luận rằng kết quả này làm gia tăng áp lực buộc Anwar đáp ứng sự phản đối của công chúng đối với việc tiếp nhận người Rohingya.

Debbie Stothard, nhà sáng lập ALTSEAN-Burma, cũng nhìn nhận sáng kiến hồi hương là nỗ lực giành sự ủng hộ trong bầu cử trong bối cảnh thái độ thù địch với người di cư gia tăng. Đây là những đánh giá về động cơ chính trị, không phải lời giải thích đã được Anwar xác nhận. Lý do Thủ tướng nêu ra là Malaysia không thể tiếp nhận người tị nạn vô thời hạn và cần có một chính quyền để đàm phán.

Với Min Aung Hlaing, lợi ích không chỉ nằm ở việc tiếp nhận người hồi hương. Một lễ đón chính thức, các cuộc gặp với quan chức cấp cao và tiếp xúc với giới doanh nghiệp có thể giúp củng cố sự chấp nhận và các quan hệ kinh tế, ngay cả khi những hạn chế chung của ASEAN vẫn còn hiệu lực.

Marston mô tả tác động ngoại giao của chuyến thăm:

Điều đó ngày càng chia rẽ ASEAN,

Ông lo ngại các sáng kiến riêng của từng nước có thể làm suy yếu sức ép tập thể và khiến những nước giữ lập trường cứng rắn hơn, trong đó có Philippines, Singapore và Indonesia, rơi vào thế khó. Ông cũng xem động thái tiếp xúc này là một phần trong nỗ lực của Myanmar nhằm khôi phục thương mại và kết nối khu vực.

Người di cư và các nhóm kháng chiến phản đối chuyến thăm

Liên minh Myanmar Affairs Alliance, một liên minh đại diện cho lao động di cư Myanmar tại Malaysia, kêu gọi đình công trên toàn quốc vào ngày 7/10. Trong tuyên bố ngày 5/10, liên minh kêu gọi giới chủ thấu hiểu hoàn cảnh của người lao động và cho rằng việc đón Min Aung Hlaing không mang lại lợi ích chính trị hay kinh tế nào cho Malaysia. Lời kêu gọi hành động không cho biết có bao nhiêu người lao động tham gia.

Soe Min Thein, người phát ngôn của liên minh, cho rằng lợi ích của những người chịu ảnh hưởng từ các cuộc đàm phán cần được đặt lên trên quan hệ giữa các nhà lãnh đạo:

Đối thoại giữa những người nắm quyền không nhất thiết phục vụ lợi ích của người dân. Điều quan trọng nhất là tiếng nói và nguyện vọng của công chúng,

Hội đồng Chỉ đạo thành lập Liên bang Dân chủ Liên bang, một liên minh kháng chiến được thành lập ngày 30/3, kêu gọi Malaysia không hợp pháp hóa vị thế của Min Aung Hlaing. Phản đối của họ liên quan đến tính chính danh chính trị mà việc tiếp đón một lãnh đạo quân sự lên nắm quyền bằng đảo chính mang lại, chứ không chỉ xoay quanh các điều khoản hồi hương.

Tổ chức Người Rohingya Miến Điện tại Anh cũng phản đối việc đón tiếp. Tổ chức này dẫn lệnh bắt giữ quốc tế do một tòa án liên bang Argentina ban hành, với cáo buộc diệt chủng và tội ác chống nhân loại nhắm vào người Rohingya trong giai đoạn 2012-2017, đồng thời kêu gọi Malaysia bắt giữ Min Aung Hlaing. Yêu cầu của tổ chức không xác định được nhà chức trách Malaysia có thể hoặc sẽ tiến hành hành động pháp lý nào theo lệnh bắt đó.

