Đề xuất ngân sách 2,57 tỷ USD của Timor-Leste làm dấy lên cảnh báo về quỹ tiết kiệm dầu mỏ và nợ

Ngân sách lớn hơn đối mặt với phép thử về hiệu quả lâu dài

Dự thảo ngân sách nhà nước năm 2027 của Timor-Leste có tổng trị giá 2,5685 tỷ USD. Trong khi đó, La'o Hamutuk cảnh báo việc tiếp tục dựa vào khoản tiết kiệm từ dầu mỏ, đề xuất quyền vay lên tới 1,6 tỷ USD và các cam kết lớn dành cho những dự án dầu khí có thể gây áp lực lên tài chính công trong nhiều năm.

Cảnh báo do điều phối viên của tổ chức, Jonatan Gonçalves, đưa ra tại một cuộc họp báo được tường thuật ngày 27 tháng 10 năm 2026, sau khi chính phủ chính thức trình ngân sách lên Quốc hội hôm 1 tháng 10. Giờ đây, các nghị sĩ phải xem xét cách thức chi tiêu hỗ trợ việc làm, sản xuất lương thực và các dịch vụ thiết yếu, đồng thời bảo vệ nguồn dự trữ tài chính chính của đất nước.

Tháng 6, Bộ Tài chính đề xuất mức trần chi tiêu 2,1 tỷ USD. Hồ sơ trình tháng 10 cao hơn mức trần trước đó 468,5 triệu USD, tương đương khoảng 22,3%. Mức tăng này đặt cam kết về kỷ luật tài khóa mà chính phủ tuyên bố bên cạnh một đề xuất chi tiêu lớn hơn đáng kể.

La'o Hamutuk cũng chỉ ra những dự báo rút tiền từ Quỹ Dầu mỏ không thống nhất giữa hai tài liệu ngân sách. Tổ chức này đề nghị chính phủ đối chiếu các số liệu, công bố đầy đủ thông tin đủ sớm để công chúng giám sát và giải thích khoản thu dự kiến từ các khoản đầu tư lớn trước khi Quốc hội thông qua.

Chính phủ cho biết đề xuất ngân sách hỗ trợ đa dạng hóa kinh tế, dịch vụ công và cải cách thể chế. Thông báo tháng 10 phân bổ 756,6 triệu USD cho phát triển nguồn nhân lực và dịch vụ công, bao gồm giáo dục, y tế, bảo trợ xã hội và phát triển kỹ năng. Vấn đề trọng tâm trong tranh luận ngân sách là các cam kết này, những dự án hạ tầng và khoản đầu tư dầu mỏ có phù hợp với mức nguồn lực đất nước có thể duy trì hay không.

Điều gì đã thay đổi từ tháng 6 đến tháng 10?

Tuyên bố Chiến lược Ngân sách của Bộ Tài chính, công bố tháng 6 năm 2026, đề xuất mức trần hợp nhất 2,1 tỷ USD, thấp hơn 10,5% so với ngân sách năm 2026 đã điều chỉnh là 2,3458 tỷ USD. Ngân sách điều chỉnh là ngân sách năm hiện hành được sửa đổi trong năm.

Kế hoạch tháng 6 gồm mức cơ sở 1,9435 tỷ USD và 156,5 triệu USD dành cho các ưu tiên chính sách mới. Kế hoạch dự kiến giảm chi cho hàng hóa và dịch vụ xuống còn 396,9 triệu USD, chi đầu tư vốn và phát triển xuống còn 377,4 triệu USD.

Trong khi đó, thông báo trình ngân sách tháng 10 của chính phủ đưa ra tổng ngân sách hợp nhất của Khu vực Hành chính Công là 2,5685 tỷ USD. Khuôn khổ ngân sách liệt kê khoảng 1,99 tỷ USD trong dự toán chi tiêu các năm tới, 197,3 triệu USD điều chỉnh mức cơ sở và 380,5 triệu USD dành cho các ưu tiên chính sách của chính phủ. Dự toán các năm tới là dự báo chi phí trong tương lai để tiếp tục thực hiện các chính sách hiện hành.

