Những quy tắc đối nghịch trên biển: Vì sao Bộ Quy tắc ứng xử ở Biển Đông vẫn khó thành hiện thực

Phép thử về luật lệ và quyết tâm ở Biển Đông

Những vụ đối đầu gần bãi cạn Scarborough, bãi Cỏ Mây và các thực thể tranh chấp khác đã biến Biển Đông thành phép thử thường trực giữa hai quan niệm rất khác nhau về trật tự trên biển. Trung Quốc cho rằng các chuyến bay quân sự và hoạt động tuần tra của nước ngoài bên trong đường chín đoạn là hành vi xâm phạm chủ quyền. Philippines, Việt Nam, Malaysia, Brunei cùng các đối tác như Mỹ, Australia, Canada và Nhật Bản cho rằng những hoạt động này thuộc quyền tự do hàng hải và hàng không theo Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển (UNCLOS). Hệ quả là các cuộc chạm trán cự ly gần thường xuyên giữa lực lượng cảnh sát biển, hải quân và dân quân biển, làm gia tăng nguy cơ va chạm, thương tích hoặc những hậu quả nghiêm trọng hơn.

Những tháng gần đây chứng kiến hàng loạt tình huống căng thẳng. Các chuyến tiếp tế của Philippines tới tàu BRP Sierra Madre mắc cạn ở bãi Cỏ Mây đã gặp phải hành vi đâm va, chặn đường và vòi rồng. Manila cho biết nhân viên Trung Quốc đã sử dụng các dụng cụ có lưỡi và cưỡng ép thu giữ thiết bị trong vụ đối đầu hồi tháng 6/2024. Tại bãi cạn Scarborough, các tàu tuần tra Philippines gặp phải vòi rồng công suất lớn và bị bám sát. Trung Quốc cũng gia tăng số lượng tàu quanh bãi Sa Bin và công bố quy định hàng hải mới cho phép lực lượng cảnh sát biển nước này tạm giữ các thủy thủ nước ngoài trong thời gian dài. Việt Nam đẩy nhanh hoạt động xây dựng tại các thực thể mình kiểm soát, trong đó có một đường băng mới, nhằm củng cố vị thế. Mỗi động thái đều dẫn tới phản ứng, và mỗi phản ứng lại được phía bên kia xem là bằng chứng cho thấy ý đồ thù địch.

Trong bối cảnh đó, Bộ Quy tắc ứng xử (COC) giữa Trung Quốc và các nước Đông Nam Á, được thảo luận từ lâu, được kỳ vọng sẽ đóng vai trò như một hàng rào ngăn ngừa rủi ro. Các nhà đàm phán hy vọng COC có thể biến những vụ suýt va chạm thành các cuộc chạm trán được kiểm soát. Tuy nhiên, vấn đề cốt lõi nằm sâu hơn các thủ tục. Bắc Kinh coi một số rạn san hô, bãi cạn và vùng biển là lãnh thổ có chủ quyền, chứ không phải các vùng biển đang tranh chấp. Philippines và các nước khác dựa vào UNCLOS cùng phán quyết trọng tài năm 2016 để lập luận rằng phần lớn khu vực liên quan nằm trong vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) của họ và vùng biển quốc tế. Khoảng cách giữa các lập luận pháp lý này lý giải vì sao những bước thụt lùi cứ lặp lại và vì sao một văn bản đơn thuần không thể giải quyết tranh chấp về luật lệ trên biển.

COC thực sự có thể giải quyết điều gì

Hai thập niên đàm phán đã hội tụ quanh một ý tưởng cơ bản. COC nhằm quản lý xung đột, chứ không quyết định hòn đảo nào thuộc về ai hay phân định ranh giới trên biển ở đâu. COC sẽ không làm thay đổi các tuyên bố chủ quyền. COC cũng không sửa đổi UNCLOS. Nếu phát huy hiệu quả, COC sẽ giảm nguy cơ xảy ra sự cố nguy hiểm và giúp các nước tiếp tục đối thoại trong khủng hoảng.

