Mối quan tâm của Seoul đối với đất hiếm Mông Cổ thử thách giới hạn của ngoại giao tài nguyên

Thỏa thuận khoáng sản với những hệ quả vượt xa thương mại

Hàn Quốc đang tìm đến Mông Cổ để tìm kiếm đất hiếm và các khoáng sản thiết yếu khác trong bối cảnh Trung Quốc siết chặt kiểm soát chuỗi cung ứng toàn cầu. Quan hệ hợp tác này hứa hẹn mở ra nguồn tiếp cận mới với các nguyên liệu cần thiết cho xe điện, chất bán dẫn, máy bay không người lái, robot và thiết bị quân sự. Đồng thời, nó đưa Mông Cổ vào trung tâm cuộc cạnh tranh có sự tham gia của Trung Quốc, Nga và Mỹ.

Tổng thống Hàn Quốc và Mông Cổ đã ký Hiệp định Đối tác Kinh tế Toàn diện ngày 11 tháng 7. Hiệp định xóa bỏ mức thuế từ 2 đến 5% đối với đồng, molypden và đất hiếm nhập khẩu từ Mông Cổ. Một trung tâm nghiên cứu chung, hoạt động từ tháng 12, đang nghiên cứu các mỏ khoáng sản của Mông Cổ và những tuyến xuất khẩu khả thi.

Với Seoul, hiệp định này là một phần trong nỗ lực rộng lớn hơn nhằm giảm phụ thuộc vào nguồn cung từ Trung Quốc. Hàn Quốc hiện giữ chức chủ tịch liên minh gồm 17 quốc gia do Washington khởi xướng nhằm đa dạng hóa nguồn tiếp cận khoáng sản thiết yếu. Thỏa thuận có khía cạnh thương mại, nhưng mục đích rộng hơn gắn chặt với quan hệ an ninh giữa Hàn Quốc và Mỹ.

Mối liên hệ đó có thể đẩy Mông Cổ vào thế khó. Từ lâu, nước này tìm cách cân bằng quan hệ với hai nước láng giềng lớn, đồng thời xây dựng quan hệ với những nước mà họ gọi là các nước láng giềng thứ ba, trong đó có Hàn Quốc, Mỹ, Nhật Bản và các nước châu Âu.

Vì sao đất hiếm có giá trị đến vậy?

Đất hiếm là một nhóm gồm 17 kim loại. Tên gọi này không có nghĩa là chúng không tồn tại trong vỏ Trái Đất. Khó khăn nằm ở việc tìm các mỏ có hàm lượng tập trung và tách các nguyên tố khỏi đá xung quanh. Quá trình chế biến có thể đòi hỏi công nghệ phức tạp, lượng năng lượng lớn và các biện pháp kiểm soát chất thải nghiêm ngặt.

Một lượng nhỏ vật liệu đất hiếm là thành phần thiết yếu trong các nam châm vĩnh cửu công suất cao. Những nam châm này giúp động cơ xe điện hoạt động hiệu quả, đồng thời được sử dụng trong tua-bin gió, thiết bị máy tính, máy móc chính xác, máy bay, tên lửa, máy bay chiến đấu và máy bay không người lái. Các khoáng sản thiết yếu khác như đồng, vonfram và molypden được dùng trong hệ thống điện, thiết bị hàng không vũ trụ, dụng cụ và sản xuất quốc phòng.

Trung Quốc giữ vị thế áp đảo trong lĩnh vực này. Các ước tính được dẫn trong nghiên cứu cho thấy Trung Quốc chiếm khoảng 59% sản lượng khai thác đất hiếm toàn cầu và khoảng 90% năng lực tinh luyện, chế biến. Nước này cũng sản xuất phần lớn nam châm vĩnh cửu chứa neodymium và dysprosium, hai nguyên tố được dùng trong động cơ hiệu suất cao và các thiết bị tiên tiến khác.

Theo dữ liệu của Cục Khảo sát Địa chất Mỹ, từ năm 2020 đến năm 2023, Mỹ nhập khẩu khoảng 70% hợp chất và kim loại đất hiếm từ Trung Quốc. Sự phụ thuộc này đã biến nguồn cung khoáng sản thành vấn đề an ninh, bên cạnh mối lo ngại về thương mại.