Gonçalves cho biết tổng chi tiêu đề xuất tăng tới 12% so với ngân sách năm 2026. Chiến lược tháng 6 của bộ dự kiến giảm 10,5% so với ngân sách năm 2026 đã điều chỉnh. Hai phép so sánh này sử dụng các giai đoạn và mốc tham chiếu khác nhau. Quốc hội sẽ cần làm rõ sự chuyển dịch từ chủ trương kiềm chế chi tiêu trong đề xuất tháng 6 sang mức ngân sách lớn hơn trong hồ sơ tháng 10.

Tiền lương cũng có thay đổi. La'o Hamutuk ước tính quỹ lương đề xuất là 523 triệu USD, so với khoảng 487 triệu USD năm 2026, tăng khoảng 7,4%. Chiến lược tháng 6 đặt mức cơ sở năm 2027 là 482,1 triệu USD, so với 486,3 triệu USD trong ngân sách năm 2026 đã điều chỉnh.

Nhà nước vẫn dựa vào khoản tiết kiệm từ dầu mỏ

Theo Bộ Tài chính, nguồn tiền từ Quỹ Dầu mỏ chiếm khoảng 72% ngân sách năm 2026 đã được phê duyệt. Tuyên bố ngân sách tháng 7 của La'o Hamutuk cho biết nguồn thu dầu mỏ đã ngừng chảy từ tháng 6 năm 2025, sau khi hoạt động khai thác tại Bayu-Undan, mỏ duy nhất đang hoạt động của đất nước, kết thúc.

Quỹ nắm giữ tài sản dầu mỏ tích lũy dưới dạng đầu tư. Rút tiền từ quỹ cho phép chính phủ tiếp tục chi tiêu sau khi hoạt động khai thác chấm dứt, nhưng việc rút tiền liên tục vượt quá mức thu nhập bền vững sẽ làm giảm khoản tiết kiệm dành để hỗ trợ các ngân sách trong tương lai.

Chiến lược tháng 6 dự báo nguồn thu trong nước năm 2027 đạt 290 triệu USD. So với mức trần 2,1 tỷ USD của chính chiến lược này, nguồn thu đó chỉ đủ trang trải khoảng 13,8% chi tiêu. Chiến lược cũng dự báo Thu nhập Bền vững Ước tính, hay ESI, đạt 533,7 triệu USD. Đây là mức chuẩn để xác định lượng tài sản dầu mỏ có thể hỗ trợ chi tiêu hằng năm mà vẫn bảo toàn tài sản theo thời gian.

Ngay cả với mức trần thấp hơn này, bộ vẫn dự báo khoản rút vượt ESI là 1,1551 tỷ USD. Thâm hụt tài khóa dự báo tương đương 59,9% sản lượng kinh tế ngoài ngành dầu mỏ, cho thấy khoảng cách giữa chi tiêu và thu nhập được tạo ra trong nước.

Theo các giả định chính sách hiện tại, chiến lược của bộ dự báo Quỹ Dầu mỏ có thể cạn vào năm 2038. Bản thuyết minh đi kèm đề xuất sửa đổi luật nợ công được trích dẫn trong bài đánh giá chiến lược Quỹ Dầu mỏ tháng 10 nêu mốc dự báo năm 2037, trong khi tuyên bố tháng 7 của La'o Hamutuk cảnh báo quỹ có thể cạn trong vòng mười năm. Chi tiêu trong tương lai, lợi nhuận đầu tư và nguồn thu trong nước sẽ quyết định khoản dự trữ kéo dài được bao lâu.

