ADB cảnh báo những thiếu sót trong theo dõi ngân sách khí hậu của Philippines khi rủi ro sức khỏe gia tăng

Cảnh báo về chi tiêu khí hậu trong bối cảnh ngân sách thay đổi

Theo một tài liệu nghiên cứu của Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB), chỉ 10% đơn vị chi tiêu của chính phủ Philippines thường xuyên sử dụng hệ thống theo dõi chi tiêu khí hậu của nước này. Tài liệu kêu gọi tăng cường tài chính cho các dịch vụ y tế chịu ảnh hưởng của thời tiết cực đoan và nhu cầu ngày càng tăng.

Kết quả này được đưa ra cùng với những bằng chứng cho thấy mức độ tham gia vào các đề xuất ngân sách quốc gia đã rộng hơn. Một báo cáo rà soát của Quốc hội Philippines ghi nhận tỷ lệ tuân thủ gắn nhãn khí hậu ở mức 70,1% trong các cơ quan chính phủ cấp quốc gia đối với dự thảo ngân sách năm 2026, tăng từ 13,8% năm 2017. Tỷ lệ tuân thủ trung bình của chính quyền địa phương chỉ đạt 23,7% trong giai đoạn 2016-2024.

Con số của ADB nói về việc các đơn vị chi tiêu sử dụng hệ thống thường xuyên, trong khi số liệu của Quốc hội nói về mức độ tuân thủ của các cơ quan trong hồ sơ đề xuất ngân sách. Báo cáo về tài liệu của ADB không nêu rõ mốc thời gian và phạm vi của ước tính 10%, vì vậy các số liệu phản ánh những thước đo mức độ tham gia khác nhau.

Xét tổng thể, các phát hiện cho thấy một vấn đề thực tế: Philippines đã tăng cường khả năng gắn nhãn chi tiêu khí hậu, nhưng những thiếu sót về mức độ tham gia, độ chính xác và báo cáo vẫn gây khó khăn cho việc quyết định nên phân bổ ngân sách vào đâu. Đối với dịch vụ y tế, những quyết định này bao gồm bảo vệ cơ sở y tế, chuẩn bị cho nhân viên và tài trợ chăm sóc sức khỏe khi lũ lụt, hạn hán hoặc nắng nóng gay gắt làm nhu cầu tăng lên.

Tài liệu của ADB, Thu hẹp khoảng cách tài chính cho các hệ thống y tế thích ứng với khí hậu: Nguyên tắc hành động khí hậu cấp cao số 4 trong chăm sóc sức khỏe, đặt ngân sách trong nước vào trọng tâm của giải pháp. Tài liệu cho rằng nguồn tài trợ công quốc tế khó có thể tự đáp ứng nhu cầu, đặc biệt tại các nền kinh tế thu nhập trung bình ở châu Á và Thái Bình Dương.

Hệ thống theo dõi của Philippines ra đời như thế nào

Ủy ban Biến đổi Khí hậu và Bộ Ngân sách và Quản lý đã thiết lập khuôn khổ quốc gia thông qua Thông tư liên tịch số 2013-01, ban hành ngày 27 tháng 12 năm 2013. Thông tư yêu cầu các cơ quan chính phủ xác định khoản chi tiêu khí hậu trong hồ sơ đề xuất ngân sách năm 2015.

Khuôn khổ gắn nhãn khí hậu của ủy ban quy định một bộ danh mục và mã số thống nhất phục vụ lập kế hoạch, ngân sách, giám sát và báo cáo. Nói đơn giản, các cơ quan gắn nhãn khí hậu cho những khoản chi đủ điều kiện để giới chức có thể xác định hoạt động nào hỗ trợ các ưu tiên khí hậu của chính phủ.

Báo cáo rà soát cải cách ngân sách của Ngân hàng Thế giới truy nguyên nỗ lực này từ cuộc Đánh giá chi tiêu công và thể chế về khí hậu được khởi động vào tháng 6 năm 2013. Ba trụ cột cải cách gồm lập kế hoạch và tài chính, vai trò lãnh đạo và trách nhiệm giải trình, cùng các kỹ năng cần thiết để triển khai thay đổi.