Mông Cổ đóng góp gì cho quan hệ hợp tác?

Mông Cổ là một trong những quốc gia giàu tài nguyên khoáng sản nhất thế giới. Hơn 80 loại khoáng sản đã được xác định, trong đó có đồng, vàng, uranium và đất hiếm. Các báo cáo dựa trên những cuộc khảo sát hiện có xếp Mông Cổ vào nhóm 10 quốc gia hàng đầu về tài nguyên khoáng sản.

Nước này có sáu mỏ đất hiếm đã đăng ký và 26 điểm quặng đã biết. Một ước tính cho rằng trữ lượng đất hiếm của Mông Cổ vào khoảng 31 triệu tấn, tương đương khoảng 16% tổng trữ lượng thế giới. Mông Cổ cũng được ước tính có 55 triệu tấn trữ lượng đồng và 175 tỷ tấn trữ lượng than. Mỏ Oyu Tolgoi ở miền nam sa mạc Gobi là một trong những cơ sở khai thác đồng và vàng lớn nhất thế giới.

Tuy nhiên, những con số này đi kèm một điều kiện đáng kể. Diện tích Mông Cổ lớn gấp khoảng 16 lần Hàn Quốc, nhưng khoảng 55% lãnh thổ nước này chưa được khảo sát chi tiết. Ước tính trữ lượng có thể thay đổi khi công tác khảo sát địa chất được cải thiện.

Khai khoáng đã chi phối nền kinh tế Mông Cổ. Năm 2024, lĩnh vực này chiếm khoảng 27% tổng sản phẩm quốc nội, 70,9% sản lượng công nghiệp và 87,2% kim ngạch xuất khẩu. Chính phủ muốn dùng các dự án khoáng sản mới để thu hút đầu tư, đồng thời giảm phụ thuộc vào than và xuất khẩu nguyên liệu thô.

Mông Cổ có thể vượt ra khỏi mô hình xuất khẩu nguyên liệu thô không?

Giới chức Mông Cổ cho biết mục tiêu là xây dựng năng lực chế biến trong nước, thay vì chỉ vận chuyển quặng chưa qua chế biến ra nước ngoài. Đại sứ Sukhee Sukhbold kêu gọi kết hợp công nghệ và vốn đầu tư của Hàn Quốc với tài nguyên khoáng sản của Mông Cổ để hai nước cùng sản xuất các vật liệu có giá trị cao hơn.

Chúng tôi đang xuất khẩu khoáng sản thô sang Trung Quốc và chỉ bán nguyên trạng. Nhưng thế giới cần nhiều sản phẩm đã qua chế biến hơn. Tại sao chúng tôi chỉ xuất khẩu nguyên liệu thô? Chúng tôi cần chế biến chúng và sản xuất những sản phẩm mà thế giới cần.

Chế biến quặng ngay tại Mông Cổ có thể giảm khối lượng hàng hóa phải đi qua lãnh thổ nước ngoài. Vonfram, molypden và vật liệu đất hiếm có thể được chuyển thành tinh quặng hoặc sản phẩm trung gian trước khi vận chuyển. Những bước này sẽ giúp vận tải hiệu quả hơn, đồng thời có thể tạo việc làm và phát triển kỹ năng công nghiệp tại Mông Cổ.

Các chuyên gia Hàn Quốc đang nghiên cứu khả năng xây dựng nhà máy chế biến gần các mỏ của Mông Cổ. Sau đó, vật liệu thành phẩm có thể được vận chuyển bằng đường hàng không với khối lượng nhỏ hơn, dù cước phí vận tải hàng không sẽ cao và phù hợp với sản phẩm tinh chế hơn là khối lượng quặng lớn. Theo Giáo sư Song Byeong Gu của Đại học Dankook, chuyến hàng tinh quặng vonfram đầu tiên của Mông Cổ đã được vận chuyển bằng máy bay đến Hàn Quốc vào ngày 27 tháng 6.

