Timor-Leste rà soát chiến lược Quỹ Dầu mỏ khi ngân sách phụ thuộc lớn làm gia tăng nguy cơ cạn kiệt

Gần 19 tỷ USD tiền tiết kiệm, cùng áp lực phải giảm chi tiêu

Timor-Leste đang rà soát cách bảo vệ Quỹ Dầu mỏ trị giá gần 19 tỷ USD sau hội thảo quốc tế tại Bangkok trong hai ngày 6 và 7 tháng 10 năm 2026, nơi những lời kêu gọi siết chặt kỷ luật tài khóa được nhắc lại. Bộ trưởng Tài chính Santina Cardoso cho biết quỹ cung cấp khoảng 80% nguồn tài chính cho ngân sách nhà nước, khiến việc duy trì quỹ trở thành vấn đề liên quan đến chi tiêu công và phát triển kinh tế, chứ không chỉ là hiệu quả đầu tư.

Hội đồng Tư vấn Quỹ Dầu mỏ khuyến nghị quản lý thận trọng và kỷ luật hơn để bảo toàn tài chính công và nguồn lực cho các thế hệ tương lai. Thủ tướng Xanana Gusmão tham dự cuộc họp do Bộ Tài chính và Ngân hàng Trung ương Timor-Leste (BCTL) tổ chức trong chuyến thăm chính thức Thái Lan.

Cảnh báo này gắn với một mốc chính thức cụ thể. Bản thuyết minh kèm theo đề xuất sửa đổi nợ công PPL số 30/VI(3.ª), được công bố thông qua Quốc hội, cho biết Bộ Tài chính ước tính quỹ có thể cạn kiệt hoàn toàn vào năm 2037 nếu các khoản rút tiếp tục ở mức hiện nay. Đề xuất này sẽ sửa đổi Luật số 13/2011 ngày 28 tháng 9, quy định về nợ công.

Dù vậy, Cardoso cho biết quỹ hoạt động tốt hơn dự báo trước đây: thu từ dầu mỏ và lợi nhuận đầu tư vượt kỳ vọng, trong khi các khoản rút thấp hơn dự báo. Chính phủ phải dung hòa hai thực tế này: dự trữ tài chính mạnh hơn dự kiến, nhưng chi tiêu đã vượt ngưỡng rút tiền bền vững trong nhiều năm.

Các cuộc thảo luận ở Bangkok không công bố mức trần rút tiền mới, phương án phân bổ đầu tư được thông qua hay thời hạn thay đổi chính sách tài khóa. Thay vào đó, chính phủ cho biết đang xem xét các phương án chuyển đổi dần, tuân theo những quy tắc và nguyên tắc hiện hành của quỹ.

Nội dung thảo luận tại Bangkok

Ngày đầu tiên tập trung vào tính bền vững của quỹ, các dự án được tài trợ từ nguồn lực của quỹ, đóng góp của những dự án này cho mục tiêu của quỹ và chiến lược tài khóa. Ngày thứ hai tập trung vào quản lý đầu tư, rủi ro và lợi nhuận. Hai chủ đề này kết nối các quyết định về danh mục tài chính với quyết định về mức chi tiêu của nhà nước.

Cardoso kêu gọi tiến hành thêm các nghiên cứu và cập nhật mô hình kinh tế để hỗ trợ việc chuẩn bị và thực hiện Ngân sách Nhà nước. Hội đồng Tư vấn cũng xem xét hiệu quả đầu tư, chi tiêu công hằng năm và tác động của việc thực hiện ngân sách đến thu nhập của quỹ. Các khuyến nghị bao gồm những phương án quản lý tốt hơn, thay vì chỉ nêu ra rủi ro.

Các chuyên gia từ Australia và Na Uy chia sẻ kinh nghiệm về quản lý quỹ quốc gia và tính bền vững tài chính. Những người tham dự cũng trao đổi kinh nghiệm với các chuyên gia và tổ chức của Thái Lan và Ngân hàng Negara Malaysia. Các bài trình bày đề cập đến ưu tiên đầu tư quốc gia và cách huy động vốn cho phát triển trong dài hạn.

Đoàn đại biểu gồm Phó Thủ tướng Mariano Assanami Sabino, Thứ trưởng phụ trách các vấn đề ASEAN Milena Rangel, Đại sứ Timor-Leste tại Thái Lan và Chánh văn phòng Thủ tướng Elizabeth Exposto. Sự tham dự của họ đặt cuộc thảo luận chuyên môn bên cạnh các quyết định rộng hơn của chính phủ về phát triển và gắn kết khu vực.

