Việc chuyển giao quyền chỉ huy thời chiến của Hàn Quốc đình trệ do bất đồng về tiêu chuẩn sẵn sàng và niềm tin giữa các đồng minh

Đánh giá gây tranh cãi đe dọa tiến độ chuyển giao quyền chỉ huy của Seoul

Hàn Quốc muốn hoàn tất đánh giá năng lực chỉ huy thời chiến quan trọng vào năm 2026, nhưng Washington cho rằng một số năng lực quân sự chưa đáp ứng yêu cầu, trong đó có những yêu cầu mà theo thông tin, họ đã chấp thuận năm ngoái. Bất đồng này đe dọa nỗ lực xác định thời điểm chuyển giao của Seoul và cho thấy một vấn đề sâu xa hơn: các đồng minh nhất trí rằng phải đặt mức độ sẵn sàng lên hàng đầu, nhưng bất đồng về cách đo lường điều đó.

Chính quyền Tổng thống Lee Jae Myung muốn một vị tướng Hàn Quốc chỉ huy lực lượng liên quân Hàn Quốc và Mỹ trong thời chiến trước khi nhiệm kỳ của ông kết thúc vào năm 2030. Mốc năm 2028 đã được đưa tin, cùng với kỳ vọng chuyển giao sớm nhất vào năm 2027. Theo thông tin, Tướng Xavier Brunson, Tư lệnh Lực lượng Mỹ tại Hàn Quốc kiêm Tư lệnh Bộ tư lệnh Liên quân, đã nêu quý I năm 2029 là mục tiêu đáp ứng các điều kiện tại một phiên điều trần trước quốc hội hồi tháng 4.

Trở ngại trước mắt là xác minh năng lực tác chiến đầy đủ, gọi tắt là FOC. Đây là giai đoạn thứ hai trong ba giai đoạn đánh giá liệu sở chỉ huy liên quân tương lai có thể đảm đương nhiệm vụ thời chiến hay không. Seoul muốn hoàn tất giai đoạn này trong năm nay và đề xuất một năm mục tiêu với hai tổng thống. Theo thông tin, giới chức quân sự Mỹ cho rằng các yêu cầu vẫn chưa được đáp ứng.

Phát biểu tại hội nghị thượng đỉnh của Viện Chiến lược Quốc tế Gold ở Washington ngày 14 tháng 10, Brunson nói ông ủng hộ việc chuyển giao, nhưng nhấn mạnh các mối đe dọa thay đổi đòi hỏi phải cập nhật tiêu chuẩn.

"Vì các điều kiện đã thay đổi, vì chúng ta đã thay đổi kế hoạch, nên chúng ta có những tiêu chuẩn mới phải duy trì," Brunson nói.

Bất đồng hiện không chỉ xoay quanh việc mua sắm trang thiết bị. Vấn đề còn bao gồm đánh giá lại hằng năm, thông tin liên lạc bảo mật, trí tuệ nhân tạo được sử dụng trong việc xác định mục tiêu, cách diễn giải kết quả diễn tập và mức độ tin tưởng của mỗi quân đội vào nhận định của bên kia.

Điều gì thực sự thay đổi trong quyền chỉ huy thời chiến?

Hàn Quốc hiện đã nắm quyền chỉ huy lực lượng của mình trong thời bình. Quyền này được chuyển giao cho quân đội Hàn Quốc ngày 1 tháng 12 năm 1994. Trong thời chiến, Bộ tư lệnh Liên quân hiện nay thực hiện quyền kiểm soát tác chiến đối với các đơn vị Hàn Quốc và Mỹ được chỉ định, theo chỉ thị của tổng thống hai nước thông qua các cơ chế tham vấn chung về quân sự và quốc phòng.

Quyền kiểm soát tác chiến, thường được viết tắt là OPCON, là quyền chỉ đạo các lực lượng được giao thực hiện nhiệm vụ quân sự. Cuộc tranh luận xoay quanh việc ai sẽ lãnh đạo sở chỉ huy liên quân thời chiến và liệu sở chỉ huy đó có đủ nhân sự, hệ thống và hỗ trợ cần thiết để chỉ huy một cuộc chiến hay không.

