Các dự luật hàng không Nepal bị trì hoãn, đe dọa mục tiêu rời danh sách an toàn hàng không của EU vào tháng 1/2027

Hạn chót cải cách vướng kỳ họp Quốc hội đã bế mạc

Mục tiêu của Nepal là tách cơ quan quản lý hàng không khỏi các dịch vụ sân bay và dẫn đường vào giữa tháng 1/2027 đang bị đe dọa, sau khi hai dự luật quan trọng chỉ được trình lên Hạ viện vài giờ trước khi kỳ họp kết thúc hôm thứ Sáu. Sự trì hoãn cũng làm suy yếu lộ trình mà chính phủ dự kiến thực hiện để đưa Nepal ra khỏi Danh sách An toàn Hàng không của Ủy ban châu Âu, nơi nước này nằm từ tháng 12/2013.

Bộ trưởng Tài chính Swarnim Wagle công bố thời hạn này khi trình bày ngân sách hôm 30/5. Dự luật Cơ quan Hàng không Dân dụng Nepal và Dự luật Cơ quan Dịch vụ Hàng không Nepal sẽ chia tách một tổ chức hiện vừa cung cấp dịch vụ hàng không vừa giám sát an toàn của các dịch vụ đó. Các chính phủ kế tiếp đều cam kết thay đổi, nhưng chưa chính phủ nào hoàn tất việc này.

Vấn đề trước mắt là thời gian của Quốc hội. Một quan chức Bộ Du lịch cho biết dự thảo đã được Bộ Tài chính phê duyệt và được chuyển đến Bộ Luật pháp gần hai tháng trước khi trình lên Quốc hội muộn màng. Kỳ họp đã được bế mạc theo thủ tục, nghĩa là chính thức kết thúc, nên các quan chức dự đoán việc xem xét thực chất sẽ phải chờ đến kỳ họp mùa đông.

Một quan chức Bộ Văn hóa, Du lịch và Hàng không Dân dụng cho biết sự trì hoãn đã làm chệch lịch trình ngân sách:

"Giờ Quốc hội đã bế mạc, chúng tôi phải chờ kỳ họp mùa đông tới để các dự luật được thảo luận và thông qua. Nepal không thể rời danh sách an toàn hàng không theo kế hoạch công bố trong ngân sách," quan chức này nói.

Đây là cảnh báo của một quan chức, chứ không phải quyết định đã được công bố của châu Âu. Việc Nepal thông qua luật và được đưa ra khỏi danh sách của EU là hai quy trình riêng biệt. Ngay cả khi các nhà lập pháp nhanh chóng thông qua dự luật trong kỳ họp mùa đông, nhà chức trách vẫn phải thành lập các cơ quan mới và chứng minh hoạt động giám sát an toàn có hiệu quả trên thực tế.

Vì sao cuộc kiểm toán tháng 5 tạo thêm một hạn chót

Nepal dự định mời Tổ chức Hàng không Dân dụng Quốc tế tiến hành kiểm toán giám sát an toàn vào tháng 5/2027. Các quan chức hàng không cho biết tài liệu pháp lý và quy định của nước này phải được hoàn thiện và chốt sáu tháng trước đó, tức hạn chuẩn bị rơi vào khoảng tháng 11/2026.

Theo các quan chức này, quy định cập nhật, hướng dẫn quy trình và danh mục kiểm tra đánh giá cũng phải được tải lên Khung Trực tuyến của ICAO từ bốn đến sáu tháng trước chuyến thăm. Kiểm toán viên xem xét tài liệu trước khi đến để lên kế hoạch kiểm tra và xác định những bằng chứng cần xác minh.

Vì vậy, việc chốt tài liệu không chỉ là một mốc hành chính. Luật mới cần có quy định triển khai, phân công trách nhiệm, nhân sự được đào tạo và hồ sơ cho thấy các cơ chế đó đã thực sự được áp dụng. Một đạo luật được thông qua ngay trước cuộc kiểm toán không thể tự nó tạo ra hồ sơ như vậy.