• Tháng 6 năm 2013: Cuộc đánh giá chi tiêu và thể chế được khởi động nhằm định hướng cải cách ngân sách khí hậu.
• Ngày 27 tháng 12 năm 2013: Ủy ban Biến đổi Khí hậu và Bộ Ngân sách ban hành thông tư yêu cầu gắn nhãn chi tiêu khí hậu cấp quốc gia.
• Chu kỳ ngân sách năm 2015: 53 cơ quan cấp quốc gia gắn nhãn các đề xuất chi tiêu khí hậu, trong khi 42 chính quyền địa phương được tập huấn để tham gia chương trình thí điểm.
• Năm 2024: Báo cáo rà soát của Quốc hội ghi nhận 140 cơ quan cấp quốc gia tuân thủ, so với 96 cơ quan năm 2023.
• Dự thảo ngân sách năm 2026: Tỷ lệ tuân thủ của các cơ quan chính phủ cấp quốc gia đạt 70,1%.

Các cải cách ban đầu có sự tham gia của Ủy ban Biến đổi Khí hậu, Bộ Ngân sách, Cơ quan Kinh tế và Phát triển Quốc gia và Bộ Tài chính. Bộ Nội vụ và Chính quyền địa phương hỗ trợ chương trình thí điểm ở cấp địa phương. Ngân hàng Thế giới cung cấp hỗ trợ kỹ thuật với sự hỗ trợ của Chính phủ Australia.

Giai đoạn đầu cho thấy việc gắn nhãn có thể làm rõ điều gì

53 cơ quan cấp quốc gia đã xác định chi tiêu khí hậu trong đề xuất ngân sách năm 2015. Theo báo cáo của Ngân hàng Thế giới, khoảng 5% tổng phân bổ được đề xuất nhằm ứng phó với biến đổi khí hậu, và khoảng 98% trong số đó dành cho thích ứng. Bảo vệ chống lũ lụt chiếm khoản chi lớn nhất.

Thích ứng là chuẩn bị trước các tác động khí hậu, chẳng hạn như tăng cường bảo vệ trước lũ lụt. Giảm nhẹ là cắt giảm lượng phát thải gây ra biến đổi khí hậu. Việc gắn nhãn phân định hai mục đích này, qua đó giúp ngân sách thể hiện cả cách một quốc gia chuẩn bị ứng phó thiệt hại lẫn nỗ lực hạn chế tình trạng ấm lên trong tương lai.

Chương trình ngân sách theo cụm nội các năm 2015 tập hợp 107,3 tỷ PHP, tương đương khoảng 4% ngân sách quốc gia. Quy mô chương trình này đã tăng gấp năm lần từ năm 2013 đến năm 2015. Hơn 80% ngân sách nhằm giải quyết rủi ro khí hậu, chiếm khoảng một nửa chi tiêu khí hậu trong ngân sách quốc gia.

Bản ghi nhớ ngân sách địa phương số 68 khuyến khích chính quyền địa phương gắn nhãn chi tiêu khí hậu trong kế hoạch đầu tư hằng năm. Thông tư liên tịch số 2014-01 đưa ra hướng dẫn điều chỉnh cho phù hợp với cấp địa phương. Chương trình thí điểm tập huấn cho 42 chính quyền địa phương; khi đó, kế hoạch là mở rộng quy trình cho ngân sách năm 2016.

So với tỷ lệ tuân thủ trung bình 23,7% của địa phương trong giai đoạn 2016-2024, có thể thấy còn nhiều việc phải làm sau chương trình thí điểm. Báo cáo nhất quán từ địa phương rất quan trọng, bởi ngân sách quốc gia và địa phương kết hợp sẽ cho thấy đầy đủ hơn các chương trình khí hậu được tài trợ ở đâu và những thiếu hụt còn tồn tại.

Nhiều khoản chi được gắn nhãn hơn, nhưng tập trung vào một số lĩnh vực

Báo cáo rà soát chi tiêu khí hậu của Vụ Nghiên cứu Chính sách và Ngân sách Quốc hội, với tiêu đề Theo dõi dòng tiền: Rà soát chi tiêu cho biến đổi khí hậu của Philippines và mức độ phù hợp với các ưu tiên quốc gia, ghi nhận mức tăng mạnh của chi tiêu được hệ thống theo dõi.

Chi tiêu khí hậu được ghi nhận tăng từ 199,9 tỷ PHP năm 2019 lên 568,9 tỷ PHP năm 2023, tức khoảng 2,8 lần. Chi tiêu khí hậu đề xuất cho năm 2025 vượt 1.000 tỷ PHP, so với 457,4 tỷ PHP được phê duyệt cho năm 2024. Báo cáo cho biết một phần mức tăng trong đề xuất xuất phát từ những thay đổi về gắn nhãn được đưa ra năm 2024 và sự tham gia đông hơn của các cơ quan.

