Những kẽ hở pháp lý của Nhật Bản tạo điều kiện cho Triều Tiên né tránh lệnh trừng phạt

Một văn phòng ở Tokyo phơi bày vấn đề thực thi rộng hơn

Tháng 2/2014, Katsuhisa Furukawa lần theo dấu vết những người có liên quan đến hoạt động buôn lậu vũ khí của Triều Tiên đến một văn phòng trong tòa nhà đối diện SL Square, gần ga Shinbashi ở Tokyo. Một tháng sau, văn phòng này đã trống không. Phát hiện trên được đưa ra một năm sau vụ thử hạt nhân thứ ba của Triều Tiên, khi Furukawa đang là thành viên Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc trong Nhóm chuyên gia về các biện pháp trừng phạt Triều Tiên.

Furukawa, người phụ trách giám sát việc thực thi các biện pháp trừng phạt, nhớ lại việc những người có liên quan đến hành vi vi phạm có thể hoạt động tự do ở Nhật Bản như thế nào:

"Những người liên quan đến hành vi vi phạm lệnh trừng phạt ra vào Nhật Bản công khai, nhưng không một ai bị truy tố," ông nhớ lại.

Triều Tiên tiến hành vụ thử hạt nhân đầu tiên ngày 9/10/2006. Các chương trình phát triển vũ khí sau đó của nước này thường khiến dư luận chú ý đến sự hỗ trợ hoặc việc thực thi lỏng lẻo từ Trung Quốc và Nga. Tường thuật của Furukawa hướng sự chú ý đến một phần khác của mạng lưới: các doanh nghiệp, dịch vụ vận tải biển và bên trung gian hoạt động tại những quốc gia công khai ủng hộ các biện pháp trừng phạt.

Nhật Bản áp đặt những hạn chế đặc biệt rộng đối với hoạt động thương mại trực tiếp với Triều Tiên. Tuy nhiên, nghiên cứu của Furukawa và chuyên gia về trừng phạt Maiko Takeuchi mô tả khoảng cách giữa những hạn chế đó với các hoạt động rộng hơn bị nghị quyết Liên Hợp Quốc cấm, bao gồm hoạt động vận tải biển ở nước ngoài, doanh nghiệp liên doanh và công việc thực hiện từ xa.

Các đánh giá pháp lý được đề cập ở đây mô tả tình hình ghi nhận trong những nghiên cứu từ năm 2018 đến 2022. Tình trạng hiện nay của từng lỗ hổng, công ty và tàu được nêu chưa được xác định. Dù vậy, kết luận chung rất cụ thể: chặn thương mại trực tiếp vẫn để ngỏ những con đường khác nếu luật pháp trong nước và các cơ quan chính phủ không thể xử lý những người và dịch vụ đứng sau một giao dịch.

Mạng lưới vận tải biển có liên hệ với Nhật Bản

Ocean Maritime Management, hay OMM, là một công ty vận tải biển lớn của Triều Tiên có liên quan đến hoạt động buôn lậu vũ khí. Liên Hợp Quốc đưa công ty này vào danh sách trừng phạt ngày 28/7/2014, vài tháng sau phát hiện của Furukawa tại Shinbashi.

Nghiên cứu về các biện pháp trừng phạt của Nhật Bản do Furukawa thực hiện, được Viện Quan hệ Quốc tế Nhật Bản công bố, mô tả một công dân Nhật Bản chỉ được xác định là X, người bị cáo buộc hỗ trợ OMM thông qua nhiều công ty bình phong ở Hong Kong. Công ty bình phong thường có vẻ như hoạt động kinh doanh bình thường, nhưng che giấu những người hoặc hoạt động đứng sau.

Theo Furukawa, X hợp tác với một đối tác Trung Quốc thành lập các công ty tại những khu vực có chế độ thuế ưu đãi. Mạng lưới này giúp quản lý các tàu Triều Tiên hoạt động dưới cờ nước ngoài, khiến đội tàu có vẻ ít liên hệ trực tiếp hơn với Bình Nhưỡng.

Furukawa viết rằng Nhật Bản không chính thức điều tra X cũng không áp đặt trừng phạt đối với người này. Ông cho rằng điều đó còn khiến các nhà điều tra bỏ lỡ cơ hội tìm hiểu cách thức hoạt động quốc tế của OMM.

Nghiên cứu mô tả một mối liên hệ khác với Nhật Bản: một bác sĩ sống tại tỉnh Wakayama là giám đốc một công ty Hong Kong sở hữu con tàu bị Liên Hợp Quốc đưa vào danh sách trừng phạt. Những vụ việc này cho thấy một phần mạng lưới vận tải biển hiện diện ở Nhật Bản, dù hàng hóa và các chuyến đi diễn ra ở nơi khác.