Quy tắc thu nhập bền vững hoạt động ra sao

Hồ sơ Quỹ Dầu mỏ do Diễn đàn Quốc tế các Quỹ Tài sản Quốc gia công bố giải thích khuôn khổ pháp lý của quỹ. Quỹ được thành lập theo Luật số 9/2005 ngày 3 tháng 8, sau đó được sửa đổi theo Luật số 12/2011 ngày 28 tháng 9. Quỹ thực thi Điều 139 của Hiến pháp, trong đó yêu cầu sử dụng công bằng các nguồn tài nguyên thiên nhiên và lập dự trữ tài chính từ việc khai thác những nguồn lực này.

Quỹ là một tài khoản của Bộ Tài chính mở tại BCTL. Thu nhập từ dầu mỏ được chuyển vào quỹ trước khi ngân sách nhà nước nhận tiền. Các khoản chuyển này được định hướng theo Thu nhập Bền vững Ước tính (ESI), ở mức 3% tổng tài sản dầu mỏ.

Tài sản dầu mỏ bao gồm cả số dư quỹ và giá trị hiện tại của nguồn thu dầu mỏ dự kiến trong tương lai. Giá trị hiện tại thể hiện giá trị của các khoản thu tương lai tính theo thời điểm hiện nay. Vì vậy, mức chuẩn không chỉ đơn giản là 3% tiền mặt và khoản đầu tư hiện có trong quỹ.

Để hình dung quy mô, 3% của số dư 19 tỷ USD là 570 triệu USD. Đây chỉ là phép tính minh họa, không phải ước tính ESI chính thức, bởi công thức pháp lý còn tính cả nguồn thu dự kiến trong tương lai. Sự khác biệt này rất quan trọng khi so sánh quy mô quỹ với nhu cầu ngân sách.

Quỹ chỉ đầu tư vào các tài sản tài chính quốc tế, với mục tiêu đạt lợi nhuận thực 3% trong dài hạn. Lợi nhuận thực là mức tăng sau khi trừ lạm phát. Mục tiêu đầu tư và ngưỡng rút tiền đều dùng mức 3%, nhưng phục vụ những mục đích khác nhau: một chỉ tiêu liên quan đến hiệu quả danh mục đầu tư, còn chỉ tiêu kia định hướng mức chi tiêu bền vững.

Hồ sơ thể chế cũng thừa nhận rằng để theo đuổi lợi nhuận đầu tư cần chấp nhận biến động trong ngắn hạn. Một năm thị trường khởi sắc có thể làm tăng số dư quỹ, nhưng không chứng minh rằng mức rút tiền tương tự sẽ tiếp tục đủ khả năng chi trả trong những năm kém thuận lợi hơn.

Ngân sách phụ thuộc nhiều vào quỹ theo một số thước đo

Đề xuất về nợ công cho biết Quỹ Dầu mỏ thường xuyên tài trợ hơn 70% chi tiêu ngân sách nhà nước trong thập kỷ qua. Văn bản liên hệ mức độ phụ thuộc này với việc rút tiền vượt ESI, đồng thời cho rằng cần đa dạng hóa nguồn thu ngân sách.

Con số khoảng 80% của Cardoso phản ánh mức độ phụ thuộc vào nguồn tài chính được nêu tại hội thảo ở Bangkok. Cựu Bộ trưởng Tài chính Rui A. Gomes, người giữ chức vụ từ năm 2018 đến 2023, ước tính các khoản chuyển từ quỹ đã tài trợ khoảng 73% ngân sách năm 2025. Các con số này đề cập đến những giai đoạn và cách tính khác nhau, vì vậy không nên xem chúng là một chuỗi số liệu chính xác cho thấy mức tăng 7 điểm phần trăm.

Gomes cho biết tình trạng rút tiền vượt thu nhập bền vững lặp đi lặp lại bắt đầu từ năm 2008. Trong bài phân tích tháng 1 năm 2025, giáo sư danh dự Damien Kingsbury của Đại học Deakin cũng cho biết mức rút bền vững gần như năm nào cũng bị vượt trong giai đoạn 2008–09 trở đi. Theo phân tích của ông, mức rút năm 2023 tương đương 88% tổng sản phẩm quốc nội (GDP).

Tỷ trọng trong ngân sách và tỷ trọng so với GDP đo lường những yếu tố khác nhau. Chỉ số thứ nhất cho biết tài chính của chính phủ phụ thuộc vào quỹ đến mức nào; chỉ số thứ hai so sánh các khoản rút với quy mô nền kinh tế. Cả hai đều cho thấy mức độ phụ thuộc cao, nhưng không thể dùng thay thế cho nhau.