Kế hoạch này vấp phải những giới hạn thực tế. Nhà máy chế biến cần nguồn điện ổn định, nước, đường sá, lao động có tay nghề và các biện pháp bảo vệ môi trường. Mùa đông khắc nghiệt, khoảng cách địa lý lớn và hạ tầng hạn chế của Mông Cổ có thể làm tăng chi phí xây dựng và vận hành. Chỉ riêng một nhà máy không thể loại bỏ mọi rủi ro khỏi chuỗi cung ứng vẫn phụ thuộc vào các nước láng giềng về thiết bị, nhiên liệu và một số tuyến vận tải.

Vì sao địa lý là mối lo lớn nhất của Seoul?

Mông Cổ không giáp biển. Tới 90% hàng xuất khẩu của nước này, trong đó có khoáng sản, phải đi qua mạng lưới đường sắt và cảng của Trung Quốc hoặc Nga trước khi đến các thị trường toàn cầu. Điều này khiến Mông Cổ có ít lựa chọn hơn các nước cung ứng ven biển.

Các chuyên gia Hàn Quốc cảnh báo Trung Quốc hoặc Nga có thể trì hoãn hàng hóa, tăng chi phí hải quan hoặc dựng rào cản hành chính nếu cho rằng khoáng sản Mông Cổ đang được chuyển hướng sang Mỹ hoặc Nhật Bản. Giáo sư Jang Jae Hyuk của Đại học Ngoại ngữ Hankuk mô tả biên giới là một nút thắt hậu cần nghiêm trọng.

Nếu Trung Quốc muốn đáp trả Mỹ, họ có thể tăng mạnh chi phí hải quan hoặc đơn giản là làm chậm mọi việc ở biên giới.

Không cần phải có lệnh cấm vận chính thức mới gây thiệt hại. Việc chậm trễ tại cửa khẩu, kiểm tra nghiêm ngặt hơn, thay đổi quyền tiếp cận đường sắt hoặc chi phí bảo hiểm tăng cao có thể khiến một dự án không còn khả thi về mặt thương mại. Những doanh nghiệp chỉ phụ thuộc vào một hoặc hai tuyến đặc biệt dễ bị sức ép như vậy.

Các tuyến đường sắt qua Nga cũng tiềm ẩn rủi ro chính trị và thương mại riêng. Moscow vẫn là đối tác trung chuyển thiết yếu của Mông Cổ, trong khi quan hệ ngày càng gần gũi giữa Nga và Bắc Kinh làm tăng tầm quan trọng của hợp tác ba bên. Trung Quốc đã kêu gọi Nga và Mông Cổ tăng cường quan hệ về năng lượng, tài chính và hạ tầng, đồng thời chống lại điều mà Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình gọi là sự can thiệp từ bên ngoài.

Hiệp định này có phải cũng là một phần trong chiến lược chuỗi cung ứng của Mỹ?

Một số nhà phân tích xem thỏa thuận Hàn Quốc - Mông Cổ là một phần trong cơ chế hợp tác rộng hơn giữa ba nước, có sự tham gia của Washington. Hàn Quốc có thể nhập khẩu khoáng sản Mông Cổ, chế biến một phần trong nước rồi cung cấp vật liệu cho các nhà sản xuất Mỹ trong khuôn khổ liên minh đang mở rộng giữa Seoul và Washington.

Khả năng đó khiến hiệp định mang thêm chiều hướng chiến lược. Nếu cho rằng tài nguyên Mông Cổ đang được sử dụng để làm suy yếu vị thế của mình hoặc hỗ trợ sản xuất quốc phòng Mỹ, Bắc Kinh có thể gây sức ép thông qua các kênh thương mại hoặc trung chuyển. Nga cũng có thể phản đối nếu nhìn nhận thỏa thuận này là một phần trong nỗ lực rộng hơn của phương Tây nhằm giảm ảnh hưởng của Moscow trong khu vực.

Hàn Quốc đang hỗ trợ các dự án nhằm xây dựng năng lực chế biến bên ngoài Trung Quốc. Mỹ đã mua 10,59% cổ phần của Korea Zinc, nhà máy luyện kẽm lớn nhất thế giới. Korea Zinc và chính phủ Mỹ đang hỗ trợ dự án xây dựng một cơ sở tích hợp sản xuất kim loại và chế biến khoáng sản thiết yếu tại Tennessee, với vốn đầu tư ước tính 7,4 tỷ USD.