Kế hoạch vay nợ tạo thêm cam kết

Theo La'o Hamutuk, Điều 5 của dự luật ngân sách năm 2027 đề xuất cho phép vay công tối đa 1,6 tỷ USD để phục vụ hạ tầng, các hoạt động dầu khí và những mục tiêu phát triển khác. Gonçalves cảnh báo các khoản vay lớn kéo dài nhiều năm có thể khiến thế hệ tương lai phải gánh nợ nếu các khoản đầu tư không tạo ra lợi ích kinh tế rõ ràng.

Chiến lược tháng 6 đề cập việc duy trì mức trần vay 850 triệu USD trong năm 2027 và dự báo khoản vay giải ngân trong năm đó là 45 triệu USD. Mức trần vay quy định giới hạn được phép cam kết, còn khoản vay giải ngân hằng năm là số tiền dự kiến nhận trong năm ngân sách. Quốc hội cần xem xét cả quy mô quyền vay được đề xuất lẫn lịch thanh toán trong tương lai.

Bộ cho rằng vay nợ được quản lý thận trọng có thể dàn trải chi tiêu theo thời gian và giảm áp lực trước mắt lên các khoản rút từ Quỹ Dầu mỏ. Bộ ước tính nợ ưu đãi hiện có vào khoảng 800 triệu USD. Các khoản vay ưu đãi thường có điều kiện thuận lợi hơn so với vay thương mại thông thường, nhưng vẫn phải hoàn trả.

La'o Hamutuk muốn các nghị sĩ đánh giá khả năng trả nợ, chi phí tài chính, rủi ro và lợi ích kinh tế, xã hội dự kiến. Khuyến nghị này gắn trực tiếp quyết định vay nợ với chất lượng dự án: một khoản đầu tư cần giúp tạo thu nhập, cải thiện dịch vụ hoặc giảm chi phí trong tương lai đủ để biện minh cho cam kết tài chính.

Các dự án khí đốt chiếm khoản phân bổ lớn

Theo La'o Hamutuk, các khoản phân bổ đề xuất cho Bộ Dầu mỏ và Tài nguyên Khoáng sản gồm 193,5 triệu USD dành cho đàm phán và nghiên cứu phát triển Greater Sunrise, cùng 38,35 triệu USD cho nghiên cứu kỹ thuật về đường ống dẫn tới Natarbora. Tổng cộng, hai khoản phân bổ đề xuất này là 231,85 triệu USD.

Tổ chức này cũng chỉ ra các khoản chi đề xuất cho nghiên cứu Bayu-Undan, Tasi Mane và những hoạt động dầu mỏ khác. Tổ chức kêu gọi tiến hành đánh giá độc lập và công bố nghiên cứu khả thi, tổng chi phí, nguồn vốn, nhà đầu tư, lợi nhuận dự kiến cùng các rủi ro xã hội và môi trường trước khi đưa ra những cam kết lớn bằng ngân sách công.

La'o Hamutuk đặt vấn đề về cơ cấu phân bổ trong nhóm đầu tư 492 triệu USD được mô tả là kinh tế biển xanh. Tổ chức này cho biết gần 55% dành cho dầu khí, trong khi chương trình kinh tế biển xanh cụ thể chỉ nhận 3%. Tổ chức lập luận rằng các hoạt động dầu mỏ không thuộc định nghĩa kinh tế biển xanh mà họ sử dụng.

Dựa trên các tỷ lệ đã làm tròn của tổ chức, những con số này tương ứng khoảng 270,6 triệu USD cho dầu khí và 14,8 triệu USD cho chương trình cụ thể. Cơ cấu phân bổ này đáng chú ý vì thủy sản và các hoạt động khác dựa vào tài nguyên biển phải cạnh tranh nguồn vốn trong một lĩnh vực chính sách được xem là hướng đi để đa dạng hóa kinh tế.

