Thỏa thuận nickel Mỹ–Indonesia thách thức thế thống trị chuỗi cung ứng của Trung Quốc

Bước ngoặt địa chính trị trong lĩnh vực khoáng sản thiết yếu

Hôm thứ Năm, Mỹ và Indonesia đã hoàn tất một thỏa thuận thương mại, theo đó các công ty Mỹ được tiếp cận không hạn chế với trữ lượng nickel và các nguyên liệu công nghiệp khác dồi dào của quốc gia quần đảo này. Các nhà phân tích cho rằng thỏa thuận có thể định hình lại căn bản chuỗi cung ứng toàn cầu và thách thức vị thế thống trị lâu nay của Trung Quốc trong lĩnh vực này. Thỏa thuận ấn định mức thuế 19% đối với hàng hóa Indonesia, đồng thời xóa bỏ thuế quan đối với hơn 99% hàng xuất khẩu của Mỹ sang quốc gia Đông Nam Á, đánh dấu một trong những thay đổi đáng kể nhất trong hoạt động ngoại giao về khoáng sản thiết yếu những năm gần đây.

Theo các điều khoản được đàm phán qua bảy vòng thương lượng, Indonesia cam kết dỡ bỏ hạn chế xuất khẩu nickel, bauxite và đồng sang Mỹ, đồng thời đồng ý mua 38,4 tỷ USD hàng hóa Mỹ, trong đó có các mặt hàng năng lượng, máy bay và nông sản. Thỏa thuận cũng quy định Indonesia sẽ không hạn chế quyền sở hữu doanh nghiệp trong nước của các nhà đầu tư Mỹ bằng những biện pháp như yêu cầu thoái vốn trong lĩnh vực khai khoáng, dù điều khoản này sẽ được xem xét lại trong vòng 12 tháng.

Ngoài các rào cản thương mại truyền thống, thỏa thuận còn đề cập đến những lo ngại chiến lược về an ninh quốc gia. Indonesia đồng ý phối hợp với Washington về kiểm soát xuất khẩu, hạn chế chuyển giao hàng hóa thuộc diện chịu các biện pháp hạn chế công nghệ của Mỹ. Thỏa thuận cũng yêu cầu Jakarta tham vấn Washington trước khi ký kết các thỏa thuận thương mại số với những quốc gia khác nếu các thỏa thuận đó có thể gây tổn hại đến lợi ích của Mỹ, đồng thời cấm Indonesia áp thuế dịch vụ số phân biệt đối xử với các công ty Mỹ.

Các điều khoản về khoáng sản thiết yếu là trọng tâm của thỏa thuận. Indonesia cam kết dỡ bỏ hạn chế xuất khẩu quặng nickel thô sang thị trường Mỹ, một thay đổi chính sách lớn đối với quốc gia từng cấm xuất khẩu quặng thô vào năm 2020 nhằm buộc các doanh nghiệp chế biến trong nước. Thỏa thuận cũng tạo điều kiện cho Mỹ đầu tư vào hoạt động khai khoáng, chế biến và sản xuất ở các khâu sau của chuỗi giá trị tại Indonesia, trong đó có đất hiếm, đồng thời bảo đảm các khu công nghiệp do nước ngoài sở hữu phải tuân thủ các yêu cầu về thuế và pháp lý giống như các doanh nghiệp khác.

Trung Quốc nắm giữ thế nào trong ngành nickel Indonesia

Hiện các công ty Trung Quốc kiểm soát khoảng 80% sản lượng nickel dùng cho pin của Indonesia, sau khi đầu tư ước tính 30 tỷ USD vào cơ sở hạ tầng chế biến khoáng sản của nước này trong thập niên qua. Vị thế thống trị này phần lớn bắt nguồn từ lệnh cấm xuất khẩu quặng nickel thô của Indonesia năm 2020, buộc các bên mua quốc tế phải xây dựng nhà máy luyện kim trong nước hoặc mất quyền tiếp cận trữ lượng nickel lớn nhất thế giới. Theo Cơ quan Khảo sát Địa chất Mỹ, trữ lượng này chiếm 42,3% tổng trữ lượng toàn cầu.

Đầu tư đã biến Indonesia từ nước xuất khẩu nguyên liệu thô thành quốc gia chế biến nickel hàng đầu thế giới, chiếm khoảng 60% nguồn cung khai thác toàn cầu. Các công ty Trung Quốc, trong đó có Tsingshan Holding Group, Zhejiang Huayou Cobalt và Ningbo Lygend, đã xây dựng hơn 90% nhà máy luyện nickel của Indonesia, thường sử dụng công nghệ hòa tách axit áp suất cao (HPAL) để chiết xuất nickel và cobalt dùng cho pin từ quặng laterit hàm lượng thấp trên các đảo như Sulawesi.