Theo bảng số liệu trong báo cáo, Bộ Công trình Công cộng và Đường cao tốc chiếm 72,3% tổng chi tiêu khí hậu được ghi nhận trong giai đoạn 2019-2023. Báo cáo cho biết Bộ Công trình Công cộng và Bộ Giao thông vận tải cộng lại chiếm khoảng 87,5%.

Hai ưu tiên là Đảm bảo đủ nguồn nước và Năng lượng bền vững chiếm 93,3% chi tiêu khí hậu được ghi nhận năm 2023. Tổng chi tiêu cho các ưu tiên còn lại giảm từ 47,7 tỷ PHP năm 2019 xuống 37,8 tỷ PHP năm 2023, dù tổng chi tiêu khí hậu tăng.

Các số liệu này cho thấy việc phân bổ ngân sách là trọng tâm trong cuộc thảo luận về y tế. ADB kêu gọi tăng cường tài chính cho công tác chuẩn bị của ngành y tế, trong khi báo cáo ngân sách của Philippines cho thấy phần lớn nguồn lực được gắn nhãn đã được phân bổ qua các cơ quan hạ tầng và một nhóm nhỏ các ưu tiên khí hậu.

Nhãn phân loại sai và số liệu cập nhật muộn làm sai lệch bức tranh

Báo cáo rà soát của Quốc hội chỉ ra những vấn đề phân loại cụ thể, gồm 4,9 tỷ PHP cho việc xây dựng tòa nhà đa năng tại Trại Crame và 448 triệu PHP để hoàn thiện nhà tù thành phố Mandaluyong. Cả hai khoản đều được gắn nhãn sai theo các danh mục chính sách của hệ thống.

Một chương trình quản lý chất thải rắn cũng được xếp vào các danh mục khác nhau giữa các năm. Những điểm thiếu nhất quán như vậy gây khó khăn cho việc so sánh chi tiêu theo thời gian, bởi cùng một hoạt động có thể chuyển giữa các danh mục dù mục đích không thay đổi.

Một số dự án kiểm soát lũ lớn của ngành công trình công cộng được ghi nhận chi tiêu vào năm 2022 và 2023, nhiều năm sau thời điểm báo cáo cho biết các dự án hoàn thành. Báo cáo cho biết Ủy ban Biến đổi Khí hậu và Bộ Ngân sách không đủ năng lực để xác định chính xác khoản mục được gắn nhãn nào là chi tiêu tiếp diễn từ các năm trước. Điều này có thể khiến mức giải ngân được ghi nhận trong một số năm tăng cao và làm lu mờ thời điểm nguồn lực thực sự được sử dụng.

Báo cáo cũng lưu ý tình trạng tập trung các dự án kiểm soát lũ lớn. Chín trong số mười dự án lớn nhất nằm ở Metro Manila và đảo Luzon, một dự án ở quần đảo Visayas. Theo tài liệu, mười dự án hàng đầu chiếm 94,3% chi tiêu kiểm soát lũ trong giai đoạn 2019-2023.

Chi tiêu kiểm soát lũ đạt 262,2 tỷ PHP năm 2023. Báo cáo đặt câu hỏi về mức độ phù hợp của khoản chi này với các ưu tiên đảm bảo đủ nguồn nước trong Kế hoạch Hành động Quốc gia về Biến đổi Khí hậu, đồng thời lưu ý trọng tâm lớn vào các giải pháp kỹ thuật truyền thống. Báo cáo cũng nêu việc thông cống thoát nước và dọn rác thải khỏi đường thủy là những cách tiếp cận khác cần được quan tâm.

Ngân sách khí hậu mạnh hơn sẽ có ý nghĩa gì với dịch vụ y tế

Tài liệu của ADB khuyến nghị tăng tính linh hoạt của công tác quản lý tài chính công để các bộ y tế có thể sử dụng thông tin khí hậu trong lập kế hoạch và điều chuyển nguồn lực khi tình hình thay đổi. Quản lý tài chính công bao gồm các quy định mà chính phủ sử dụng để lập ngân sách, phê duyệt thanh toán và hạch toán chi tiêu.

Đối với dịch vụ y tế, tài liệu nêu những khoản chi cụ thể: giám sát dịch bệnh, nâng cao năng lực nhân viên, nâng cấp cơ sở hiện có, xây dựng cơ sở có khả năng chống chịu tốt hơn và mở rộng phạm vi bao phủ đối với các bệnh chịu ảnh hưởng của thời tiết cực đoan, lũ lụt hoặc hạn hán.