Năm 2018, các đồng minh nhất trí duy trì Bộ tư lệnh Liên quân sau khi chuyển giao, với một tướng Hàn Quốc mang cấp hàm bốn sao giữ chức tư lệnh và một tướng Mỹ mang cấp hàm bốn sao làm phó tư lệnh. Hai chính phủ vẫn giữ quyền chỉ huy quốc gia đối với lực lượng vũ trang của riêng mình. Quân đội Mỹ sẽ tiếp tục hoạt động trong khuôn khổ liên minh.

Tuy vậy, hồi tháng 10, Brunson nói hình thức cuối cùng của bộ tư lệnh vẫn chưa được xác định. Phát biểu của ông đưa các chi tiết về sở chỉ huy tương lai trở lại bàn thảo, dù phương án lãnh đạo cơ bản đã được nhất trí. Cách thức hoạt động của tình báo, thông tin liên lạc và hỗ trợ của Mỹ dưới sự lãnh đạo đó là trọng tâm của đánh giá mức độ sẵn sàng.

Kế hoạch chính thức đặt ra ba điều kiện

Bộ Quốc phòng Hàn Quốc mô tả các yêu cầu đã được thống nhất trên trang về chuyển giao OPCON. Kế hoạch chuyển giao OPCON dựa trên điều kiện, thường được gọi là COTP, yêu cầu có năng lực lãnh đạo phòng thủ liên quân, năng lực toàn diện của đồng minh để đối phó các mối đe dọa hạt nhân và tên lửa từ Triều Tiên, cùng môi trường an ninh phù hợp cho việc chuyển giao ổn định.

Điều kiện thứ nhất bao gồm năng lực quân sự của Hàn Quốc và khả năng tiến hành tác chiến trên toàn chiến trường bán đảo Triều Tiên của bộ tư lệnh tương lai. Bộ này cho biết Mỹ cung cấp các năng lực bổ trợ và duy trì liên tục. Điều kiện thứ hai bao gồm phát hiện mối đe dọa, quyết định cách ứng phó, đánh bại các cuộc tấn công và phòng thủ trước chúng. Điều kiện thứ ba liên quan đến việc thường xuyên đánh giá năng lực và ý đồ của Triều Tiên, mức độ ổn định của chế độ và môi trường khu vực xung quanh.

Bộ này cũng nêu rõ các đồng minh hằng năm đánh giá mức độ đáp ứng điều kiện theo những phương pháp và tiêu chuẩn đã nhất trí với nhau. Kết quả được trình lên Cuộc họp Ủy ban Quân sự và Cuộc họp Tham vấn An ninh, hay SCM, nơi các lãnh đạo quân sự cấp cao và bộ trưởng quốc phòng đánh giá tiến độ.

Do đó, đánh giá lại hằng năm là một phần trong khuôn khổ đã công bố. Tranh luận hiện nay tập trung vào việc áp dụng tiêu chuẩn nào trong mỗi đợt đánh giá, các mối đe dọa thay đổi ảnh hưởng thế nào đến kết quả trước đây và liệu hai bên đã nhất trí với những điều chỉnh hay chưa.

Vì sao cuộc diễn tập năm 2022 chưa hoàn tất xác minh FOC

Bộ Quốc phòng Hàn Quốc cho biết các đồng minh đã hoàn tất sửa đổi các phụ lục và phần bổ sung của kế hoạch vào tháng 8 năm 2022. Những sửa đổi này thiết lập danh mục năng lực, phương pháp và tiêu chí đánh giá. Trong cuộc diễn tập Lá chắn Tự do Ulchi cùng tháng, hai bên cũng tiến hành đánh giá FOC với một tướng Hàn Quốc lãnh đạo cơ cấu chỉ huy tương lai.