Vì sao lệnh cấm của Liên Hợp Quốc cần luật Nhật Bản

Các biện pháp trừng phạt của Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc tạo ra nghĩa vụ cho các quốc gia thành viên. Sau đó, cảnh sát, cán bộ hải quan và tòa án cần có thẩm quyền theo luật trong nước để thực hiện những nghĩa vụ này. Vì vậy, một quốc gia có thể ủng hộ nghị quyết trên trường quốc tế nhưng vẫn để một số hoạt động bị cấm nằm ngoài phạm vi thực thi của chính mình.

Bộ Kinh tế, Thương mại và Công nghiệp Nhật Bản mô tả khuôn khổ hiện hành trên trang kiểm soát thương mại. Bộ cho biết các biện pháp kiểm soát được thực hiện theo Luật Ngoại hối và Ngoại thương, bao gồm thẩm tra hồ sơ xin nhập khẩu và xuất khẩu, kiểm tra tại cơ sở kinh doanh và xử lý hành vi xuất khẩu trái phép.

METI cũng cho biết Nhật Bản trao đổi thông tin với các nước khác, thu thập tình báo về hàng hóa xuất khẩu đi vòng qua các hạn chế và tham gia những cơ chế kiểm soát xuất khẩu quốc tế. Như vậy, Nhật Bản đã có một hệ thống thực thi được thiết lập. Tranh luận nằm ở phạm vi áp dụng của hệ thống này.

Takeuchi, nghiên cứu viên tư vấn tại Viện Nghiên cứu Kinh tế, Thương mại và Công nghiệp, lập luận trong bài phân tích tháng 9/2022 rằng phần lớn các biện pháp Hội đồng Bảo an bổ sung trong năm 2016 và 2017 chưa được quy định cụ thể trong luật Nhật Bản.

Bà nêu ví dụ lệnh cấm thành lập, duy trì hoặc điều hành liên doanh với các tổ chức hay cá nhân Triều Tiên theo Nghị quyết 2375. Bà viết rằng Nhật Bản chưa có luật trực tiếp buộc những doanh nghiệp này đóng cửa hoặc cấm thành lập và hoạt động. Với điều tra viên, câu hỏi thực tiễn là có thể căn cứ vào tội danh nào theo luật Nhật Bản khi một thỏa thuận kinh doanh vi phạm hạn chế của Liên Hợp Quốc.

Các biện pháp hạn chế mở rộng theo thời gian

Nhật Bản từng bước xây dựng các biện pháp ứng phó sau những vụ phóng tên lửa, thử hạt nhân và nghị quyết tiếp theo của Hội đồng Bảo an. Tường thuật của Takeuchi cho thấy các hạn chế liên tục mở rộng từ đi lại và thương mại sang kiểm soát tiền bạc và vận tải biển.

• 2004: Nhật Bản ban hành luật cho phép cấm những tàu được chỉ định cập cảng nước này.
• 2006: Sau các vụ phóng tên lửa và vụ thử hạt nhân đầu tiên, Nhật Bản áp dụng các biện pháp gồm cấm nhập khẩu, hạn chế công dân Triều Tiên nhập cảnh và cấm tàu Triều Tiên vào cảng Nhật Bản.
• 2009: Nhật Bản cấm xuất khẩu sang Triều Tiên sau các vụ thử tên lửa và hạt nhân tiếp theo.
• 2010: Nhật Bản ban hành luật đặc biệt về kiểm tra hàng hóa sau Nghị quyết 1874 của Hội đồng Bảo an.
• 2016 và 2017: Các biện pháp trừng phạt của Liên Hợp Quốc được mở rộng, bao trùm những nguồn thu ngoại tệ lớn, vận tải biển, nguồn cung nhiên liệu và việc làm ở nước ngoài.
• 2022: Takeuchi lập luận rằng luật Nhật Bản vẫn chưa xử lý đáng kể nhiều phần trong các nghĩa vụ được mở rộng này.

Nghiên cứu năm 2018 của Furukawa về việc thích ứng với các biện pháp trừng phạt nhận định rằng những nước áp đặt lệnh cấm thương mại toàn diện với Triều Tiên như Nhật Bản là trường hợp hiếm trên trường quốc tế. Hạn chế nghiêm ngặt của Nhật Bản đối với hoạt động thương mại trực tiếp song hành với những điểm yếu trong kiểm soát các mạng lưới quốc tế.