Giám sát dịch bệnh là theo dõi tình hình bệnh tật để cơ quan y tế có thể phát hiện những thay đổi và ứng phó. Ngân sách có tính đến rủi ro khí hậu có thể hỗ trợ công tác này trước khi khẩn cấp xảy ra, đồng thời bảo đảm nhân viên, tòa nhà và vật tư cần thiết khi có thêm bệnh nhân cần chăm sóc.

ADB cũng khuyến nghị đưa yếu tố khí hậu vào các quy định mua sắm, khoản thanh toán cho đơn vị cung cấp dịch vụ y tế, hệ thống bảo hiểm và tiêu chuẩn công nhận. Các chính phủ mở rộng khả năng tiếp cận điện tại cơ sở y tế có thể ưu tiên năng lượng tái tạo, hệ thống phân tán hoặc kết hợp nhiều nguồn năng lượng.

Đối với hệ thống gắn nhãn của Philippines, tài liệu đề xuất tích hợp quy trình này vào các thủ tục quản lý ngân sách bắt buộc và mở rộng phạm vi xem xét tác động của biến đổi khí hậu đến chi tiêu. Hiện hệ thống tập trung vào những khoản chi đóng góp tích cực cho hành động khí hậu. Cách tiếp cận rộng hơn cũng sẽ xem xét thiệt hại do khí hậu làm thay đổi chi phí trong các ngân sách chính phủ như thế nào.

Vì sao nguồn tài chính trong nước có vai trò lớn

Theo một nghiên cứu được tài liệu của ADB dẫn lại, chưa đến 5% nguồn tài chính quốc tế dành cho thích ứng với biến đổi khí hậu có y tế là một hợp phần hoặc lợi ích đi kèm. Chưa đến 1% chủ yếu hướng tới lĩnh vực y tế.

ADB cho biết nguồn tài chính phân mảnh khiến việc tiếp cận và sử dụng nguồn lực trở nên khó khăn, đặc biệt khi tài chính khí hậu và tài chính y tế vẫn đi qua các kênh riêng biệt. Vì vậy, một chương trình y tế có thể cần phối hợp giữa nhiều cơ quan và quy trình tài trợ để đáp ứng các nhu cầu liên quan.

Tài liệu cho rằng tài chính công trong nước sẽ là nền tảng cho các hệ thống y tế bền vững và có khả năng chống chịu ở nhiều quốc gia. Tài liệu kêu gọi chính phủ bảo vệ và tăng ngân sách y tế, kết nối dịch vụ y tế với nguồn tài trợ khí hậu trong nước, đồng thời củng cố các chính sách tài khóa định hình quyết định chi tiêu.

Philippines và Thái Lan được nêu là những ví dụ trong khu vực về việc sử dụng thuế đánh vào các sản phẩm có hại cho sức khỏe. Những loại thuế này có thể tăng nguồn thu đồng thời hạn chế tiêu dùng. Tài liệu coi đây là một công cụ tài chính khả thi bên cạnh những thay đổi về lập ngân sách và phân bổ nguồn lực.

Các bộ tài chính và ngân hàng trung ương giữ vai trò then chốt trong cách tiếp cận của ADB. Sự tham gia của họ có thể đưa các ưu tiên khí hậu và y tế vào kế hoạch tài khóa và kinh tế quốc gia, thay vì để các cơ quan y tế và môi trường phải tự tìm kiếm nguồn lực riêng rẽ.

Chi phí tác động đến hộ gia đình cũng như bệnh viện

Theo các ước tính được tài liệu của ADB dẫn lại, tác động của khí hậu đến sức khỏe có thể khiến kinh tế toàn cầu thiệt hại từ 8.600 tỷ USD đến 15.400 tỷ USD vào năm 2050. Trong đó có 1.100 tỷ USD chi phí phát sinh thêm cho hệ thống y tế do cơ sở hạ tầng bị hư hại và nhu cầu dịch vụ tăng cao.

Đối với châu Á và Thái Bình Dương, ADB ước tính tổn thất kinh tế liên quan đến khí hậu có thể lên tới khoảng 17% tổng sản phẩm quốc nội vào năm 2070. Tổng sản phẩm quốc nội đo lường giá trị hàng hóa và dịch vụ mà một nền kinh tế tạo ra. Ước tính khu vực bao quát tổn thất kinh tế nói chung, còn các số liệu toàn cầu đề cập đến tác động sức khỏe.