ICAO mô tả Chương trình Kiểm toán Giám sát An toàn Toàn cầu là hoạt động đánh giá xem một quốc gia có thực hiện hiệu quả và nhất quán các yếu tố then chốt của công tác giám sát an toàn hay không. Chương trình hỗ trợ tuân thủ các tiêu chuẩn an toàn quốc tế và cho phép giám sát liên tục việc thực hiện nghĩa vụ giám sát của các quốc gia. Chương trình không chỉ đơn giản đếm số luật mà một nước đã thông qua.

Một quan chức cấp cao của Cơ quan Hàng không Dân dụng Nepal cho biết cơ quan này dự định xin gia hạn kiểm toán để có thể đưa luật mới vào phạm vi đánh giá. Trong các thông tin về sự trì hoãn, chưa có ngày mới hoặc quyết định chấp thuận đề nghị này được công bố.

Trình tự thời gian cũng có vấn đề: cuộc kiểm toán dự kiến vào tháng 5/2027 diễn ra sau mục tiêu tháng 1/2027 của chính phủ. Nếu Nepal kỳ vọng cuộc kiểm toán cung cấp bằng chứng hỗ trợ việc được EU đưa ra khỏi danh sách, nước này không thể hoàn tất phần đó trước tháng 1. Hoãn kiểm toán có thể giúp cải cách có thêm thời gian, nhưng sẽ đẩy thời điểm có được bằng chứng đó xa hơn.

EU yêu cầu điều gì, và không yêu cầu điều gì

Các hạn chế của EU ngăn các hãng hàng không được cấp phép tại Nepal, trong đó có Nepal Airlines Corporation, hoạt động trong không phận châu Âu. Đây không phải lệnh cấm toàn bộ các chuyến bay quốc tế đến Nepal. Vấn đề cốt lõi là mức độ tin cậy vào năng lực giám sát các hãng hàng không và dịch vụ hàng không thuộc trách nhiệm của Nepal.

Đại sứ EU tại Nepal Véronique Lorenzo cho biết hồi tháng 5 rằng chính phủ mới đã nhiều lần nêu vấn đề danh sách an toàn trong các cuộc họp cấp bộ trưởng. Bà hoan nghênh sự quan tâm về mặt chính trị, đồng thời phân biệt yêu cầu giám sát độc lập của EU với việc buộc phải áp dụng một mô hình thể chế cụ thể.

Bà Lorenzo giải thích lập trường của châu Âu:

Liên minh châu Âu chưa bao giờ yêu cầu thay đổi luật để tách việc cung cấp dịch vụ khỏi công tác quản lý," bà nói. "Điều EU kiên quyết yêu cầu là mỗi chức năng phải độc lập để tránh xung đột lợi ích.

Sự phân biệt này điều chỉnh những kỳ vọng trước đây về các dự luật. Trong bài phát biểu ngày 21/10, trong một nỗ lực cải cách trước đó, bà Lorenzo nói việc thông qua luật tách biệt các chức năng có thể giúp dỡ bỏ hạn chế của châu Âu. Giải thích sau này của bà cho thấy việc chia tách là một hướng đi khả thi để bảo đảm giám sát độc lập, chứ không tự động bảo đảm Nepal sẽ được đưa khỏi danh sách.

Một đoàn đánh giá của châu Âu đến thăm vào tháng 9/2023 phát hiện sự khác biệt giữa cơ cấu tổ chức được phê duyệt của cơ quan này với cách phân bổ thực tế các phòng ban, bộ phận và nhân viên. Năm 2022, Nepal đã nộp bằng chứng về các bước nhằm tăng cường sự tách biệt về chức năng trong cơ quan hiện có, nhưng chuyến thăm sau đó cho thấy cơ chế chính thức và hoạt động thực tế chưa hoàn toàn đồng nhất.

Sau đó, Nepal xây dựng kế hoạch hành động khắc phục. Một nguồn tin mô tả kế hoạch này đang được EU xem xét; những nhận xét gần đây hơn của bà Lorenzo tập trung vào việc triển khai chậm chạp. Bà cho biết gần như không có tiến triển trong hai năm rưỡi trước đó. Hai thông tin này phản ánh các giai đoạn khác nhau của cùng một quy trình: nộp kế hoạch không đồng nghĩa với việc các biện pháp trong đó đã được thực hiện.