Chiến lược tháng 6 cũng ghi nhận tiến độ giải ngân rất khác nhau giữa các chương trình dầu mỏ. Tính đến ngày 16 tháng 6 năm 2026, dự án phát triển Greater Sunrise đã giải ngân 173,5 triệu USD trên tổng mức phân bổ điều chỉnh 231,4 triệu USD, tương đương 75%. Tasi Mane giải ngân 1,2 triệu USD trên tổng mức 63,7 triệu USD, tương đương 2%.

Hạ tầng cần nguồn vốn và năng lực triển khai

Theo La'o Hamutuk, mức phân bổ đề xuất cho Quỹ Hạ tầng năm 2027 là 327 triệu USD, tiếp theo là dự kiến 1,807 tỷ USD vào năm 2028. Con số này tăng 1,48 tỷ USD, với mức dự kiến năm 2028 cao hơn gấp năm lần mức phân bổ đề xuất năm 2027.

Số liệu giải ngân của chính Bộ Tài chính cho thấy khó khăn trong việc biến các khoản phân bổ thành công trình hoàn thành. Tỷ lệ giải ngân trung bình đối với chi đầu tư vốn và phát triển là 56% trong giai đoạn 2021-2025. Nói cách khác, trung bình chỉ hơn một nửa số tiền được phân bổ cho hạng mục này thực sự được chi tiêu.

Chiến lược chỉ ra những điểm yếu trong khâu chuẩn bị dự án, mua sắm, lập kế hoạch triển khai và quản lý hợp đồng. Vì vậy, La'o Hamutuk muốn các khoản phân bổ lớn đi kèm năng lực thể chế để lập kế hoạch, triển khai và giám sát dự án một cách minh bạch.

Hồ sơ trình ngân sách tháng 10 dành 414,6 triệu USD cho hạ tầng và các dịch vụ cơ bản, 171,6 triệu USD cho phát triển địa phương và lãnh thổ, cùng khoảng 277,9 triệu USD cho đầu tư vốn ở cấp lãnh thổ, bao gồm 1.643 dự án. Đây là các nhóm ngân sách khác nhau; những dự án cấp lãnh thổ có cả các công trình do Bộ Công chính quản lý.

Người dân được tham vấn về ngân sách ưu tiên cao cho hạ tầng: 60,3% chọn đây là trụ cột phát triển cần được quan tâm nhất. Trong lĩnh vực hạ tầng, 69,5% ưu tiên đường sá và cầu cống, tiếp theo là cấp nước và vệ sinh. Tuyên bố tháng 7 của La'o Hamutuk kêu gọi chú trọng công tác bảo trì và tính hữu ích, trong đó có đường nông thôn, vận tải biển nội địa, trường học và phòng khám bên ngoài Dili.

Nông dân và doanh nghiệp địa phương đối mặt với hai khoảng trống

Theo La'o Hamutuk, nông nghiệp chỉ nhận 2,1% ngân sách đề xuất, trong khi nguồn kinh phí ứng phó với biến đổi khí hậu cũng hạn chế. Tổ chức này muốn tăng đầu tư vào sản xuất lương thực trong nước, thủy lợi, quản lý nguồn nước, nghiên cứu nông nghiệp và hỗ trợ nông dân.

Số liệu tháng 6 của bộ cho thấy chỉ tăng khoản phân bổ thôi chưa đủ giải quyết vấn đề. Tính đến ngày 16 tháng 6, chương trình nông nghiệp, làm vườn, cà phê và cây trồng mới giải ngân 3,8 triệu USD trên tổng mức phân bổ điều chỉnh 27,4 triệu USD, đạt tỷ lệ 14%. Tỷ lệ này ở ngành thủy sản là 18%, chăn nuôi 9% và du lịch 20%.

Nguồn vốn tư nhân trong các ngành sản xuất cũng khan hiếm. Bộ ghi nhận chỉ có 1,4 triệu USD dư nợ cho vay nông nghiệp và 6,4 triệu USD cho vay sản xuất chế tạo. Cùng với tình trạng giải ngân yếu của chi tiêu công, những con số này cho thấy nỗ lực mở rộng sản xuất trong nước cần cả nguồn vốn lẫn năng lực đưa nguồn lực vào sử dụng.