Bộ mô tả cuộc diễn tập đó là minh chứng cho tiến bộ về năng lực thực hiện nhiệm vụ thời chiến. Bộ cũng cho biết riêng việc xác minh FOC sẽ được tiến hành khi đánh giá chung các năng lực và hệ thống thuộc hai điều kiện chuyển giao đầu tiên đạt mức mà hai bên cùng nhất trí. Vì vậy, đánh giá trong một cuộc diễn tập chỉ là một phần của quy trình xác minh rộng hơn.

Ba giai đoạn gồm năng lực tác chiến ban đầu, năng lực tác chiến đầy đủ và năng lực hoàn thành toàn bộ nhiệm vụ, viết tắt lần lượt là IOC, FOC và FMC. Tháng 8 năm 2019, các đồng minh đã đánh giá và xác minh thành công những năng lực cơ bản cần thiết cho IOC. FOC hiện là điểm nghẽn, còn FMC vẫn là giai đoạn tiếp theo.

Các thông tin quân sự đề cập khoảng 130 hạng mục trong danh sách nhiệm vụ liên quân, với yêu cầu đạt từ 70 đến 90% tùy từng giai đoạn. Trang thông tin công khai của bộ không đưa ra điểm số hiện tại cho từng hạng mục. Độc giả có thể xem các yêu cầu khái quát, trong khi kết quả chi tiết dẫn đến bất đồng phần lớn vẫn chưa được công bố.

Các thời hạn trước đây chuyển thành quy trình dựa trên điều kiện ra sao

Hàn Quốc và Mỹ đã nhiều lần điều chỉnh việc chuyển giao khi mối đe dọa quân sự từ Triều Tiên phát triển. Theo nội dung Bộ Quốc phòng Hàn Quốc công bố, quy trình hiện nay phát triển từ những thỏa thuận trước đây có ngày chuyển giao cố định thành một cơ chế đòi hỏi hai bên cùng phê chuẩn mức độ sẵn sàng.

• Ngày 1 tháng 12 năm 1994: Hàn Quốc tiếp nhận quyền kiểm soát tác chiến trong thời bình.
• Năm 2006 và 2007: Các đồng minh nhất trí về những nguyên tắc cơ bản chuyển giao quyền chỉ huy thời chiến và thông qua Kế hoạch Chuyển giao Chiến lược.
• Tháng 6 năm 2010: Kế hoạch chuyển giao được dời từ ngày 17 tháng 4 năm 2012 sang ngày 1 tháng 12 năm 2015 sau những thay đổi trong tình hình an ninh.
• Năm 2014 và 2015: Các đồng minh thay ngày cố định bằng những điều kiện đã thống nhất và ký COTP.
• Tháng 10 năm 2018: Hai bên nhất trí duy trì bộ tư lệnh liên quân do một tướng Hàn Quốc lãnh đạo.
• Tháng 8 năm 2019: Giai đoạn đánh giá năng lực đầu tiên được hoàn tất thành công.
• Tháng 8 năm 2022: Các tiêu chí đánh giá cập nhật được hoàn tất và một cuộc đánh giá FOC diễn ra trong khuôn khổ Lá chắn Tự do Ulchi.
• Năm 2023 và 2025: Các đồng minh ghi nhận tiến triển và tái khẳng định các điều kiện đã thống nhất phải được đáp ứng trước khi chuyển giao.

Bộ ghi nhận tiến triển đáng kể tại SCM lần thứ 55 năm 2023. Tại SCM lần thứ 57 năm 2025, hai chính phủ một lần nữa cam kết thúc đẩy đánh giá bộ tư lệnh tương lai, đồng thời duy trì yêu cầu đáp ứng các điều kiện đã nhất trí. Những mục tiêu thời hạn hiện nay của Seoul nằm trong khuôn khổ đang được tiếp tục thực hiện đó.

Vì sao các năng lực từng được chấp thuận lại bị đặt nghi vấn

Theo thông tin, năm nay giới chức quân sự Mỹ đánh giá một số năng lực là chưa đủ, dù năm ngoái đã chấp thuận. Các quan chức Hàn Quốc cho rằng những hạng mục đã hoàn tất trước đây, cộng với các yêu cầu mới đáp ứng, sẽ cho phép kết thúc xác minh FOC. Lập trường được cho là của Washington là một số năng lực cần được đánh giá lại khi điều kiện chiến trường thay đổi.

