Malaysia sẽ đề xuất ASEAN xây dựng khuôn khổ ứng phó khói mù khi tầm nhìn kém khiến máy bay chữa cháy không thể hoạt động

Đề nghị hỗ trợ ba trực thăng, nhưng khói mù cản trở các chuyến bay

Malaysia dự định trình một đề xuất không chính thức tại cuộc họp cấp bộ trưởng ASEAN ngày 14 tháng 11 nhằm tăng cường hợp tác chống khói mù xuyên biên giới, trong bối cảnh tầm nhìn dưới 50 mét khiến máy bay không thể tiếp cận an toàn các đám cháy ở Indonesia.

Bộ trưởng Ngoại giao Mohamad Hasan phát biểu trong phiên thảo luận về Dự luật Ngân sách 2027 tại Dewan Rakyat rằng Malaysia sẵn sàng cử lính cứu hỏa và ba trực thăng hỗ trợ Indonesia. Tuy nhiên, khói dày và điều kiện bay nguy hiểm đang cản trở việc hỗ trợ. Vì vậy, vấn đề trước mắt vừa mang tính ngoại giao vừa mang tính thực tiễn: các nước phải thống nhất về hỗ trợ, đồng thời lực lượng cứu hộ phải có thể tiếp cận đám cháy an toàn.

Mohamad dự định trình một văn kiện không chính thức, tức tài liệu thảo luận không mang tính ràng buộc, giúp các chính phủ thăm dò đề xuất trước khi tìm kiếm một thỏa thuận chính thức. Do chương trình nghị sự của cuộc họp đã được ấn định, cách này sẽ cho phép Malaysia nêu vấn đề mà không trình bày đề xuất như một quyết định đã được ASEAN thông qua. Trước tiên, các bộ trưởng sẽ thảo luận đề xuất; lãnh đạo các nước có thể tham gia sau nếu cần.

Malaysia muốn đưa vấn đề khói mù vào khuôn khổ ứng phó thiên tai của ASEAN trước thềm hội nghị cấp cao lần thứ 49 của khối tại Manila vào tháng 11. Đề xuất được đưa ra khi khói từ các đám cháy ở Sumatra và Kalimantan thuộc Indonesia ảnh hưởng đến các nước láng giềng, khiến trường học phải đóng cửa và bộc lộ những hạn chế trong khả năng chuyển các đề nghị hỗ trợ của khu vực thành hành động.

ASEAN đã có một hiệp định riêng về khói mù, trong đó có các quy định về hỗ trợ khẩn cấp. Sáng kiến của Malaysia sẽ tìm cách tăng cường phối hợp thông qua các cơ chế ứng phó thiên tai song song với hiệp định hiện hành, thay vì khởi động lại hành động khu vực từ đầu.

Malaysia muốn các bộ trưởng xem xét điều gì

Mohamad cho biết đề xuất sẽ được trình lên các quan chức cấp cao và bộ trưởng ngoại giao ASEAN. Mục tiêu của ông là xây dựng một khuôn khổ rõ ràng hơn để các nước thành viên hỗ trợ lẫn nhau khi cháy rừng và khói mù xảy ra, đặc biệt trong quý II và quý III hằng năm.

Giải thích về việc sử dụng các cơ chế ứng phó thiên tai được đề xuất, Mohamad nêu khoảng trống mà ông muốn các bộ trưởng giải quyết:

Chúng ta đã có một cơ chế ASEAN về thiên tai, nhưng khói mù không được đưa vào hay phân loại là thiên tai," ông nói. "Vì vậy, đây sẽ là một trong những vấn đề mà cá nhân tôi sẽ nêu tại cuộc họp với những người đồng cấp.

Hệ thống ứng phó thiên tai của ASEAN có kinh nghiệm điều phối nhân lực, trang thiết bị và hỗ trợ nhân đạo. Malaysia muốn tận dụng kinh nghiệm đó cho các tình huống khẩn cấp do khói mù, trong đó có sự tham gia của Trung tâm Điều phối ASEAN về Hỗ trợ nhân đạo trong quản lý thiên tai.

Chưa có thông báo về quy trình chi tiết của khuôn khổ được đề xuất hay thời điểm ra quyết định nào sau các cuộc thảo luận tháng 11. Các bộ trưởng sẽ cần xem xét sáng kiến này phù hợp ra sao với những cơ quan hiện có về khói mù và yêu cầu nước bị ảnh hưởng phải đồng ý nhận hỗ trợ từ bên ngoài.