Gần hai thập kỷ với dự luật chưa hoàn tất

Đề xuất tách công tác quản lý hàng không khỏi việc cung cấp dịch vụ bắt nguồn từ Kế hoạch Tạm thời Ba năm của chính phủ giai đoạn 2007-08 đến 2009-10. Các chính sách và ngân sách sau đó tiếp tục duy trì đề xuất, nhưng thay đổi thể chế vẫn chưa hoàn tất.

Lịch sử lập pháp bao gồm việc các dự luật được Thượng viện thông qua, nhiều lần trình lên Nội các và các dự thảo được soạn lại dưới những chính quyền kế tiếp. Các mốc chính cho thấy vấn đề đã bị bỏ ngỏ trong thời gian dài ra sao:

• 2007-08 đến 2009-10: Kế hoạch Tạm thời Ba năm đề xuất xem xét các khuyến nghị tổ chức lại cơ quan hàng không.
• 23/2/2020: Hai dự luật hàng không được đăng ký.
• 2/8/2021: Thượng viện nhất trí thông qua các dự luật.
• 2022: ICAO chính thức kêu gọi tách chức năng quản lý và cung cấp dịch vụ trong kết quả kiểm toán Nepal.
• 16/7/2023: Bộ Du lịch một lần nữa gửi dự thảo lên Nội các trước đợt đánh giá an toàn của châu Âu theo kế hoạch.
• 6/9/2024: Bộ trưởng Du lịch Badri Prasad Pandey trình các dự luật lên Nội các.
• Thông báo ngân sách ngày 30/5: Bộ trưởng Tài chính Swarnim Wagle đặt mục tiêu cải cách vào giữa tháng 1/2027.
• Kỳ họp Quốc hội gần nhất: Các dự luật được trình lên Hạ viện ngay trước khi kỳ họp bế mạc.

Các nguồn tin thống kê số lần nỗ lực khác nhau. Một nguồn mô tả nỗ lực hiện nay là lần thứ ba, sau các lần thử vào năm 2017 và 2024. Một nguồn khác ghi nhận việc đăng ký dự luật năm 2020 và được Thượng viện thông qua năm 2021, đồng thời cho biết sau khi được Thượng viện thông qua, Bộ Du lịch đã bốn lần gửi dự thảo lên Nội các. Không nên gộp các thông tin này thành một con số thống nhất về số lần dự luật được trình tại Quốc hội.

Trì hoãn thủ tục vẫn tiếp diễn dù có sự ủng hộ chính trị. Trước đó, một ủy ban dự luật của Nội các đã phê duyệt dự thảo sau khi đề xuất chỉnh sửa câu chữ, nhưng vẫn cần Nội các phê duyệt thêm trước khi đăng ký tại Quốc hội. Bộ trưởng Luật pháp Sobita Gautam, được bổ nhiệm ngày 27/3, ưu tiên soạn thảo 45 dự luật, trong đó có các biện pháp về hàng không. Tuy vậy, các quan chức hàng không quy trách nhiệm cho việc dự thảo bị lưu lại khoảng hai tháng tại Bộ Luật pháp, dẫn đến sự trì hoãn mới nhất.

Hai cơ quan sẽ hoạt động như thế nào

Theo đề xuất, Cơ quan Hàng không Dân dụng Nepal sẽ phụ trách quản lý, còn hoạt động sân bay và các dịch vụ liên quan sẽ thuộc một Cơ quan Dịch vụ Hàng không riêng. Các nguồn tin sử dụng cả tên Cơ quan Dịch vụ Hàng không Nepal và Cơ quan Dịch vụ Hàng không Nepal (Nepal Air Service Authority) để chỉ tổ chức cung cấp dịch vụ được đề xuất; tên gọi thứ hai cũng được viết tắt là NASA.

Cơ quan quản lý sẽ cấp Chứng chỉ Người khai thác hàng không, giấy phép mà các hãng hàng không cần để tiến hành hoạt động thương mại. Cơ quan này sẽ đăng ký máy bay, chứng nhận đủ điều kiện bay và cấp giấy phép cho phi công, kiểm soát viên không lưu và kỹ sư. Quyền thực thi được đề xuất bao gồm phạt tiền và đình chỉ các hãng hàng không hoặc tổ chức hàng không vi phạm tiêu chuẩn an toàn.