Một con tàu có thể được bán cho công ty ở nước khác, được một tổ chức Nhật Bản bảo dưỡng rồi sau đó được dùng để vận chuyển than Triều Tiên. Mỗi khâu liên quan đến một cơ quan, thẩm quyền pháp lý hoặc mối quan hệ kinh doanh khác nhau. Thực thi hiệu quả đòi hỏi phải xem xét tổng thể các mối liên hệ đó.

Tàu thuyền có thể chuyên chở cả giá trị lẫn hàng hóa

Một tàu chở hàng từng thuộc sở hữu của một công ty ở tỉnh Ibaraki cho thấy vấn đề này. Nghiên cứu của Furukawa cho biết công ty đã bán tàu vào tháng 1/2017 cho WEIHAI WORLD-SHIPPING FREIGHT. Sau khi đổi tên và treo cờ, con tàu mang tên XIN GUANG HAI bị cáo buộc được sử dụng để buôn lậu than.

Bộ Tài chính Mỹ đưa con tàu và đơn vị khai thác vào danh sách trừng phạt ngày 23/2/2018. Sau đó, Liên Hợp Quốc đưa đơn vị khai thác vào danh sách ngày 23/5 cùng năm. Số nhận dạng thường trực của tàu, IMO 9004700, giúp đối chiếu lịch sử của tàu qua các lần đổi tên và đăng ký.

Furukawa cho rằng vụ mua bán cần được điều tra vì các biện pháp trừng phạt nhắm đến việc chuyển giao nguồn lực có thể hỗ trợ hoạt động bị cấm. Ông cho rằng bên mua có thể đã tìm cách mua một con tàu đã qua sử dụng, chưa có tiền sử bị trừng phạt, để sau đó dùng vào hoạt động buôn lậu.

Nghiên cứu của ông cũng mô tả một con tàu thuộc sở hữu của công ty Tokyo được bán cho một công ty Triều Tiên vào tháng 4/2017. Nghị quyết 2397 được thông qua vào tháng 12 cùng năm đã nêu rõ yêu cầu các quốc gia ngăn chặn việc trực tiếp hoặc gián tiếp cung cấp, bán hay chuyển giao tàu mới hoặc đã qua sử dụng cho Triều Tiên.

Mốc thời gian có ý nghĩa khi xem xét khuôn khổ pháp lý. Lập luận của Furukawa về những giao dịch trước đó dựa trên các hạn chế hiện hành đối với nguồn lực hỗ trợ hoạt động bị cấm; nghị quyết tháng 12 bổ sung lệnh cấm cụ thể đối với tàu mới và tàu đã qua sử dụng.

Các dịch vụ giúp tàu tiếp tục hoạt động

SEA TANKER II, có số IMO 9664483, cho thấy các dịch vụ có thể trở thành một vấn đề thực thi khác. Furukawa viết rằng một hiệp hội Nhật Bản vẫn tiếp tục cung cấp dịch vụ phân cấp tàu sau khi tài liệu của chính phủ Mỹ ngày 21/3/2019 nêu tên tàu chở dầu này trong mối liên hệ với hoạt động chuyển hàng giữa các tàu.

Các tổ chức đăng kiểm kiểm tra tàu theo những tiêu chuẩn kỹ thuật. Công việc của họ hỗ trợ hoạt động vận tải biển thương mại thông thường, nên việc tiếp cận các dịch vụ này có ý nghĩa khi giới chức tìm cách hạn chế hoạt động của một con tàu.

Theo Furukawa, hiệp hội xác nhận SEA TANKER II có tên trong sổ đăng ký và thường được kiểm tra hằng năm. Nghiên cứu của ông cho biết dịch vụ vẫn tiếp tục tại thời điểm bài viết được soạn, bất chấp các yêu cầu của Nghị quyết 2397 về việc xóa đăng ký và thu hồi dịch vụ phân cấp đối với những tàu bị nghi ngờ hợp lý là đã tham gia hoạt động vận chuyển bị cấm.

Nghị quyết 2397 cũng yêu cầu các quốc gia tịch thu, kiểm tra và tạm giữ tàu tại cảng của mình nếu có căn cứ hợp lý để tin rằng tàu liên quan đến hoạt động hoặc việc vận chuyển hàng hóa bị cấm. Furukawa viết rằng giới chức Nhật Bản đã nhiều lần kiểm tra các tàu khả nghi, nhưng tính đến thời điểm nghiên cứu, Nhật Bản chưa tạm giữ tàu nào theo khuôn khổ này.