Hiệp định hiện hành đã quy định việc hỗ trợ

Hiệp định ASEAN về khói mù, được ký năm 2002 và có hiệu lực từ năm 2003, quy định cách các nước có thể đề nghị và cung cấp hỗ trợ. Indonesia phê chuẩn hiệp định này năm 2014.

Điều 12 cho phép một nước đang đối mặt với cháy đất hoặc cháy rừng, hay khói mù phát sinh từ các đám cháy đó, yêu cầu hỗ trợ trực tiếp từ một thành viên khác hoặc thông qua Trung tâm ASEAN. Khi phù hợp, nước này cũng có thể đề nghị các quốc gia khác hoặc tổ chức quốc tế hỗ trợ. Nước nhận được yêu cầu phải sớm thông báo liệu mình có thể hỗ trợ hay không và giải thích phạm vi, điều kiện hỗ trợ.

Sự đồng thuận là yếu tố then chốt. Việc hỗ trợ cần có yêu cầu và sự đồng ý của nước đề nghị, hoặc sự chấp thuận của nước tiếp nhận khi một chính phủ khác chủ động đề nghị giúp đỡ. Máy bay và lính cứu hỏa không thể đơn giản được điều đến lãnh thổ nước khác.

Điều 5 thành lập trung tâm điều phối về khói mù và quy định các cơ quan chức năng quốc gia chịu trách nhiệm trước tiên về dập lửa. Sau khi ban bố tình trạng khẩn cấp, họ có thể đề nghị trung tâm hỗ trợ. Phụ lục của hiệp định cũng giao cho trung tâm nhiệm vụ nhanh chóng chuyển tiếp các yêu cầu hỗ trợ và điều phối việc trợ giúp khi có đề nghị hoặc đề xuất hỗ trợ.

Joanne Lin, nghiên cứu viên cao cấp kiêm điều phối viên Trung tâm Nghiên cứu ASEAN tại Viện ISEAS – Yusof Ishak, cho biết yêu cầu về sự đồng thuận tương tự cũng áp dụng cho phương án ứng phó thiên tai mà Malaysia đang cân nhắc:

"Theo khuôn khổ ứng phó thiên tai của ASEAN, chỉ có thể triển khai hỗ trợ khi nước bị ảnh hưởng yêu cầu hoặc đồng ý, và điều này khó có thể thay đổi," bà nói thêm.

Vì sao nguồn lực chữa cháy không phải lúc nào cũng tiếp cận được đám cháy

Theo Phó Thủ tướng Malaysia Ahmad Zahid Hamidi, Indonesia đã triển khai hơn 16.000 nhân viên, máy bay và trực thăng chữa cháy. Riêng Mohamad cho biết Indonesia có đội bay gồm ba đến bốn máy bay và 34 trực thăng, nhưng hoạt động của các phương tiện này bị hạn chế do tầm nhìn kém.

Ba trực thăng mà Malaysia dự kiến điều động cũng đối mặt với nguy cơ tương tự. Khi tầm nhìn dưới 50 mét, phi công có rất ít khả năng quan sát địa hình, chướng ngại vật hoặc máy bay khác. Mohamad cho biết một nhóm hỗ trợ của Nhật Bản cũng đã rút lui vì khó tiếp cận các điểm cháy.

Địa điểm xa xôi gây thêm trở ngại. Một số đám cháy nằm sâu trong đất liền, nơi nguồn nước khan hiếm, trong khi những đám khác xảy ra trên đất than bùn. Than bùn là lớp dày vật liệu thực vật phân hủy một phần, có thể cháy dưới mặt đất, khiến đám cháy khó tiếp cận và dập tắt.

Zahid cho biết các tầng mây không phù hợp cũng cản trở việc gieo mây. Kỹ thuật này nhằm thúc đẩy mưa từ những đám mây sẵn có phù hợp; phương pháp này đòi hỏi điều kiện thời tiết thích hợp cũng như điều kiện bay an toàn. Chỉ tăng số lượng máy bay không thể giải quyết cả hai trở ngại đó.

Nội các Malaysia đã thảo luận về việc hỗ trợ trước khi Zahid nhắc lại đề nghị, và liên lạc giữa hai chính phủ đã bắt đầu ở cấp cao nhất. Mohamad cũng chỉ thị Tổng thư ký Bộ Ngoại giao sắp xếp cuộc họp điều phối về hỗ trợ thiết thực cho Indonesia.