Cơ quan dịch vụ sẽ xây dựng, bảo trì, nâng cấp và vận hành sân bay, đồng thời cung cấp dịch vụ dẫn đường hàng không và quản lý không lưu. Trách nhiệm của cơ quan này cũng bao gồm thông tin liên lạc hàng không, dịch vụ khí tượng, an ninh sân bay, chữa cháy, tìm kiếm và cứu nạn. Cơ quan có thể thu phí hạ cánh, đỗ máy bay, dẫn đường và dịch vụ hành khách, đồng thời khai thác thương mại các cơ sở sân bay.

Đây là xung đột thực tế mà các dự luật muốn giải quyết: một tổ chức vận hành sân bay và dịch vụ dẫn đường đồng thời đánh giá xem các dịch vụ đó có đáp ứng yêu cầu an toàn hay không. Các cơ quan riêng biệt sẽ giúp cơ quan quản lý có một tổ chức độc lập để thanh tra và, khi cần thiết, áp dụng chế tài.

Bộ trưởng Du lịch Khadak Raj Paudel, tên cũng được viết là Khadkaraj Poudel trong một số nguồn tin, mô tả việc tách biệt là cách giải quyết xung đột đó và tăng cường giám sát. Ông cũng cho biết Nepal đang cải thiện hoạt động đào tạo trong ngành, nhấn mạnh rằng cần tiến hành nhiều công việc ngoài tái cơ cấu.

Ông Paudel mô tả cải cách an toàn là một quá trình liên tục:

"An toàn hàng không đòi hỏi cải thiện liên tục, chứ không phải chỉ thay đổi cơ cấu một lần," ông nói.

Quy định lãnh đạo sẽ kiểm nghiệm tính độc lập

Cơ quan quản lý được đề xuất sẽ do bộ trưởng du lịch làm chủ tịch, với các thư ký liên bộ của Bộ Du lịch và Bộ Tài chính làm thành viên. Tổng giám đốc sẽ là giám đốc điều hành kiêm thư ký thành viên. Một chuyên gia hàng không do chính phủ đề cử cần có bằng sau đại học và ít nhất 10 năm kinh nghiệm phù hợp.

Cơ quan dịch vụ sẽ do một chuyên gia được chính phủ bổ nhiệm làm chủ tịch, cùng đại diện các bộ du lịch, tài chính và nội vụ, và hai chuyên gia được đề cử, trong đó có ít nhất một phụ nữ. Giám đốc điều hành sẽ được tuyển chọn qua thi tuyển công khai, cần có bằng sau đại học và ít nhất 15 năm kinh nghiệm trong ngành hàng không dân dụng, với nhiệm kỳ bốn năm.

Các nguồn tin không thống nhất về tiêu chuẩn của người đứng đầu cơ quan quản lý. Bản mô tả chi tiết đi kèm thông tin về sự trì hoãn mới nhất cho biết tổng giám đốc sẽ được tuyển chọn trong số các quan chức cấp cao của chính phủ hoặc nhân viên ở cấp 12 của cơ quan, với nhiệm kỳ bốn năm và có thể được tái bổ nhiệm. Một nguồn khác nói rằng cả hai người đứng đầu cơ quan đều phải có bằng thạc sĩ, 15 năm kinh nghiệm quản lý hàng không dân dụng và kinh nghiệm quản lý điều hành.

Do chưa có văn bản dự luật chung được công bố để xác định điều khoản nào hiện hành, không thể mặc định rằng những mô tả này giống nhau. Khác biệt đó quan trọng vì trình độ chuyên môn, điều kiện đủ tiêu chuẩn và quy trình bổ nhiệm quyết định ai có thể lãnh đạo cơ quan quản lý mới.

Ủy ban đề cử được đề xuất được mô tả là do thư ký bộ liên quan đứng đầu, cùng một chuyên gia do bộ bổ nhiệm và thư ký liên bộ phụ trách. Khuôn khổ này cũng cấm những người từng bị kết án một số tội danh, bao gồm tham nhũng, rửa tiền, bắt cóc và các hành vi vi phạm chuẩn mực đạo đức.