Gomes cho biết ngân sách ban đầu năm 2026 là 2,29 tỷ USD, so với 2,6 tỷ USD năm 2025. Mức này giảm 310 triệu USD, tương đương khoảng 12%. Tháng 6 năm 2026, ngân sách được phê duyệt bổ sung 101,1 triệu USD, chủ yếu để ứng phó với giá nhiên liệu quốc tế tăng cao. Vì vậy, mức giảm ban đầu không loại bỏ nhu cầu tìm thêm nguồn tài chính trong năm.

Vì sao các dự báo về thời điểm cạn kiệt khác nhau

Ước tính năm 2037 của Bộ Tài chính trong đề xuất về nợ công dựa trên giả định các khoản rút duy trì ở mức hiện tại. Một nguồn khác dẫn đánh giá của Gomes cho rằng rủi ro sẽ xuất hiện vào khoảng năm 2034 nếu tình trạng rút vượt ESI tiếp diễn. Phân tích tháng 1 năm 2025 của Kingsbury dự báo quỹ sẽ cạn trong nửa sau của thập kỷ tiếp theo nếu chi tiêu tiếp tục ở mức hiện nay.

Đây là những ước tính khác nhau, không phải một thời hạn cạn quỹ đã được thống nhất. Hai dự báo năm 2034 và 2037 cách nhau ba năm, còn các giả định nền tảng chưa được nêu đủ chi tiết để đối chiếu. Lợi nhuận đầu tư, chi tiêu, lạm phát và nguồn thu dầu mỏ trong tương lai đều ảnh hưởng đến tốc độ suy giảm của quỹ dự trữ.

Gomes cho biết số dư quỹ vào tháng 5 năm 2026 vào khoảng 18,75 tỷ USD, trong khi các thông tin về hội thảo ở Bangkok mô tả quỹ có gần 19 tỷ USD vào tháng 10. Những con số này ứng với các thời điểm khác nhau và được làm tròn ở mức độ khác nhau. Chúng không cho thấy chính xác số dư đã tăng bao nhiêu từ tháng 5 đến tháng 10.

Ông cũng cho biết số dư vào cuối năm 2024 vào khoảng 18,3 tỷ USD và lợi nhuận đầu tư năm đó đạt 6,8%, sau mức 9,99% năm 2023. Ông cho rằng các khoản chuyển vào ngân sách đã hấp thụ một phần đáng kể lợi nhuận đầu tư.

Nhận định của Cardoso rằng kết quả vượt dự báo không mâu thuẫn với mối lo ngại này. Quỹ có thể đạt kết quả tốt hơn dự báo nhưng vẫn đối mặt nguy cơ cạn kiệt nếu các khoản rút tiếp tục làm hao hụt tài sản. Kết quả tốt hơn tạo thêm dư địa điều chỉnh, nhưng tự thân không chứng minh rằng mức chi tiêu hiện tại là bền vững.

Chuyển đổi sau Bayu-Undan

Việc Bayu-Undan kết thúc sản xuất thương mại đã làm thay đổi bài toán tài chính. Gomes xác định sự kiện này diễn ra ngày 4 tháng 6 năm 2025 và mô tả giai đoạn sau đó là sự chuyển dịch khỏi nguồn thu dầu mỏ hiện tại, hướng tới phụ thuộc vào thu nhập đầu tư của quỹ và tài sản tích lũy.

Cách mô tả mốc thời gian có điểm khác nhau. Trong phân tích tháng 1 năm 2025, Kingsbury nói các mỏ dầu ở Biển Timor không còn tạo ra thu nhập, trong khi Gomes xác định Bayu-Undan chấm dứt sản xuất thương mại vào tháng 6 năm 2025. Không nên hiểu hai nhận định này là xác định cùng một ngày chấm dứt đối với toàn bộ nguồn thu dầu mỏ.

Các mốc chính cho thấy cuộc tranh luận hiện nay đã hình thành như thế nào:

• 2005: Timor-Leste thành lập Quỹ Dầu mỏ và khuôn khổ bảo toàn tài sản dầu mỏ.
• Từ năm 2008–09 trở đi: Theo Gomes và Kingsbury, các khoản rút vượt ngưỡng bền vững trong phần lớn các năm.
• 2024: Theo Gomes, Timor GAP mua 16,74% cổ phần trong liên danh Bayu-Undan.
• Ngày 4 tháng 6 năm 2025: Theo Gomes, hoạt động sản xuất thương mại tại Bayu-Undan kết thúc.
• Tháng 6 năm 2026: Ngân sách được phê duyệt bổ sung 101,1 triệu USD.
• Ngày 6–7 tháng 10 năm 2026: Hội thảo ở Bangkok xem xét tính bền vững tài khóa và chiến lược đầu tư.