Ngoại giao tháng 10 hướng tới cuộc đàm phán tháng 11

Malaysia đã tiến hành thảo luận song phương trong khi chuẩn bị đề xuất khu vực. Thủ tướng Anwar Ibrahim đã trao đổi với Tổng thống Indonesia Prabowo Subianto về các đám cháy; theo Anwar, ông Prabowo đồng ý thực hiện các biện pháp cần thiết.

Diễn biến công khai cho thấy các đề nghị hỗ trợ, biện pháp pháp lý và thảo luận khu vực đã song hành như thế nào:

• Ngày 12 tháng 10: Mohamad cho biết Malaysia sẽ đề xuất sử dụng khuôn khổ ứng phó thiên tai của ASEAN để giải quyết khói mù tại cuộc họp tháng 11.
• Ngày 15 tháng 10: Mohamad cho biết Malaysia ưu tiên ngoại giao, không có kế hoạch tiến hành hành động pháp lý hay gửi công hàm ngoại giao.
• Ngày 16 tháng 10: Singapore cho biết nước này đã đề nghị hỗ trợ chữa cháy dân sự và gieo mây. Cơ quan Môi trường Quốc gia Singapore cũng ban hành thông báo yêu cầu thực hiện biện pháp phòng ngừa đối với bảy công ty Indonesia.
• Ngày 21 tháng 10: Malaysia cho biết Jakarta đã đồng ý tiếp nhận hỗ trợ chữa cháy cho Sumatra và Kalimantan, trong khi các thỏa thuận vẫn đang được phối hợp.
• Ngày 22 tháng 10: Bộ Ngoại giao Indonesia cho biết các đề nghị hỗ trợ đang được xem xét căn cứ vào tình hình thực địa, nhưng không xác nhận đã chấp nhận đề nghị cụ thể nào.
• Ngày 14 tháng 11: Malaysia dự định nêu đề xuất không chính thức tại cuộc họp cấp bộ trưởng ASEAN.

Thông báo ngày 21 tháng 10 của Malaysia về việc Indonesia chấp nhận hỗ trợ được nối tiếp bằng tuyên bố khái quát hơn của Indonesia vào ngày hôm sau. Các thỏa thuận triển khai vẫn đang được phối hợp, trong khi điều kiện bay không an toàn tiếp tục hạn chế việc điều động lực lượng.

Trường học và các hộ gia đình chịu ảnh hưởng

Malaysia yêu cầu đóng cửa trường học tại Melaka, Negri Sembilan, Selangor, Kuala Lumpur và Putrajaya khi khói mù trở nên nghiêm trọng hơn. Hàng trăm trường học ở Sarawak cũng đã đóng cửa trong tháng trước đó do ô nhiễm từ Kalimantan lân cận.

Sarawak và thung lũng Klang nằm trên đường khói từ các điểm nóng ở Indonesia lan tới. Đợt khói mù trên diện rộng cũng ảnh hưởng đến Brunei, Singapore và một số khu vực của Philippines, trong đó có tình trạng chất lượng không khí xấu đi tại vùng đô thị Manila. Tác động không chỉ giới hạn ở nơi xảy ra mỗi đám cháy vì gió mang khói qua biên giới các nước.

Thống đốc Sarawak Wan Junaidi Tuanku Jaafar cảnh báo Chỉ số Ô nhiễm Không khí của bang có thể lên tới 800 ở một số nơi. Đây là cảnh báo về nguy cơ tình hình xấu đi. Chỉ số trên 500 có thể dẫn tới các biện pháp khẩn cấp ảnh hưởng đến trường học và những hoạt động không thiết yếu của chính phủ, doanh nghiệp.

Zahid nhấn mạnh những lo ngại về sức khỏe, đặc biệt đối với người mắc các bệnh liên quan đến dị ứng. Trường học đóng cửa cũng buộc các gia đình phải sắp xếp lại việc chăm sóc trẻ và làm gián đoạn việc học trên lớp, khiến các cuộc thảo luận ngoại giao tác động trực tiếp đến đời sống hằng ngày.

Lộ trình của ASEAN cũng gắn chính sách về khói mù với các mục tiêu quốc gia về PM2.5, tức các hạt nhỏ trong không khí có đường kính 2,5 micromet trở xuống. Những hạt này đủ nhỏ để đi sâu vào phổi, qua đó lý giải vì sao khói có thể gây lo ngại cho sức khỏe ở những nơi cách xa đám cháy.