Theo đánh giá của ông, khâu còn thiếu là thẩm quyền và quy trình hành chính để chuyển bằng chứng về hoạt động ở nước ngoài thành các biện pháp hạn chế tại Nhật Bản. Giám sát trên biển có thể phát hiện một hoạt động đáng ngờ; để ngăn hoạt động đó tái diễn, cũng cần xử lý tàu, chủ sở hữu và nhà cung cấp dịch vụ.

Làm việc từ xa vượt biên giới mà không cần di chuyển

Bài phân tích năm 2022 của Takeuchi mô tả một con đường khác để tạo thu nhập ở nước ngoài: một nhân viên công nghệ thông tin Triều Tiên sống tại Trung Quốc nhận việc từ các công ty Nhật Bản thông qua nền tảng thuê ngoài trực tuyến, sử dụng danh tính của một người đàn ông Hàn Quốc sống ở Nhật Bản.

Tiền thanh toán được cho là chuyển qua tài khoản của một người thân của nhân viên này ở Nhật Bản, trước khi người đó rút tiền tại Trung Quốc bằng thẻ ngân hàng. Các hợp đồng bao gồm công việc liên quan đến ứng dụng bản đồ và thông tin về thảm họa của chính quyền địa phương.

Giới chức Nhật Bản chuyển hồ sơ hai người ở Nhật Bản sang công tố viên, nghi ngờ họ vi phạm quy định về hoạt động kinh doanh chuyển tiền trái phép. Công tố viên không truy tố. Takeuchi lập luận rằng Nhật Bản cũng cần ban hành luật xử lý công việc từ xa và hành vi hỗ trợ đứng sau những thỏa thuận như vậy.

Một vụ việc tương tự đã xuất hiện trên cùng nền tảng thuê ngoài vào năm 2020. Takeuchi cho rằng việc công khai thêm thông tin và siết chặt kiểm tra danh tính sau vụ việc đó có thể giúp ngăn một vụ khác xảy ra.

Tỉnh Hyogo, nơi có ứng dụng thông tin thảm họa liên quan đến vụ việc sau này, thông báo ngày 21/6/2022 rằng các cuộc kiểm tra không phát hiện rò rỉ thông tin cá nhân hay mã độc. Dù vậy, Takeuchi xác định việc kiểm soát hoạt động thuê ngoài là mối lo ngại về an ninh vì nhà thầu có thể tiếp cận phần mềm, thông tin hoặc hệ thống vận hành.

Luận điểm cốt lõi của bà rất thực tế: hạn chế nhập cảnh quản lý những người qua biên giới. Một nhà thầu trực tuyến có thể kiếm tiền từ khách hàng Nhật Bản trong khi vẫn ở nước ngoài. Vì thế, xác minh danh tính và giám sát thanh toán cũng trở thành một phần của việc thực thi các biện pháp trừng phạt.

Châu Âu cũng chật vật chuyển quy định thành hành động

Nghiên cứu về hiệu quả các biện pháp trừng phạt của Takeuchi, được viết khi bà là thành viên Nhóm chuyên gia của Liên Hợp Quốc, mô tả những vấn đề tương tự ở châu Âu. Bài viết nêu rõ các quan điểm trong đó là ý kiến cá nhân, không đại diện cho các tổ chức mà bà trực thuộc.

Tại Berlin, một nhà nghỉ dành cho thanh niên hoạt động trong tòa nhà đại sứ quán Triều Tiên, đem lại khoản tiền thuê ước tính khoảng 38.000 euro mỗi tháng. Năm 2017, giới chức Đức yêu cầu tuân thủ các hạn chế về hoạt động thương mại trong bất động sản ngoại giao, nhưng cơ sở kinh doanh vẫn tiếp tục hoạt động khoảng ba năm trong khi các thủ tục pháp lý diễn ra.

Tháng 1/2020, một tòa án bác đơn khiếu nại của đơn vị điều hành đối với lệnh đóng cửa của Berlin. Vụ việc cho thấy việc thực thi có thể kéo dài nhiều năm ngay cả khi hạn chế liên quan đã được ban hành.

Takeuchi cũng mô tả việc Italy từ chối hồi hương hai cầu thủ bóng đá Triều Tiên vì nước này không có luật trong nước áp dụng. Tại Áo, quá trình khởi kiện khiến thủ tục trục xuất một cầu thủ khác bị đình lại. Các vụ việc liên quan đến những hạn chế nhằm ngăn thu nhập ở nước ngoài chảy về Triều Tiên.