Các công ty Hàn Quốc khác cũng đang theo đuổi những dự án liên quan. LS Cable and System đang thảo luận về một nhà máy sản xuất nam châm vĩnh cửu đất hiếm tại Virginia, trong khi Posco International hợp tác với ReElement Technologies xây dựng cơ sở tách và tinh luyện tại Indiana. Những dự án này cho thấy sự quan tâm của Seoul đối với Mông Cổ gắn liền với nỗ lực rộng lớn hơn nhằm xây dựng mạng lưới cung ứng từ khai thác đến sản xuất thành phẩm.

Mông Cổ cân bằng quan hệ với các nước láng giềng ra sao?

Chính sách láng giềng thứ ba của Mông Cổ nhằm mở rộng các lựa chọn ngoại giao và kinh tế mà không khiêu khích Trung Quốc hay Nga. Do vị trí địa lý, nước này không thể tránh khỏi việc duy trì quan hệ gần gũi với cả hai nước láng giềng. Trung Quốc là đối tác thương mại lớn nhất và là thị trường xuất khẩu khoáng sản chủ chốt của Mông Cổ. Nga vẫn quan trọng về nhiên liệu, vận tải và kết nối năng lượng.

Hàn Quốc trở thành đối tác chiến lược của Mông Cổ vào năm 2021. Kim ngạch thương mại song phương tăng từ khoảng 2,7 triệu USD khi hai nước thiết lập quan hệ ngoại giao năm 1990 lên hơn 600 triệu USD trong những năm gần đây. Hợp tác hiện bao gồm khai khoáng, hạ tầng, y tế, du lịch và giáo dục.

Quan hệ này cũng nhận được sự hỗ trợ từ viện trợ phát triển của Hàn Quốc. Các tổ chức Hàn Quốc đã tham gia xây dựng cơ sở y tế, phát triển tài nguyên nước và hạ tầng đô thị. Một liên danh Hàn Quốc đã hoàn tất thiết kế cơ sở cho tuyến tàu điện ngầm đầu tiên của Ulaanbaatar; công trình dự kiến khởi công vào năm 2026.

Với Ulaanbaatar, hợp tác với Seoul giúp tiếp cận công nghệ và vốn đầu tư mà không buộc nước này phải đứng hẳn về một phe chính trị. Đại sứ cho biết Mông Cổ muốn duy trì đối thoại và giao thương với tất cả các đối tác, thay vì xếp hạng các nước theo những nhóm cố định. Thế cân bằng đó sẽ chịu thử thách nếu xuất khẩu khoáng sản gắn trực tiếp với cuộc cạnh tranh Mỹ - Trung.

Bài học nào có thể rút ra từ uranium và các khoáng sản khác?

Vấn đề đất hiếm là một phần trong nỗ lực rộng hơn của Mông Cổ nhằm đa dạng hóa lĩnh vực khai khoáng. Uranium, đồng và các khoáng sản khác đang thu hút sự quan tâm của những quốc gia tìm kiếm nhà cung cấp mới cho lĩnh vực năng lượng, sản xuất và công nghệ.

Mông Cổ được ước tính có khoảng 190.000 tấn tài nguyên uranium đã được xác định, trong khi tổng tài nguyên tiềm năng có thể lên tới 1,5 triệu tấn. Dự án khai thác mỏ Zuuvch Ovoo được đề xuất cùng công ty Orano của Pháp dự kiến cần khoảng 1,6 tỷ USD vốn đầu tư, với mục tiêu bắt đầu sản xuất vào khoảng năm 2028.

Các dự án uranium tại Mông Cổ tiến triển chậm do tranh chấp cấp phép, luật pháp thay đổi và quan ngại của công chúng về ô nhiễm nguồn nước, phơi nhiễm phóng xạ và thiệt hại đối với đồng cỏ. Những khó khăn này là lời cảnh báo cho các dự án đất hiếm. Nếu muốn trở thành nhà cung cấp ổn định, Mông Cổ cần có quy định dễ dự đoán, tiêu chuẩn môi trường rõ ràng và niềm tin lớn hơn từ công chúng.