Những cam kết ASEAN đã đưa ra cho năm 2030

ASEAN thông qua Lộ trình thứ hai hướng tới khu vực không khói mù tại Hội nghị lần thứ 18 các bên tham gia hiệp định về khói mù ở Vientiane ngày 23 tháng 8 năm 2023. Lộ trình đặt mục tiêu xây dựng một khu vực không còn khói mù xuyên biên giới vào năm 2030, sau khi không đạt mục tiêu năm 2020.

Lộ trình kêu gọi tăng cường hoạt động của trung tâm điều phối về khói mù, cải thiện quy trình ứng phó khẩn cấp chung và nâng cao năng lực giám sát quốc gia. Lộ trình cũng hướng tới tăng cường liên kết giữa các cơ quan phụ trách khói mù với ngành nông nghiệp, lâm nghiệp và y tế. Những cam kết này tạo cơ sở để các bộ trưởng đánh giá đề xuất mới của Malaysia.

Các mục tiêu chính của văn kiện là duy trì mức giảm các đợt khói mù và thúc đẩy tiến độ hướng tới các mục tiêu quốc gia về chất lượng không khí PM2.5. Các chỉ số giám sát được đề xuất cụ thể hơn: không có ngày nào ở Cấp cảnh báo 3 trong hai năm liên tiếp vào năm 2030; giảm ít nhất 5% mỗi năm số điểm nóng và số ngày ở Cấp cảnh báo 2 trở lên; đồng thời giảm 10% diện tích bị cháy mỗi năm so với mức trung bình giai đoạn 2019–2023.

Với một số chỉ số, lộ trình sử dụng mức trung bình của ba năm để tính đến những thay đổi về khí hậu. Cách này giúp các chính phủ đánh giá tiến độ qua nhiều mùa khô khác nhau, thay vì chỉ dựa vào một năm mưa nhiều hoặc khô hạn.

Các bộ trưởng môi trường và ủy ban hỗ trợ hiệp định họp ít nhất mỗi năm một lần. Nhóm chỉ đạo phía nam gồm Brunei, Indonesia, Malaysia, Singapore và Thái Lan; trong khi một nhóm riêng phụ trách khu vực Mekong giải quyết những mùa cháy khác biệt ở miền bắc.

Việc đưa trung tâm về khói mù vào hoạt động đã trải qua nhiều giai đoạn. Một trung tâm được khánh thành tại Jakarta vào tháng 4, trong khi thỏa thuận thành lập được ký vào tháng 5 năm 2025. Đến tháng 6 năm 2026, trung tâm vẫn được mô tả là chưa hoạt động đầy đủ; các thông tin sau đó cho biết thỏa thuận nền tảng vẫn chưa có hiệu lực. Tăng cường năng lực hoạt động thực tế của trung tâm vẫn là một phần trong công việc của lộ trình.

Ngoại giao và thực thi pháp luật đi theo những hướng khác nhau

Mohamad bác bỏ khả năng tiến hành ngay hành động pháp lý hoặc gửi công hàm ngoại giao liên quan đến đợt khói mù hiện nay, đồng thời mô tả công hàm ngoại giao là biện pháp cuối cùng. Malaysia cho biết nước này đang tiếp cận theo từng giai đoạn, vừa bảo vệ sức khỏe cộng đồng vừa duy trì quan hệ với Indonesia.

Trong khi đó, Thứ trưởng Tài nguyên thiên nhiên và Bền vững môi trường Syed Ibrahim Syed Noh cho biết Malaysia có thể ban hành luật về khói mù xuyên biên giới, tùy thuộc vào các quy trình cần thiết và sự phê chuẩn của quốc hội. Mọi đạo luật như vậy cần có bằng chứng đầy đủ làm cơ sở áp dụng chế tài.

Các nhà điều tra sẽ phải xác định vị trí đám cháy, chủ đất, những bên hoạt động trên khu đất và mối liên hệ giữa các đám cháy cụ thể với tình trạng ô nhiễm lan qua biên giới. Ảnh vệ tinh có thể cho thấy các điểm nóng, nhưng hồ sơ sở hữu đất và bằng chứng về bên kiểm soát hoạt động tại hiện trường có thể nằm ở một quốc gia khác.