Theo thông tin, một quan chức quân sự cấp cao của Mỹ đã viện dẫn bài học từ cuộc chiến Nga-Ukraine để giải thích vì sao tiêu chí không thể giữ nguyên như cách đây một thập kỷ. Brunson cũng nhắc đến các vụ phóng tên lửa đạn đạo chiến thuật của Triều Tiên trong tuần đó. Hôm thứ Hai, Triều Tiên phóng tên lửa về phía Biển Đông và truyền thông nhà nước nước này mô tả vụ thử là "thành công lớn".

Các đồng minh cũng đưa ra những tường thuật khác nhau về kết quả đánh giá trong các cuộc diễn tập năm nay. Theo thông tin, một quan chức Mỹ nói cuộc diễn tập Lá chắn Tự do Ulchi bị thu hẹp quy mô hồi tháng 8 đã khiến việc đánh giá cần thiết không thể diễn ra. Cựu Bộ trưởng Quốc phòng Hàn Quốc Ahn Gyu-back cho biết hai hạng mục liên quan đến FOC đã được đánh giá trong phần đầu của cuộc diễn tập, trong khi các quan chức Hàn Quốc khẳng định những quy trình đánh giá đã thống nhất chung được hoàn tất.

Những tường thuật này cho thấy hai bất đồng: cuộc diễn tập có bao quát đủ phần việc cần thiết hay không, và các đợt đánh giá đã hoàn tất có cho kết quả đạt yêu cầu hay không. Theo thông tin, các cuộc thảo luận trong khuôn khổ Đối thoại Quốc phòng Tích hợp Hàn-Mỹ hồi tháng 5 và tháng 9 không giải quyết được bất đồng.

Những lời phàn nàn của Hàn Quốc rằng Washington đang liên tục thay đổi mục tiêu xuất phát từ khoảng cách này. Vấn đề thực tế là liệu hai quân đội có chung danh sách năng lực cần thiết hiện hành, phương pháp kiểm tra thống nhất và lời giải thích đã được nhất trí về mọi thay đổi kể từ đợt đánh giá trước hay không.

AI và thông tin liên lạc bảo mật làm thay đổi các yêu cầu

Theo thông tin, quan ngại của Mỹ tập trung vào tình báo, giám sát và trinh sát, thường được gọi tắt là ISR, cùng các hệ thống chỉ huy và kiểm soát. ISR cung cấp thông tin về hoạt động của đối phương. Hệ thống chỉ huy và kiểm soát giúp sở chỉ huy chuyển thông tin đó thành quyết định và truyền mệnh lệnh tới các lực lượng.

Maven, hệ thống của Mỹ sử dụng trí tuệ nhân tạo để phân tích mục tiêu, đã trở thành một phần trong cuộc thảo luận. Theo thông tin, Washington muốn cải thiện các đường truyền dữ liệu và bảo mật thông tin liên lạc của Hàn Quốc để sở chỉ huy tương lai có thể phối hợp với các hệ thống tiên tiến của Mỹ. Đường truyền dữ liệu là các kết nối cho phép cảm biến quân sự, máy bay, tàu chiến và trung tâm chỉ huy trao đổi thông tin.

Các nhà hoạch định quân sự Mỹ cũng đang thúc đẩy Hệ thống Chỉ huy và Kiểm soát Liên quân Toàn miền, hay JADC2, kết nối thông tin và lực lượng trên các phần khác nhau của chiến trường, và có thể cả giữa quân đội các nước đồng minh. Mối quan ngại được đưa tin là liệu một chỉ huy Hàn Quốc có thể sử dụng hiệu quả cấu trúc kết nối này hay chỉ đơn thuần nhận thông tin từ phía Mỹ.

Địa hình bán đảo có chiều sâu hạn chế khiến tốc độ đặc biệt quan trọng. Một cuộc tấn công đồng thời bằng tên lửa, máy bay không người lái và pháo binh có thể khiến các chỉ huy chỉ có rất ít thời gian để phát hiện mối đe dọa và quyết định ưu tiên xử lý mục tiêu nào. Hệ thống tương thích, thông tin liên lạc được bảo vệ và đội ngũ vận hành được huấn luyện đều ảnh hưởng đến khả năng ứng phó.