Gomes cũng đề cập khả năng sử dụng Bayu-Undan cho hoạt động thu giữ và lưu trữ carbon. Dự án được đề xuất có thể lưu trữ khoảng 10 triệu tấn carbon dioxide mỗi năm, nhưng tính khả thi phụ thuộc vào quyết định đầu tư cuối cùng và các hợp đồng. Năng lực lưu trữ tiềm năng không đồng nghĩa với nguồn thu đã được bảo đảm cho chính phủ.

Greater Sunrise chưa chắc sẽ mang lại nguồn thu cho ngân sách

Greater Sunrise vẫn giữ vai trò quan trọng trong kỳ vọng về nguồn thu dầu mỏ trong tương lai. Phân tích của Kingsbury cho biết Timor-Leste sở hữu 56,6% cổ phần trong dự án và mô tả tranh chấp về việc khí đốt sẽ được xử lý tại Australia hay tại cơ sở dự kiến xây dựng ở bờ biển phía nam Timor-Leste.

Phân tích cho biết tỷ phần doanh thu thượng nguồn của Timor-Leste là 80% nếu khí đốt được xử lý ở Australia và 70% nếu được xử lý tại Timor-Leste. Các tỷ lệ phân chia doanh thu này khác với tỷ lệ sở hữu cổ phần. Kingsbury cũng đề cập đề nghị cuối năm 2024 của Australia về việc tăng tỷ phần doanh thu của Timor-Leste lên 90%, trong đó phần của Australia sẽ được đưa vào một quỹ phát triển chuyên biệt.

Các con số này mô tả những thỏa thuận và đề nghị được thảo luận vào thời điểm đó, chứ không phải kết quả đã được xác nhận tại hội thảo ở Bangkok. Kingsbury cho biết dự án vẫn đình trệ vào cuối năm 2024; trong đánh giá sau đó, Gomes cũng nhận định chưa có quyết định cuối cùng về dự án.

Gomes dẫn dự báo của chính phủ cho rằng Greater Sunrise có thể mang lại hơn 78 tỷ USD tiền thuế và tiền bản quyền. Phân tích của Kingsbury đề cập lượng khí đốt trị giá hơn 33 tỷ USD. Hai con số đo lường những yếu tố khác nhau và không thể so sánh trực tiếp. Cả hai cũng không tương đương với khoản tiền đã sẵn có để chi cho ngân sách hằng năm.

Vấn đề thực tế là thời điểm. Các dự án dầu mỏ mới có thể tạo ra nguồn thu trong tương lai, nhưng quá trình chuyển đổi tài khóa phải quản lý các khoản rút trước khi nguồn thu đó xuất hiện. Các thông tin về hội thảo không xác định ngày bắt đầu sản xuất hay quyết định đầu tư cuối cùng nào đã được xác nhận.

Chất lượng chi tiêu quan trọng không kém giới hạn chi tiêu

Báo cáo chi tiêu công ngày 13 tháng 2 năm 2025 của Ngân hàng Thế giới, có tiêu đề Báo cáo Kinh tế Timor-Leste: Chuyển đổi chi tiêu công để tăng trưởng cao, cho thấy quy mô thách thức phát triển. Chi tiêu công bình quân bằng 85% GDP trong giai đoạn 2013–2023, trong khi tăng trưởng GDP hằng năm bình quân đạt 1,3%.

Báo cáo cũng cho biết 42% dân số sống dưới chuẩn nghèo quốc gia. Phân tích học thuật của Kingsbury đưa ra các thước đo khác: hơn một phần tư dân số sống trong cảnh nghèo cùng cực, gần một nửa sống trong nghèo đa chiều và gần một nửa trẻ em dưới năm tuổi bị thấp còi. Do sử dụng định nghĩa nghèo và giai đoạn tham chiếu khác nhau, không thể xem các con số này là tương đương nhau.

Bernard Harborne, đại diện quốc gia của Ngân hàng Thế giới tại Timor-Leste, kêu gọi chi tiêu mang lại kết quả kinh tế tốt hơn:

Timor-Leste đang ở một bước ngoặt quan trọng. Để tạo việc làm và thúc đẩy tăng trưởng, đất nước cần nâng cao hiệu quả chi tiêu và đa dạng hóa nền kinh tế.