Đạo luật về ô nhiễm khói mù xuyên biên giới của Singapore, ban hành năm 2014, cho phép áp dụng tổng mức phạt lên tới 2 triệu đôla Singapore đối với một số hành vi vi phạm. Tuy nhiên, chưa có vụ truy tố hay kết án nào theo luật này được công khai xác nhận. Trong số sáu công ty Indonesia nhận thông báo sau đợt khói mù năm 2015, đến năm 2021, cuộc điều tra hai công ty đã khép lại còn bốn vụ vẫn đang được xử lý.

Trong đợt khói mù hiện nay, Singapore đã phát thông báo yêu cầu thực hiện biện pháp phòng ngừa đối với 10 công ty Indonesia theo từng đợt. Ngày 23 tháng 10, nước này cũng gửi thông báo cho 10 công ty đăng ký tại Singapore, trong đó có Wilmar International và Asia Pulp & Paper. Riêng Bộ Môi trường Indonesia cho biết đang điều tra 19 công ty có thể liên quan đến các vụ cháy rừng.

Syed Ibrahim cho biết ngoại giao và thực thi pháp luật dựa trên bằng chứng cần được tiến hành song song:

Ngoại giao phải tạo ra hành động có thể đo lường, còn việc thực thi pháp luật phải dựa trên bằng chứng và luật pháp.

Những lĩnh vực cần được hợp tác chặt chẽ hơn

Hiệp định về khói mù của ASEAN đặt ra nghĩa vụ hợp tác nhưng không quy định mức phạt hay chế tài ở cấp khu vực. Chính phủ các nước vẫn chịu trách nhiệm điều tra và truy tố, còn tranh chấp giữa các thành viên được giải quyết thông qua tham vấn hoặc đàm phán.

Simon Tay, Chủ tịch Viện Các vấn đề quốc tế Singapore, mô tả giới hạn trong vai trò thực thi pháp luật của ASEAN:

"ASEAN không phải là cảnh sát khu vực. ASEAN không thể điều tra, truy tố hay trừng phạt các công ty," ông nói.

Indonesia bày tỏ ủng hộ việc tăng cường thực thi. Đại sứ Indonesia tại Malaysia, Raden Mohammad Iman Hascarya Kusumo, xác định cảnh báo sớm, giám sát, chia sẻ thông tin, phối hợp chữa cháy, điều chỉnh thời tiết và nâng cao năng lực là những lĩnh vực cần cải thiện.

Vì vậy, đề xuất của Malaysia đặt ra hai yêu cầu thực tiễn. Hợp tác khẩn cấp phải giúp đưa lực lượng hỗ trợ đã được chấp thuận đến các điểm cháy một cách an toàn và nhanh chóng. Công tác phòng ngừa phải kết nối cảnh báo về điểm nóng với hành động tại hiện trường, có sự hỗ trợ của hồ sơ đất đai, thông tin doanh nghiệp và luật pháp quốc gia có thể thực thi.

Các cuộc thảo luận tháng 11 sẽ đưa các bộ trưởng ngoại giao tham gia nỗ lực này cùng với các quan chức môi trường vốn đã phụ trách hiệp định về khói mù. Đối với các cộng đồng bị ảnh hưởng, kết quả thiết thực sẽ là ít đám cháy lan rộng hơn, ít ngày không khí ô nhiễm hơn và ít trường học phải đóng cửa hơn.

Những điểm chính

• Malaysia dự định trình đề xuất hợp tác không chính thức về khói mù tại ASEAN vào ngày 14 tháng 11, trước thềm hội nghị cấp cao ở Manila.
• Malaysia đã đề nghị cử lính cứu hỏa và ba trực thăng, nhưng tầm nhìn dưới 50 mét hạn chế khả năng bay an toàn.
• Hiệp định hiện hành của ASEAN về khói mù đã cho phép hỗ trợ khẩn cấp, với điều kiện nước bị ảnh hưởng yêu cầu hoặc đồng ý.
• Trường học đóng cửa tại một số bang và vùng lãnh thổ liên bang của Malaysia đã gây gián đoạn cho các gia đình và việc học.
• Lộ trình năm 2030 của ASEAN đã kêu gọi tăng cường phối hợp, quy trình ứng phó khẩn cấp và giảm có thể đo lường tình trạng cháy rừng, khói mù.
• Malaysia ưu tiên ngoại giao trong khi cân nhắc khả năng ban hành luật; việc thu thập bằng chứng là thách thức lớn đối với công tác thực thi.