Mua sắm hoặc nâng cấp thiết bị chỉ là một phần công việc. Nhân sự phải học cách vận hành phối hợp dưới áp lực. Theo thông tin, giới chức quân sự Mỹ nhận định việc mua sắm, điều chỉnh và huấn luyện có thể khiến việc chuyển giao trong vòng một hoặc hai năm trở nên khó khăn.

Kinh nghiệm của Triều Tiên tại Nga khiến thách thức thêm phức tạp

Việc Triều Tiên triển khai binh sĩ tới Nga làm nảy sinh thêm mối quan ngại trong đánh giá. Trong phát biểu hồi tháng 10, Brunson đề cập những bài học tiềm năng về huy động binh sĩ, vận chuyển nhân lực và trang thiết bị đường dài, tiếp tế cho lực lượng được triển khai và phối hợp với quân đội nước khác. Thiết bị gây nhiễu điện tử của Nga và thông tin thu được từ việc sử dụng tên lửa KN-23 cũng được nêu trong cuộc thảo luận.

Nhà bình luận quân sự David Maxwell cho rằng bộ tư lệnh tương lai cần được kiểm tra trước những năng lực mà Triều Tiên có thể sở hữu vào thời điểm chuyển giao. Ông nhấn mạnh lời kêu gọi của Brunson về các thành phần chỉ huy phân tán và huấn luyện ngoài hai cuộc diễn tập sở chỉ huy lớn hằng năm.

Sở chỉ huy phân tán hoạt động tại nhiều địa điểm thay vì tập trung nhân sự và hệ thống ở một nơi dễ đoán. Sở chỉ huy phải tiếp tục trao đổi thông tin và ban hành mệnh lệnh trong khi di chuyển, mất liên lạc hoặc bị tấn công. Maxwell cũng lưu ý đến tình trạng tắc nghẽn giao thông trên đường trong thời chiến, dân thường phải sơ tán, cơ sở hạ tầng bị hư hại và khó khăn trong việc duy trì vận chuyển đạn dược, vật tư.

Theo thông tin, Washington muốn các cuộc diễn tập liên quân tính đến cả Trung Quốc và Nga, bên cạnh Triều Tiên. Ngày 13 tháng 10, Brunson thảo luận về đề xuất thành lập Lực lượng Đặc nhiệm Đa miền nhằm xây dựng các lớp năng lực cảm biến trên bán đảo và cải thiện nhận thức về toàn khu vực. Cuộc thảo luận rộng hơn xoay quanh việc Mỹ sẽ hỗ trợ ra sao nếu khủng hoảng xảy ra ở nhiều nơi cùng lúc.

Maxwell đề xuất thử nghiệm các phương án chỉ huy khác, trong đó có Bộ tư lệnh Tác chiến Tương lai và Bộ tư lệnh Chiến đấu Liên hợp Đông Bắc Á cấp khu vực. Đây là những đề xuất để thảo luận. Khuôn khổ chuyển giao đã thống nhất vẫn tập trung vào một bộ tư lệnh liên quân do Hàn Quốc lãnh đạo.

Đàm phán chính trị có thể thúc đẩy tiến trình, nhưng mức độ sẵn sàng đòi hỏi chi phí

Theo thông tin, Seoul đang cân nhắc dời SCM từ khoảng thời gian thường lệ vào cuối tháng 10 hoặc tháng 11 sang tháng 12. Tính đến ngày 14 tháng 10, ngày họp vẫn chưa được ấn định. Các yếu tố được cho là ảnh hưởng đến lịch trình của Mỹ bao gồm cuộc bầu cử giữa nhiệm kỳ tháng 11 của quốc hội và tình hình liên quan đến cuộc chiến với Iran.