Những hoạt động này được hưởng lợi từ các tiêu chuẩn môi trường và lao động thấp hơn so với các đối thủ phương Tây, giúp các cơ sở do Trung Quốc hậu thuẫn đạt chi phí tiền mặt 3,17 USD mỗi pound, so với 6,56-8,24 USD mỗi pound tại các mỏ do phương Tây vận hành như Sorowako và Weda Bay. Lợi thế chi phí này khiến nguồn cung toàn cầu dư thừa, làm giá nickel lao dốc 44,7% trong năm 2023 và giảm thêm 26,1% trong năm 2024. Điều đó buộc các nhà sản xuất có chi phí cao hơn ở Australia và New Caledonia phải đình chỉ hoạt động, đồng thời giúp Indonesia gia tăng thị phần.

Tình trạng tập trung quyền sở hữu vào các công ty Trung Quốc đặt ra những thách thức phức tạp cho các nhà hoạch định chính sách Mỹ. Theo các quy định trước đây về Thực thể nước ngoài đáng quan ngại (FEOC), áp dụng đối với tín dụng thuế trong Đạo luật Giảm lạm phát, phần lớn sản lượng nickel của Indonesia sẽ không đủ điều kiện nhận trợ cấp do đa số thuộc sở hữu Trung Quốc. Dù việc bãi bỏ khoản tín dụng thuế xe sạch theo điều khoản 30D trong luật gần đây đã xóa bỏ rào cản cụ thể đó, những lo ngại về an ninh chuỗi cung ứng và nguy cơ Bắc Kinh thao túng thị trường vẫn còn.

Lo ngại về môi trường và lao động

Cơn sốt nickel gây suy thoái môi trường nghiêm trọng, trong đó có việc phá hủy ít nhất 156.000 ha rừng kể từ năm 2000, phần lớn là rừng mưa nhiệt đới nguyên sinh có vai trò thiết yếu trong hấp thụ carbon. Hoạt động khai khoáng trên các đảo như Sulawesi và Halmahera đã khiến các cộng đồng bản địa phải di dời, trong đó có những bộ lạc chưa tiếp xúc với thế giới bên ngoài như người Hongana Manyawa, đồng thời gây ô nhiễm các sinh cảnh rạn san hô nhạy cảm ở Tam giác San hô.

Các cơ sở chế biến phụ thuộc nhiều vào nhà máy điện than. Các khu công nghiệp chiếm 15% sản lượng điện than của Indonesia; tỷ lệ này được dự báo tăng lên 24% khi các dự án mới đi vào hoạt động. Sự phụ thuộc vào nhiên liệu hóa thạch tạo ra lượng khí thải carbon đáng kể: các nhà sản xuất nickel lớn thải khoảng 15 triệu tấn khí nhà kính trong năm 2023, phần lớn từ việc đốt than để chế biến quặng laterit thành nickel loại 1 dùng cho pin.

Điều kiện lao động đã thu hút sự giám sát của quốc tế. Bộ Lao động Mỹ cảnh báo về nguy cơ lao động cưỡng bức trong các sản phẩm nickel của Indonesia, đặc biệt tại những nhà máy luyện kim thuộc sở hữu Trung Quốc. Vụ nổ lò luyện tại một nhà máy nickel của Trung Quốc ở Morowali vào tháng 12/2023 khiến 20 công nhân thiệt mạng, cho thấy những thiếu sót về an toàn. Những lo ngại này khiến các tổ chức xã hội dân sự kêu gọi giám sát chặt chẽ hơn. Các nhóm môi trường lưu ý rằng việc xả chất thải mỏ xuống biển vẫn tiếp diễn bất chấp lệnh cấm chính thức, làm ô nhiễm vùng biển Morowali, nơi có 76% rạn san hô trên thế giới.

Chính phủ Mỹ được cho là đã tài trợ các sáng kiến giám sát lao động thông qua những tổ chức như China Labor Watch, đơn vị nhận tài trợ để đào tạo công đoàn Indonesia và ghi nhận các vụ việc lao động cưỡng bức. Những nỗ lực này nhằm xây dựng hồ sơ đủ cơ sở để thực thi pháp luật, liên kết vi phạm lao động với các doanh nghiệp cụ thể và bên mua toàn cầu, qua đó có thể ảnh hưởng đến uy tín của các cơ sở do Trung Quốc vận hành.