Kazakhstan là một ví dụ về cách chính sách nhất quán và chuyên môn kỹ thuật có thể biến trữ lượng khoáng sản thành hoạt động sản xuất bền vững. Chính quyền Mông Cổ đang nghiên cứu kinh nghiệm này khi tìm cách thu hút vốn nước ngoài, đồng thời giữ lại phần lớn hơn nguồn thu công thông qua quỹ tài sản quốc gia.

Điều gì có thể quyết định thành công của thỏa thuận?

Quan hệ hợp tác sẽ phụ thuộc vào nhiều yếu tố hơn việc ký kết một hiệp định thương mại. Các cuộc khảo sát địa chất cần xác nhận các mỏ đủ lớn và phù hợp để khai thác thương mại. Sau đó, chính phủ và doanh nghiệp phải cấp vốn cho mỏ khai thác, nhà máy chế biến, đường sá, hệ thống điện và các cơ chế thông quan biên giới.

Quan ngại về môi trường cũng sẽ ảnh hưởng đến sự ủng hộ của công chúng. Chế biến đất hiếm có thể tạo ra chất thải độc hại nếu quản lý kém, trong khi hoạt động khai khoáng có thể tác động đến nguồn nước và đồng cỏ. Cộng đồng nông thôn Mông Cổ sẽ đòi hỏi quy trình tham vấn minh bạch và được chia sẻ công bằng lợi ích kinh tế.

Seoul cũng phải quyết định mức độ rủi ro mà họ sẵn sàng chấp nhận. Mua quặng từ Mông Cổ có thể giảm sự phụ thuộc trực tiếp vào Trung Quốc, nhưng chưa thể tạo ra chuỗi cung ứng hoàn toàn độc lập khi Trung Quốc và Nga vẫn kiểm soát quyền tiếp cận đường sắt và cảng. Xây dựng năng lực chế biến tại Mông Cổ có thể giảm khối lượng hàng cần vận chuyển, dù không thể loại bỏ hoàn toàn rủi ro chính trị.

Với Mông Cổ, vấn đề cốt lõi là liệu các quan hệ đối tác nước ngoài có thể thúc đẩy phát triển công nghiệp, thay vì lặp lại mô hình xuất khẩu nguyên liệu thô với ít giá trị được tạo ra trong nước. Với Hàn Quốc, vấn đề là liệu nguồn cung mới đầy triển vọng có thể kết nối với các tuyến vận tải an toàn và năng lực chế biến đáng tin cậy hay không. Với Washington, quan hệ hợp tác này là một phần trong nỗ lực lớn hơn nhằm giảm ảnh hưởng của Trung Quốc đối với các vật liệu được sử dụng trong nền kinh tế hiện đại.

Điểm mấu chốt

• Hàn Quốc và Mông Cổ đã ký hiệp định xóa bỏ thuế đối với đồng, molypden và đất hiếm nhập khẩu từ Mông Cổ.
• Mông Cổ có các mỏ lớn đất hiếm, đồng, vàng, uranium và than, dù phần lớn lãnh thổ nước này vẫn chưa được khảo sát đầy đủ.
• Trung Quốc kiểm soát khoảng 59% sản lượng khai thác đất hiếm và 90% năng lực tinh luyện, chế biến.
• Tới 90% hàng xuất khẩu của Mông Cổ phải đi qua mạng lưới vận tải của Trung Quốc hoặc Nga.
• Hàn Quốc đang nghiên cứu xây dựng nhà máy chế biến tại Mông Cổ và các phương thức thay thế để vận chuyển vật liệu tinh chế.
• Quan hệ hợp tác hỗ trợ chính sách láng giềng thứ ba của Mông Cổ, đồng thời gắn Seoul chặt chẽ hơn với chiến lược khoáng sản thiết yếu của Washington.
• Các biện pháp bảo vệ môi trường, quy định ổn định và hoạt động trung chuyển đáng tin cậy sẽ quyết định liệu hiệp định có trở thành quan hệ đối tác công nghiệp lâu dài hay không.