Bộ trưởng Quốc phòng Hàn Quốc Kang Shin-chul và Bộ trưởng Quốc phòng Mỹ Pete Hegseth có thể gặp nhau tại Hội nghị Bộ trưởng Quốc phòng ASEAN Mở rộng ở Philippines, dự kiến diễn ra khoảng ngày 27 đến 30 tháng 10. Seoul cũng đang cân nhắc để ông Lee hội đàm với Tổng thống Donald Trump tại hội nghị thượng đỉnh Hợp tác Kinh tế châu Á-Thái Bình Dương vào tháng 11.

Cho Yong-geun, cựu giám đốc phụ trách chính sách Triều Tiên của Bộ Quốc phòng, cho rằng có thể cần sự can dự của tổng thống vì vấn đề bộ tư lệnh đã gắn với việc đầu tư vào Mỹ, triển khai lực lượng tới eo biển Hormuz và vấn đề Coupang. Những mối liên hệ này là một phần của tranh luận chính trị, trong khi xác minh năng lực vẫn là nhiệm vụ quân sự.

Thông tin về sự suy giảm lòng tin giữa lãnh đạo tình báo hai nước làm gia tăng lo ngại về hợp tác. Chia sẻ tình báo đóng vai trò cốt yếu trong phát hiện mối đe dọa và đánh giá mức độ sẵn sàng, vì vậy quan hệ căng thẳng có thể làm phức tạp thêm một cuộc đàm phán vốn đã khó khăn.

Trung tướng về hưu Chun In-bum, cựu Tư lệnh Bộ tư lệnh Tác chiến Đặc biệt Lục quân Hàn Quốc, cho rằng việc Hàn Quốc gánh vác trách nhiệm lớn hơn đòi hỏi chi tiêu và những lựa chọn nhân sự khó khăn. Ông kêu gọi thảo luận về việc kéo dài thời gian nghĩa vụ quân sự, nghĩa vụ phục vụ của phụ nữ hoặc các hình thức phục vụ quốc gia khác, cùng việc dành thêm nguồn lực cho đạn dược, hậu cần và huấn luyện thực tế.

Theo Bộ Quốc phòng Hàn Quốc, kế hoạch quốc phòng giai đoạn 2024-2028 phân bổ khoảng 113,9 nghìn tỷ won để nâng cao năng lực lực lượng. Các trang bị được liệt kê gồm máy bay chiến đấu F-35A, máy bay trinh sát Global Hawk, tàu khu trục Aegis và các hệ thống phòng thủ tên lửa. Bất đồng trong đánh giá liên quan đến cách những trang bị đó và sự hỗ trợ của đồng minh phối hợp trong các chiến dịch kéo dài.

Điểm chính

• Seoul muốn hoàn tất xác minh FOC vào năm 2026 và xác định mục tiêu chuyển giao quyền chỉ huy thời chiến.
• Theo thông tin, Washington cho rằng một số năng lực chưa đáp ứng yêu cầu, kể cả những hạng mục đã được chấp thuận trong đợt đánh giá trước.
• Kế hoạch chính thức yêu cầu đánh giá hằng năm theo các phương pháp và tiêu chuẩn đã được hai bên nhất trí.
• Đánh giá FOC trong cuộc diễn tập năm 2022 cho thấy tiến triển, nhưng hoàn tất xác minh còn phụ thuộc vào kết quả đánh giá năng lực chung rộng hơn.
• Thông tin liên lạc bảo mật, hoạt động giám sát, ứng dụng AI để xác định mục tiêu và diễn tập chỉ huy thực tế là trọng tâm của bất đồng.
• Bộ tư lệnh liên quân tương lai dự kiến có một chỉ huy Hàn Quốc và một phó chỉ huy Mỹ.
• Tính đến ngày 14 tháng 10, ngày họp SCM vẫn chưa được ấn định; các cuộc trao đổi cấp bộ trưởng có thể diễn ra cuối tháng 10 và thảo luận cấp tổng thống có thể diễn ra trong tháng 11.
• Cột mốc thực tế tiếp theo là thống nhất về kết quả đánh giá và yêu cầu còn tồn đọng, sau đó tiến hành giai đoạn xác minh còn lại.