Cạnh tranh giữa các cường quốc gia tăng

Thỏa thuận thương mại được ký kết trong bối cảnh Washington tìm cách đối trọng với ảnh hưởng của Bắc Kinh ở Đông Nam Á và bảo đảm chuỗi cung ứng pin xe điện cũng như các ứng dụng quốc phòng. Trữ lượng nickel của Indonesia đã trở thành tâm điểm trong cuộc cạnh tranh giành vị thế thống lĩnh ngành sản xuất năng lượng sạch, nhất là khi nhu cầu xe điện toàn cầu tiếp tục tăng bất chấp biến động gần đây của thị trường.

Thỏa thuận mở ra con đường để Indonesia đa dạng hóa quan hệ đối tác nước ngoài, giảm phụ thuộc vào Bắc Kinh, dù Jakarta phải khéo léo duy trì quan hệ với cả hai siêu cường. Tổng thống Prabowo Subianto, người kế nhiệm Joko Widodo vào năm 2024, tiếp tục các chính sách dân tộc chủ nghĩa về tài nguyên của người tiền nhiệm, đồng thời tìm cách thu hút thêm đầu tư của Mỹ. Tuy nhiên, đầu tư của Trung Quốc vào Indonesia đã tăng 31% trong sáu năm qua, đạt 35 tỷ USD trong giai đoạn 2020-2025, trong đó hơn 15 tỷ USD dành cho chế biến kim loại.

Các nhà phân tích cảnh báo thỏa thuận có thể gây căng thẳng cho quan hệ Indonesia-Trung Quốc, trong khi Trung Quốc vẫn là đối tác thương mại lớn nhất của Jakarta. Khi tăng trưởng kinh tế Trung Quốc giảm một điểm phần trăm, tăng trưởng của Indonesia được ước tính giảm 0,3 điểm phần trăm, cho thấy nguy cơ khi đối đầu với Bắc Kinh. Trung Quốc mua phần lớn dầu cọ, than đá và nickel xuất khẩu của Indonesia, qua đó tạo cho Bắc Kinh ảnh hưởng kinh tế đáng kể đối với Jakarta.

Indonesia gia nhập khối kinh tế BRICS vào tháng 1/2025, đồng thời thúc đẩy quan hệ gần gũi hơn với Washington, cho thấy Jakarta đang cố duy trì thế cân bằng tinh tế. Chuyến thăm gần đây của Tổng thống Prabowo tới Moscow, nơi ông thảo luận với Vladimir Putin về hợp tác năng lượng hạt nhân, càng cho thấy chính sách đối ngoại đa liên kết của Indonesia. Cách định vị này phản ánh mong muốn của Jakarta tận dụng tối đa lợi thế từ các cường quốc cạnh tranh, thay vì phụ thuộc hoàn toàn vào Washington hay Bắc Kinh.

Biến động giá và an ninh nguồn cung

Thị trường nickel toàn cầu biến động mạnh trong những tháng gần đây, với giá tăng hơn 30% từ giữa tháng 12 đến tháng 1 sau khi Indonesia quyết định hạn chế sản lượng khai thác. Lavinia Forcellese, chuyên gia phân tích hàng hóa tại bộ phận Nghiên cứu của Goldman Sachs, nhận định rằng những thay đổi tương đối nhỏ trong chính sách của Indonesia hiện có thể tác động lớn đến cán cân cung cầu và giá cả toàn cầu.

Giờ đây, các quyết định về nguồn cung của Indonesia là đòn bẩy mà thị trường đang theo dõi. Những thay đổi tương đối nhỏ trong chính sách hoặc việc phê duyệt cũng có thể tác động rất lớn đến cán cân cung cầu và giá cả toàn cầu.

Đợt tăng giá phản ánh lo ngại của thị trường về những hạn chế nguồn cung từ nhà sản xuất hàng đầu. Công ty khai khoáng quốc doanh Indonesia gần đây đã siết chặt kiểm soát ngành, thu hồi hơn 4 triệu ha nhượng quyền khai khoáng được cho là có được nhờ hối lộ hoặc cấp phép sai quy định; trong năm nay, có thể thêm 4,5 triệu ha bị thu hồi. Động thái này nhằm củng cố quyền kiểm soát của nhà nước nhưng cũng tạo thêm bất ổn cho các nhà đầu tư.

Các nhà phân tích thị trường lưu ý triển vọng nhu cầu nickel dài hạn còn nhiều bất định khi công nghệ pin phát triển. Pin lithium sắt phốt phát (LFP), không chứa nickel, hiện được sử dụng trong gần một nửa số xe điện trên toàn cầu. Các hãng ô tô Trung Quốc ngày càng chuyển sang thiết kế dùng sắt, vốn rẻ và ổn định hơn các loại pin giàu nickel. Nếu xu hướng này tăng tốc, chiến lược công nghiệp tập trung vào nickel của Indonesia có thể đem lại lợi ích ngày càng giảm, ngay cả khi nước này mở rộng năng lực sản xuất để đáp ứng nhu cầu hiện tại.