Hộ gia đình chịu sức ép từ cả hai phía: biến đổi khí hậu có thể làm tăng chi phí y tế người bệnh tự chi trả, đồng thời làm giảm thu nhập. Tài liệu xác định tác động đến sức khỏe là yếu tố đóng góp lớn nhất vào tình trạng nghèo gia tăng do biến đổi khí hậu.

Đầu tư sớm có thể giảm bớt những áp lực này. Tài liệu dẫn các ước tính cho rằng mỗi 1 USD chi cho thích ứng có thể mang lại lợi ích lên tới 10 USD nhờ tránh được bệnh tật, tử vong và các lợi ích kinh tế, xã hội, môi trường rộng hơn. Một số khoản đầu tư thích ứng trong lĩnh vực y tế có tỷ suất sinh lời kinh tế hằng năm trung bình ước tính lên tới khoảng 79%.

Các biện pháp được nêu gồm phòng ngừa dịch bệnh, cải thiện dinh dưỡng, giảm bệnh tật do nắng nóng, củng cố cơ sở y tế, bảo đảm chuỗi cung ứng đáng tin cậy và chuẩn bị tốt hơn cho lực lượng lao động. Theo một ước tính khác được tài liệu dẫn lại, xây dựng hệ thống y tế có khả năng chống chịu có thể giúp tránh tổn thất hằng năm lên tới 290 tỷ USD trên toàn cầu vào năm 2050.

Năm chiến lược tài chính, trong đó theo dõi tốt hơn là trọng tâm

ADB đề ra năm chiến lược: củng cố các thể chế điều phối tài chính; điều chỉnh tài chính công trong nước phù hợp với dịch vụ y tế có khả năng chống chịu; cải thiện khả năng tiếp cận nguồn tài trợ công quốc tế; thu hút khu vực tư nhân; và phát triển các cơ chế tài chính phù hợp với nhu cầu của hệ thống y tế.

Bằng chứng tại Philippines gắn những đề xuất tài chính này với một nhiệm vụ ngân sách cơ bản. Sự tham gia rộng hơn có thể ghi nhận nhiều khoản chi hơn, phân loại chính xác giúp làm rõ mục đích sử dụng, còn báo cáo kịp thời giúp giới chức so sánh phân bổ với kết quả thực hiện. Báo cáo rà soát của Quốc hội cho biết báo cáo giám sát mới nhất về Kế hoạch Hành động Quốc gia về Biến đổi Khí hậu chỉ bao quát giai đoạn 2011-2016, khiến các đánh giá sau đó phải dựa vào thông tin cũ.

Vì vậy, các khuyến nghị của ADB và những phát hiện của Quốc hội cùng chỉ ra các ưu tiên có liên hệ với nhau: tài trợ dịch vụ y tế trước khi các cú sốc khí hậu làm nhu cầu tăng lên, đồng thời cải thiện hồ sơ dùng để quyết định phân bổ ngân sách công. Tỷ lệ tuân thủ cấp quốc gia cao hơn trong dự thảo ngân sách năm 2026 giúp mở rộng nền tảng báo cáo, trong khi mức độ tham gia yếu ở địa phương và lỗi phân loại vẫn là những vấn đề cụ thể cần giải quyết.

Điểm chính

• ADB cho biết chỉ 10% đơn vị chi tiêu của Philippines thường xuyên sử dụng hệ thống gắn nhãn khí hậu.
• Báo cáo rà soát của Quốc hội ghi nhận một thước đo khác là mức độ tuân thủ của các cơ quan cấp quốc gia, đạt 70,1% trong dự thảo ngân sách năm 2026.
• Tỷ lệ tuân thủ trung bình của chính quyền địa phương đạt 23,7% trong giai đoạn 2016-2024.
• Chi tiêu khí hậu được ghi nhận tăng từ 199,9 tỷ PHP năm 2019 lên 568,9 tỷ PHP năm 2023.
• Báo cáo rà soát của Quốc hội chỉ ra lỗi phân loại, báo cáo chậm và tình trạng tập trung mạnh vào chi tiêu hạ tầng.
• ADB kêu gọi tăng cường tài chính trong nước cho công tác giám sát dịch bệnh, nhân viên y tế, cơ sở vật chất và dịch vụ chăm sóc chịu ảnh hưởng của rủi ro khí hậu.
• Theo một nghiên cứu được ADB dẫn lại, chưa đến 1% nguồn tài chính quốc tế dành cho thích ứng chủ yếu hướng tới lĩnh vực y tế.