Do đó, việc tách biệt về pháp lý vẫn để các bộ giữ vai trò đáng kể trong bổ nhiệm và quản trị. Phép thử trên thực tế sẽ là liệu cơ quan quản lý có thể đưa ra quyết định an toàn độc lập với cơ quan dịch vụ và chống chịu sức ép khi các quyết định đó ảnh hưởng đến hoạt động sân bay hoặc hãng hàng không hay không. Những phát hiện của châu Âu về sơ đồ tổ chức và bố trí nhân sự thực tế khiến sự phân biệt này càng đáng chú ý.

Đầu tư sân bay và điều chuyển nhân sự

Dự luật về cơ quan dịch vụ sẽ mở rộng cơ hội để khu vực tư nhân tham gia xây dựng, vận hành và quản lý sân bay. Với sự chấp thuận của chính phủ, cơ quan có thể cùng đầu tư với các nhà đầu tư trong nước hoặc nước ngoài theo kế hoạch kinh doanh, bao gồm các hình thức hợp tác có cả vốn đầu tư công và tư.

Dự luật cũng cho phép thuê ngoài dịch vụ. Các cơ quan chính phủ có thể được giao hợp đồng trực tiếp, còn các tổ chức tư nhân và phi chính phủ phải được lựa chọn thông qua cạnh tranh. Những cơ chế này thay đổi đơn vị có thể cung cấp dịch vụ, nhưng không thay thế nhu cầu giám sát an toàn độc lập.

Bố trí nhân sự là một nhiệm vụ lớn khác. Nhân viên chính thức của cơ quan hiện tại ban đầu sẽ chuyển sang cơ quan dịch vụ. Những người muốn chuyển sang cơ quan quản lý sẽ có 60 ngày để nộp đơn; việc bố trí căn cứ vào thâm niên và hiệu quả công việc, không giảm lương.

Nhân viên không thể hoặc không muốn chuyển công tác có thể được đề nghị nghỉ hưu tự nguyện. Công chức có thể được biệt phái nếu thiếu nhân sự kỹ thuật. Nhân viên mới được bổ nhiệm sẽ tham gia chế độ lương hưu đóng góp theo luật hiện hành.

Dự luật cũng cho phép các quan chức dịch vụ được ủy quyền tiếp cận tài sản tư nhân nếu hoạt động tại đó có thể cản trở hoạt động bay. Việc vào khu vực trong điều kiện thông thường cần có thông báo và sự hiện diện của nhân viên an ninh cùng đại diện địa phương. Trong tình huống khẩn cấp liên quan đến phòng ngừa tai nạn hoặc sửa chữa cấp bách, họ được phép vào mà không cần báo trước, nhưng sau đó phải lập báo cáo. Những quyền hạn vận hành này cho thấy cần nhiều công việc triển khai đến mức nào đằng sau cam kết nổi bật về việc thành lập hai cơ quan riêng biệt.

Lợi ích của ngân sách vượt ra ngoài các tuyến bay đến châu Âu

Cải cách hàng không đi kèm ngân sách năm tài khóa 2026-27, phân bổ 7,34 tỷ rupee cho văn hóa và du lịch, cùng 2,93 tỷ rupee cho hàng không dân dụng. Trong khoản dành cho hàng không, 1,53 tỷ rupee được dành để nâng cấp Sân bay Quốc tế Tribhuvan, tương đương khoảng 52% tổng ngân sách được công bố cho lĩnh vực này.

Chính phủ cũng lên kế hoạch để khu vực tư nhân tham gia vận hành các sân bay quốc tế Gautam Buddha và Pokhara, triển khai chuyến bay ban đêm tại Bharatpur, mở rộng sân bay Surkhet và nâng cấp đường băng tại Talcha và Tarigaun. Chính phủ dự định hoàn tất mô hình triển khai Sân bay Quốc tế Nijgadh trong vòng sáu tháng.

Chương trình du lịch bao gồm Năm Sức khỏe Nepal 2027 và Năm Du lịch 2028-29, các nỗ lực thu hút du khách có mức chi tiêu cao hơn, cùng ưu đãi đầu tư vào khu nghỉ dưỡng và khách sạn. Các kế hoạch về núi bao gồm đặt tên cho những đỉnh núi cao hơn 6.000 mét chưa có tên, cải thiện công tác cứu hộ và phát triển tuyến Great Himalayan Trail cùng tuyến Danphe.