La'o Hamutuk cho biết thâm hụt thương mại hàng hóa năm 2025 vượt 900 triệu USD. Riêng bộ ghi nhận thâm hụt tài khoản vãng lai là 733,6 triệu USD, được bù đắp bằng các khoản rút từ Quỹ Dầu mỏ. Tài khoản vãng lai bao gồm hàng hóa, dịch vụ và các dòng thu nhập, nên là thước đo rộng hơn cán cân thương mại hàng hóa đơn thuần.

Lương thực nhập khẩu và các mặt hàng thiết yếu khác khiến các hộ gia đình chịu tác động khi giá cả ở nước ngoài tăng. La'o Hamutuk nêu đại dịch COVID-19 và xung đột ở Trung Đông năm 2026 làm ví dụ về những biến động bên ngoài ảnh hưởng đến đất nước. Giải pháp tổ chức đề xuất mang tính thực tiễn: tăng sản xuất trong nước và củng cố các hệ thống giúp nông dân đưa thực phẩm ra thị trường.

Tăng trưởng và thuế cần mang lại lợi ích cho các hộ gia đình

Chính phủ dự báo kinh tế ngoài ngành dầu mỏ tăng trưởng 4,6% trong năm 2027 và lạm phát bình quân hằng năm ở mức 1,8%. La'o Hamutuk cũng dẫn dự báo tăng trưởng 4,3% cho năm 2026, nhưng muốn đánh giá kết quả ngân sách thông qua việc làm, năng suất khu vực tư nhân, nghèo đói và sức mua của hộ gia đình, chứ không chỉ dựa vào sản lượng.

Gonçalves dẫn các ước tính tỷ lệ thất nghiệp năm 2025 ở mức 1,6-1,8%, cùng tỷ lệ tham gia lực lượng lao động chỉ 30,5%. Tỷ lệ thất nghiệp đo lường những người không có việc làm nhưng đang tìm việc và sẵn sàng làm việc. Tỷ lệ tham gia đo lường tỷ trọng dân số trong độ tuổi lao động đang có việc hoặc chủ động tìm việc, vì vậy tỷ lệ tham gia thấp có thể đi cùng với cơ hội việc làm hạn chế.

Tổ chức này cho biết việc làm phi chính thức phổ biến, còn việc làm chính thức vẫn hạn chế, đặc biệt đối với người trẻ. Tuyên bố tháng 7 kêu gọi gắn giáo dục và đào tạo kỹ thuật với việc làm trong các ngành nông nghiệp, thủy sản, du lịch, công nghệ số và doanh nghiệp địa phương.

Bộ Tài chính dự kiến áp dụng thuế giá trị gia tăng, hay VAT, vào năm 2027 để mở rộng nguồn thu. VAT là thuế đánh vào tiêu dùng và được thu thông qua doanh nghiệp. Chiến lược ước tính nguồn thu ban đầu tăng từ 1% đến 1,5% GDP, tùy thuộc vào mức độ tuân thủ và năng lực hành chính.

La'o Hamutuk ủng hộ việc tăng cường thu thuế trong nước, nhưng muốn đánh giá tác động của VAT và các loại thuế chọn lọc đối với những hộ gia đình dễ bị tổn thương trước khi triển khai. Tổ chức kêu gọi các biện pháp bảo vệ khả năng tiếp cận thực phẩm giàu dinh dưỡng và hàng thiết yếu, để cải cách nguồn thu được cân nhắc song song với phúc lợi hộ gia đình.

Giám sát công khai trước cuộc bỏ phiếu cuối cùng

Gonçalves thừa nhận chính phủ đã tổ chức tham vấn tại tất cả các đô thị và hội thảo Ngày Ngân sách. Tuy nhiên, ông kêu gọi một quy trình tốt hơn, trong đó người dân nhận được các tài liệu thống nhất đủ sớm để phân tích và biết ý kiến đóng góp của họ ảnh hưởng thế nào đến các quyết định.