Rủi ro thực thi và chủ nghĩa dân tộc về tài nguyên

Dù thỏa thuận đã được ký kết, vẫn còn những trở ngại đáng kể đối với việc triển khai đầy đủ. Các quan chức Indonesia được cho là đã rút lại một số cam kết đưa ra trong quá trình đàm phán, đặc biệt là những điều khoản có thể hạn chế quyền tự chủ của Jakarta trong việc quản lý quan hệ với Trung Quốc và Nga. Mỹ đã thúc đẩy các điều khoản cho phép Washington chấm dứt thỏa thuận nếu Indonesia ký kết các thỏa thuận đe dọa lợi ích của Mỹ; Jakarta xem điều kiện này là sự can thiệp.

Luật thoái vốn bắt buộc của Indonesia yêu cầu các công ty khai khoáng nước ngoài dần chuyển 51% quyền sở hữu cho các chủ thể Indonesia, tạo ra bất ổn dài hạn cho nhà đầu tư Mỹ. Dù các hoạt động hiện có thường vẫn giữ quyền kiểm soát vận hành sau khi chuyển giao quyền sở hữu, những doanh nghiệp mới gia nhập phải đối mặt với rào cản cao hơn và ít lợi thế đàm phán. Yêu cầu này mâu thuẫn với việc thỏa thuận về nguyên tắc xóa bỏ các hạn chế quyền sở hữu, cho thấy thỏa thuận thương mại mới có thể xung đột với luật khai khoáng hiện hành của Indonesia.

Những thách thức kỹ thuật trong chế biến nickel Indonesia cũng làm phức tạp thêm sự tham gia của Mỹ. Phần lớn ứng dụng quốc phòng và pin của Mỹ cần nickel loại 1, trong khi Indonesia chủ yếu sản xuất nickel loại 2 phù hợp để làm thép không gỉ. Để chuyển sản phẩm của Indonesia thành nguyên liệu dùng cho pin cần năng lực tinh luyện tiên tiến, vốn phần lớn vẫn nằm dưới sự kiểm soát của Trung Quốc.

Hơn nữa, việc bãi bỏ khoản tín dụng thuế 30D của Đạo luật Giảm lạm phát đã loại bỏ một động lực quan trọng để các hãng ô tô Mỹ tìm nguồn cung từ Indonesia, có thể làm giảm tác động trước mắt của thỏa thuận đối với chuỗi cung ứng xe điện. Không còn khoản trợ cấp dành cho khoáng sản đáp ứng tiêu chuẩn của các hiệp định thương mại tự do (FTA), nickel Indonesia phải cạnh tranh hoàn toàn bằng giá cả và khả năng cung ứng, thay vì được ưu tiên theo quy định. Tính bền vững của thỏa thuận cũng đối mặt với các vấn đề pháp lý tại Mỹ, nơi Tòa án Tối cao gần đây đã xem xét các thách thức đối với việc chính quyền sử dụng quyền hạn khẩn cấp để áp thuế.

Kết luận chính

• Mỹ và Indonesia đã hoàn tất thỏa thuận thương mại, cho phép các công ty Mỹ tiếp cận nickel và khoáng sản thiết yếu của Indonesia, đồng thời ấn định mức thuế 19%.
• Các công ty Trung Quốc kiểm soát khoảng 80% sản lượng nickel dùng cho pin của Indonesia, tạo ra nguy cơ dễ tổn thương tiềm tàng trong chuỗi cung ứng của Mỹ.
• Indonesia cam kết mua 38,4 tỷ USD hàng hóa Mỹ và dỡ bỏ hạn chế xuất khẩu khoáng sản thiết yếu.
• Các lo ngại về môi trường bao gồm nạn phá rừng trên diện tích hơn 156.000 ha và sự phụ thuộc lớn vào điện than để chế biến.
• Thỏa thuận đối mặt với rủi ro thực thi, trong đó có chủ nghĩa dân tộc về tài nguyên của Indonesia và yêu cầu phần lớn quyền sở hữu mỏ thuộc về doanh nghiệp trong nước.
• Giá nickel toàn cầu vẫn biến động, trong khi các quyết định sản xuất của Indonesia hiện là đòn bẩy chính của thị trường.
• Thỏa thuận là nỗ lực chiến lược nhằm đa dạng hóa chuỗi cung ứng, giảm phụ thuộc vào thế thống trị của Trung Quốc, dù Bắc Kinh vẫn có ảnh hưởng kinh tế đáng kể tại Indonesia.