Các dự án văn hóa gồm 830 triệu rupee cho cơ sở hạ tầng tại Lumbini và quảng bá Janakpur thành điểm đến tổ chức đám cưới quốc tế. Những kế hoạch này phụ thuộc vào niềm tin của du khách và phương tiện đi lại đáng tin cậy, cũng như hoạt động quảng bá. Đầu tư vào sân bay và điểm du lịch không thể thay thế việc giám sát đáng tin cậy các dịch vụ hàng không kết nối những địa điểm đó.

Những cải thiện an toàn trước đây chưa chấm dứt hạn chế của EU

Kết quả kiểm toán ICAO trước đây của Nepal cho thấy tiến triển trong một quy trình quốc tế không tự động giải quyết được vấn đề trong quy trình khác. Tỷ lệ thực hiện hiệu quả được báo cáo của nước này tăng từ 46% năm 2009 lên 54,97% năm 2013 và 66% vào tháng 7/2017, tăng 20 điểm phần trăm trong giai đoạn 2009-2017.

Năm 2017, ICAO rút Nepal khỏi diện có quan ngại an toàn đáng kể. Tuy vậy, các hạn chế của châu Âu vẫn tiếp tục. Một đánh giá nội bộ trước đây ước tính mức điểm 67%, nhưng đây không phải kết quả của một cuộc kiểm toán ICAO mới và không nên được xem là thước đo hiện tại về mức độ sẵn sàng.

Nepal cũng từng xin hoãn kiểm toán. Nước này đề nghị lùi cuộc đánh giá dự kiến vào năm 2019 để có thời gian tách biệt thể chế. Chuyến thăm được dời lịch sang ngày 10-20/5/2020 phải hoãn vì COVID-19, còn một chuyến thăm khác dự kiến vào ngày 21/3/2021 cũng bị gác lại trong đại dịch.

Thành tích an toàn vẫn đáng lo ngại, dù số liệu tai nạn được nêu có phạm vi thời gian và đối tượng khác nhau. Thông tin mới nhất ghi nhận 109 vụ tai nạn trong lịch sử hàng không kéo dài bảy thập kỷ của Nepal. Một nguồn khác thống kê ít nhất 380 người thiệt mạng trong 21 vụ tai nạn máy bay và trực thăng kể từ năm 2000. Một báo cáo từ nỗ lực lập pháp trước đây ghi nhận tám vụ tai nạn, sáu vụ gây tử vong, và hơn 100 người thiệt mạng trong hai năm rưỡi trước đó. Những con số này không thể dùng thay thế cho nhau.

Các bước cụ thể tiếp theo là Quốc hội xem xét, thông qua và triển khai các dự luật; làm rõ lịch kiểm toán; và đưa ra bằng chứng về tiến triển của kế hoạch hành động khắc phục. Trong các thông tin về sự trì hoãn hiện nay, chưa có ngày chính xác cho kỳ họp mùa đông, ngày kiểm toán mới hay quyết định của châu Âu về việc đưa Nepal khỏi danh sách được công bố. Hoạt động hợp tác an toàn hàng không của EU được khởi động tại Kathmandu vào tháng 6/2026 duy trì việc hỗ trợ kỹ thuật, nhưng không xác lập hạn chót để đưa Nepal khỏi danh sách.

Điểm chính

• Việc trình muộn hai dự luật hàng không đe dọa mục tiêu cải cách vào giữa tháng 1/2027 của Nepal.
• Theo các quan chức hàng không, cuộc kiểm toán ICAO dự kiến tháng 5/2027 tạo ra hạn chuẩn bị tài liệu vào khoảng tháng 11/2026.
• Nepal dự định xin gia hạn kiểm toán; chưa có ngày thay thế được chấp thuận.
• EU yêu cầu chức năng quản lý và cung cấp dịch vụ độc lập, chứ không mặc nhiên yêu cầu một mô hình chia tách cụ thể bằng luật.
• Các dự luật sẽ tách giám sát an toàn khỏi hoạt động sân bay, dịch vụ dẫn đường và phát triển hạ tầng.
• Bên cạnh việc thông qua luật, công tác bổ nhiệm, bố trí nhân sự và bằng chứng triển khai cũng rất quan trọng.
• Các hãng hàng không Nepal chịu hạn chế của EU từ tháng 12/2013.