Chiến lược tháng 6 ghi nhận có 1.214 người dân tham gia khảo sát và 40 đại diện từ các tổ chức đối tác xã hội. Trong số người dân tham gia, 72,7% là nam, 22,9% là nữ và 4,4% không tiết lộ giới tính. Người khuyết tật chiếm 4,5%.

La'o Hamutuk chỉ ra sự chênh lệch giữa các dự báo rút tiền từ Quỹ Dầu mỏ trong Bảng 60 của Sách Báo cáo Ngân sách và Bảng 5 của Sách Các yếu tố Thông tin, Tập I. Chính phủ cần giải thích và đối chiếu các số liệu để Quốc hội và công chúng có thể đánh giá kế hoạch sử dụng khoản tiết kiệm.

Tổ chức này cũng kêu gọi công bố hợp đồng, mua sắm minh bạch, kiểm toán độc lập và giám sát hiệu quả của Quốc hội, Tòa Kiểm toán và Ủy ban Chống tham nhũng. Các tài liệu dễ tiếp cận bằng tiếng Tetum sẽ giúp nhiều người dân theo dõi những lựa chọn đang được đưa ra.

Quy trình ngân sách đã trải qua một số mốc quan trọng:

• Tháng 6 năm 2025: Hoạt động khai thác tại Bayu-Undan kết thúc và nguồn thu dầu mỏ ngừng chảy, theo La'o Hamutuk.
• Tháng 6 năm 2026: Bộ Tài chính công bố chiến lược, đề xuất mức trần chi tiêu năm 2027 là 2,1 tỷ USD.
• Ngày 9 tháng 7 năm 2026: La'o Hamutuk kêu gọi lập ngân sách chú trọng kết quả, sản xuất trong nước và giám sát công khai.
• Ngày 1 tháng 10 năm 2026: Chính phủ trình đề xuất trị giá 2,5685 tỷ USD lên Quốc hội.
• Ngày 27 tháng 10 năm 2026: Gonçalves nêu quan ngại về rủi ro tài khóa, các khoản phân bổ và tính minh bạch.

Đề xuất hiện được Quốc hội phân tích và thảo luận theo các thủ tục pháp lý hiện hành. Thông báo trình ngân sách của chính phủ không nêu ngày phê duyệt cuối cùng. Bảy khuyến nghị của La'o Hamutuk tập trung vào minh bạch, tính bền vững của Quỹ Dầu mỏ, giám sát hoạt động vay nợ, đánh giá dự án độc lập, chính sách thuế công bằng, an ninh lương thực và khí hậu, cũng như đầu tư vào việc làm đa dạng.

Điểm chính

• Chính phủ trình đề xuất ngân sách trị giá 2,5685 tỷ USD, cao hơn mức trần đề xuất hồi tháng 6 là 468,5 triệu USD.
• La'o Hamutuk muốn giám sát kỹ quyền vay tối đa 1,6 tỷ USD và các khoản đầu tư dầu mỏ lớn.
• Theo các giả định chính sách hiện tại, Bộ Tài chính dự báo Quỹ Dầu mỏ có thể cạn vào năm 2038.
• Theo La'o Hamutuk, nông nghiệp nhận 2,1% ngân sách đề xuất, trong khi các ngành sản xuất cũng gặp tình trạng giải ngân yếu.
• Chính phủ dự kiến áp dụng VAT vào năm 2027; La'o Hamutuk kêu gọi bảo vệ các hộ gia đình dễ bị tổn thương.
• Quốc hội cần đánh giá đề xuất trong khi tổ chức này yêu cầu số liệu thống nhất, công bố các nghiên cứu dự án và bảo đảm người dân tham gia có ý nghĩa.