Ngân hàng Thế giới khuyến nghị từng bước tuân thủ ESI, cải thiện thu thuế và chuyển nguồn lực từ các chương trình kém hiệu quả sang cơ sở hạ tầng, giáo dục và y tế. Tổ chức này cũng kêu gọi cải thiện công tác mua sắm công, tăng cường quản lý đầu tư công và giảm tình trạng chậm tiến độ dự án.

Các khuyến nghị này làm rõ lập luận của Cardoso rằng tính bền vững cũng là vấn đề phát triển. Giảm các khoản rút giúp bảo vệ quỹ dự trữ, còn nâng cao hiệu quả chi tiêu có thể củng cố nền kinh tế và khả năng tạo nguồn thu ngoài dầu mỏ.

Những vấn đề cần giải quyết trong quá trình chuyển đổi tài khóa từng bước

Chính phủ cho biết muốn dùng nguồn lực của quỹ để hỗ trợ các ngành sản xuất, đa dạng hóa nền kinh tế và giảm phụ thuộc vào dầu mỏ. Số liệu của Gomes cho thấy quy mô nhiệm vụ này: kim ngạch xuất khẩu phi dầu mỏ vào khoảng 35–36 triệu USD, so với khoảng 900 triệu USD nhập khẩu hàng thiết yếu mỗi năm. Theo các số liệu đó, nhập khẩu cao gấp khoảng 25–26 lần xuất khẩu phi dầu mỏ, dù hai nhóm này không tạo thành cán cân thương mại đầy đủ.

Đề xuất sửa đổi nợ công nêu trái phiếu kho bạc và tín phiếu kho bạc là những công cụ tài chính có thể sử dụng, đồng thời cho biết các chính phủ liên tiếp đã có ý định phát hành chúng. Đây là các hình thức vay nợ. Chúng có thể đa dạng hóa nguồn tài chính, nhưng phải được hoàn trả và không thể thay thế nhu cầu tăng cường nguồn thu thường xuyên.

Các chi tiết về quản trị cũng cần được xem xét thận trọng. Thống đốc BCTL Hélder Lopes mô tả một Hội đồng Đầu tư tư vấn cho bộ trưởng tài chính, gồm ba chuyên gia của BCTL và một hội thảo hằng năm. Cardoso mô tả các hội thảo của Hội đồng Tư vấn thường được tổ chức hai lần mỗi năm, một lần trong nước và một lần ở nước ngoài. Các thông tin sử dụng tên hội đồng và tần suất họp khác nhau; chúng không xác nhận rằng hai mô tả này nói về cùng một cơ quan hoặc lịch họp.

Những quyết định thực chất tiếp theo liên quan đến tốc độ giảm các khoản rút, khoản chi cần được bảo vệ, biện pháp tăng nguồn thu trong nước và rủi ro đầu tư. Các thông tin về hội thảo không công bố thời hạn thông qua chiến lược sửa đổi, phát hành chứng khoán kho bạc hay đạt được lộ trình rút tiền bền vững mới.

Lựa chọn cốt lõi đã rõ: dùng số dư tốt hơn dự kiến để hỗ trợ quá trình chuyển đổi có lộ trình, đồng thời không mặc định rằng lợi nhuận thị trường hay các dự án dầu mỏ chưa được xác nhận sẽ mãi đáp ứng nhu cầu ngân sách.

Điểm chính

• Quỹ Dầu mỏ Timor-Leste được cho biết có gần 19 tỷ USD tại hội thảo ở Bangkok ngày 6–7 tháng 10 năm 2026.
• Bộ trưởng Tài chính Santina Cardoso cho biết quỹ cung cấp khoảng 80% nguồn tài chính cho ngân sách nhà nước.
• Hội đồng Tư vấn khuyến nghị tăng cường kỷ luật, trong khi chính phủ rà soát lộ trình chuyển đổi tài khóa từng bước.
• Một đề xuất về nợ công dẫn ước tính của Bộ Tài chính rằng quỹ sẽ cạn vào năm 2037 nếu các khoản rút không thay đổi; một đánh giá khác cho rằng rủi ro sẽ xuất hiện vào khoảng năm 2034.
• Thu nhập Bền vững Ước tính bằng 3% tổng tài sản dầu mỏ, bao gồm nguồn thu dầu mỏ dự kiến trong tương lai.
• Ngân hàng Thế giới khuyến nghị nâng cao hiệu quả chi tiêu, tăng cường thu thuế và từng bước tuân thủ quy tắc thu nhập bền vững.
• Các thông tin về hội thảo không công bố mức trần rút tiền mới, thời hạn cải cách hay ngày sản xuất Greater Sunrise đã được xác nhận.