Những vấn đề còn bỏ ngỏ sau đàm phán

Các vấn đề thực tế chưa được giải quyết trước mắt là: ai sẽ nằm trong những đợt hồi hương còn lại, việc đánh giá sự đồng thuận sẽ được tiến hành ra sao, UNHCR có được tiếp cận nơi tạm giữ hay không và tình hình đối xử với người hồi hương sau khi đến nơi sẽ được kiểm tra như thế nào. Các thông tin về cuộc đàm phán không nêu ngày khởi hành cụ thể tiếp theo hoặc thời hạn hoàn tất chương trình 5.000 người.

Moe Thuzar, nghiên cứu viên cao cấp kiêm điều phối viên Chương trình Nghiên cứu Myanmar tại Viện ISEAS-Yusof Ishak, ủng hộ việc duy trì các kênh liên lạc nhưng cảnh báo cần đánh giá đối thoại dựa trên mức độ tuân thủ cam kết và trách nhiệm giải trình. Bà cũng kêu gọi tiếp tục tiếp xúc với các bên liên quan khác ở Myanmar, trong đó có Chính phủ Thống nhất Quốc gia, tổ chức đối lập chính tự nhận là chính phủ hợp pháp.

Chuyên gia về Myanmar U Win Min cũng cảnh báo việc tăng cường tiếp xúc với giới lãnh đạo quân đội là điều đáng lo ngại, đồng thời phân biệt các cuộc tiếp xúc đó với những hạn chế tập thể của ASEAN vốn không thay đổi. Sự phân biệt này rất quan trọng: khả năng tiếp cận song phương đã mở rộng, nhưng chưa có thỏa thuận về việc tái hòa nhập đầy đủ vào khu vực.

Diễn biến cho thấy chương trình hồi hương và động thái mở cửa ngoại giao đã hình thành như thế nào:

• Tháng 2/2021: Quân đội nắm quyền và lật đổ chính quyền dân cử Myanmar.
• Tháng 4/2021: Min Aung Hlaing chấp thuận Đồng thuận 5 điểm của ASEAN.
• Cuối tháng 8: Malaysia cho biết đang tạm giữ hơn 10.000 công dân Myanmar tại các cơ sở tạm giữ người nhập cư.
• Ngày 29/9: Ba tàu Hải quân Myanmar rời Lumut chở 1.476 người hồi hương.
• Ngày 5/10: Liên minh Myanmar Affairs Alliance ra tuyên bố phản đối chuyến thăm.
• Ngày 7 và 8/10: Min Aung Hlaing thăm Malaysia để thảo luận về chính trị và kinh doanh.
• Ngày 8/10: Anwar công bố con số 10.493 người hồi hương tính từ đầu năm và cam kết ủng hộ quan hệ gần gũi hơn với ASEAN.

Vì vậy, thước đo tiếp theo của sáng kiến này không chỉ là một chuyến đón tiếp ngoại giao khác. Vấn đề là liệu Malaysia có thể chứng minh các đợt hồi hương an toàn, tự nguyện hay không, và việc mở rộng tiếp xúc có giúp thúc đẩy những cam kết hòa bình mà ASEAN đã thông qua hay không.

Những điểm chính

• Malaysia cho biết đã hồi hương 10.493 công dân Myanmar tính từ đầu năm đến nay.
• Một chương trình riêng dành cho 5.000 người bị tạm giữ; 1.476 người đã rời Malaysia bằng đường biển ngày 29/9.
• Anwar đón Min Aung Hlaing trong hai ngày 7 và 8/10, đồng thời ủng hộ Myanmar tham gia ASEAN đầy đủ hơn trong tương lai.
• Các tổ chức nhân quyền muốn UNHCR được tiếp cận người bị tạm giữ trước khi diễn ra thêm các đợt hồi hương.
• Anwar cho biết không có người Rohingya nào trong đợt vừa qua; điều kiện quốc tịch của Myanmar có thể loại phần lớn người Rohingya khỏi diện được tiếp nhận trong tương lai.
• Những hạn chế của ASEAN đối với sự tham gia của các lãnh đạo quân đội cấp cao vẫn không thay đổi.
• Chưa có thời hạn cụ thể cho các đợt hồi hương còn lại hoặc phương án giám sát độc lập.