Nghiên cứu của Furukawa cũng chỉ ra một vấn đề hành chính: trong một vụ việc ông mô tả, thông tin về những công dân Triều Tiên bị hạn chế tài chính không được chia sẻ với cơ quan nhập cư, khiến họ nhiều lần ra vào nước này. Ngân hàng, nhân viên biên giới, cơ quan quản lý vận tải biển và điều tra viên, mỗi bên chỉ nắm một phần thông tin.

Thực thi mạnh hơn cần bao quát những gì

Mạng lưới Triều Tiên vẫn tạo ra doanh thu đáng kể bất chấp các hạn chế thương mại. Nghiên cứu về hiệu quả các biện pháp trừng phạt của Takeuchi dẫn phân tích của một quốc gia thành viên Liên Hợp Quốc, theo đó khoảng 3,7 triệu tấn than Triều Tiên, trị giá khoảng 370 triệu USD, đã được xuất khẩu từ tháng 1 đến tháng 8/2019.

Nghiên cứu này cũng nêu ước tính hơn 1 triệu tấn cát Triều Tiên được vận chuyển sang Trung Quốc sau tháng 5/2019, trị giá khoảng 22 triệu USD. Giá trị ước tính của than gần gấp 17 lần cát, cho thấy quy mô hoạt động buôn bán than lâu năm bên cạnh một nguồn thu bất hợp pháp khác.

Các mạng lưới còn di chuyển tài sản trước khi hạn chế có hiệu lực. Một công ty con ở Namibia của Mansudae Overseas Projects đã bán xe cộ và các tài sản khác ngày 26/6/2017, trước khi tập đoàn mẹ bị Liên Hợp Quốc đưa vào danh sách trừng phạt vào tháng 8 cùng năm. Các biện pháp trừng phạt trước đó của Mỹ và khuyến nghị đưa vào danh sách của Liên Hợp Quốc đã khiến công ty biết trước khả năng bị xử lý.

Đối với Nhật Bản, Furukawa đề xuất tăng cường thẩm quyền pháp lý để điều tra các hành vi vi phạm ở nước ngoài và thiết lập quy trình rõ ràng hơn để tự áp đặt các biện pháp hạn chế. Takeuchi kêu gọi ban hành luật bao quát các quan hệ kinh doanh bị cấm, công khai thêm thông tin về các vụ việc và tăng cường thực thi thay vì chỉ dựa vào việc đề nghị các hiệp hội ngành nghề hành động.

Takeuchi cũng nhấn mạnh sự cần thiết phải lần theo dòng tiền vượt khỏi điểm đến trực tiếp. Tiền có thể được giữ lại ở nước thứ ba để mua hàng cung cấp cho Triều Tiên. Bài phân tích năm 2022 của bà lưu ý rằng quy định phải khai báo khi mang hơn 100.000 yen tiền mặt về phía Triều Tiên là ngưỡng khai báo, chứ không đặt ra mức trần cụ thể theo quy định đó.

Thách thức của Nhật Bản trải dài từ văn phòng gần ga Shinbashi đến tàu thuyền, hợp đồng trực tuyến và các khoản thanh toán ở nước ngoài. Cả hai nhà nghiên cứu đều cho rằng việc thực thi phải bao quát toàn bộ mối quan hệ kinh doanh, với thẩm quyền pháp lý và cơ chế chia sẻ thông tin kết nối những người sắp xếp giao dịch với các dịch vụ duy trì hoạt động đó.

Điểm chính

• Tháng 2/2014, Furukawa lần theo dấu vết những người có liên quan đến hoạt động buôn lậu vũ khí của Triều Tiên đến một văn phòng gần ga Shinbashi.
• Nghiên cứu của ông xác định các mối liên hệ của Nhật Bản với mạng lưới vận tải biển OMM và những hạn chế trong hoạt động điều tra, áp đặt trừng phạt.
• Các hạn chế thương mại rộng của Nhật Bản song hành với nhu cầu riêng về việc đưa những nghĩa vụ cụ thể của Liên Hợp Quốc vào luật trong nước.
• Các vụ việc được ghi nhận liên quan đến mua bán tàu, dịch vụ phân cấp, doanh nghiệp liên doanh và công việc công nghệ thông tin từ xa.
• Các vụ việc ở châu Âu cũng cho thấy sự chậm trễ do thiếu luật và kéo dài thủ tục pháp lý.
• Các nhà nghiên cứu kêu gọi tăng cường thẩm quyền trong nước, làm rõ trách nhiệm và cải thiện việc chia sẻ thông tin giữa các cơ quan.