Các công cụ cần có trong một bộ quy tắc khả thi

Một COC đáng tin cậy có thể cam kết các bên ký kết thực hiện những bước thiết thực để các cuộc chạm trán an toàn và dễ dự đoán hơn. Những bước này gồm duy trì tự do hàng hải và hàng không phù hợp với luật pháp quốc tế, kiềm chế, không chiếm đóng hoặc xây dựng trên các thực thể không có người ở, cải thiện thông tin liên lạc và quy trình an toàn cho cả tàu hải quân lẫn tàu thực thi pháp luật, đồng thời huấn luyện ngư dân tuân thủ các tiêu chuẩn an toàn trên biển. COC có thể thiết lập đường dây nóng để liên lạc khi khủng hoảng, cơ chế điều tra sự cố chung, quy trình tìm kiếm cứu nạn chung và hoạt động huấn luyện thực thi pháp luật chung. COC cũng có thể tạo khuôn khổ cho nghiên cứu khoa học biển và bảo vệ môi trường theo hướng hợp tác, với các quy tắc rõ ràng về cấp phép và chia sẻ dữ liệu. Bộ quy tắc còn có thể đặt ra quy trình hòa giải nếu các bên bất đồng về cách diễn giải hoặc thực thi các điều khoản. Những biện pháp đó không giải quyết vấn đề chủ quyền, nhưng có thể ngăn một tai nạn biến thành vòng xoáy căng thẳng.

Ngay cả một COC mạnh cũng cần được thiết kế cẩn trọng để tránh phát sinh tranh chấp mới. Thỏa thuận nên tránh ảnh hưởng đến việc giải quyết cuối cùng các tuyên bố chủ quyền hoặc lập trường pháp lý hiện tại. Thỏa thuận cũng cần đủ linh hoạt để cho phép các cuộc đàm phán tiếp theo, mang tính chi tiết, về nghề cá, dầu khí và bảo tồn môi trường giữa những nước thực sự có yêu sách chồng lấn. Tóm lại, COC nên tập trung vào an toàn và ổn định, đồng thời tạo không gian cho các thỏa thuận kỹ thuật riêng nhằm xử lý những va chạm thường nhật trên biển.

Vì sao đàm phán liên tục đình trệ

Đàm phán kéo dài từ thập niên 1990 vì những vấn đề khó khăn nhất nằm ngay trung tâm căng thẳng ở Biển Đông. Vấn đề thứ nhất là phạm vi địa lý. Trung Quốc muốn giới hạn phạm vi hẹp, trên thực tế loại một số khu vực nhạy cảm khỏi bộ quy tắc. Các bên yêu sách như Philippines và Việt Nam muốn đưa toàn bộ các thực thể tranh chấp vào COC để bao quát những điểm nóng dễ bùng phát nhất. Vấn đề thứ hai là địa vị pháp lý. Một số nước ASEAN muốn có văn kiện mang tính ràng buộc pháp lý, kèm hậu quả rõ ràng đối với hành vi vi phạm. Trung Quốc muốn một văn bản linh hoạt, có trọng lượng chính trị nhưng không phải hiệp ước có thể bị dùng để chống lại nước này. Vấn đề thứ ba là thực thi và giải quyết tranh chấp. Bất kỳ cơ chế nào đủ mạnh để tạo tác động nhiều khả năng sẽ vấp phải sự phản đối của ít nhất một bên. Vấn đề thứ tư là vai trò của quân đội nước ngoài. Trung Quốc cho rằng hải quân bên ngoài khu vực nên nằm ngoài phạm vi điều chỉnh của COC, trong khi một số nước Đông Nam Á xem các chuyến tuần tra, ghé cảng và tập trận của lực lượng bên ngoài là cần thiết để cân bằng một nước láng giềng mạnh hơn.

Niềm tin cũng bị xói mòn bởi những gì đã diễn ra trên biển. Tuyên bố về ứng xử của các bên năm 2002 được xem là bước đệm. Kể từ đó, hoạt động cải tạo đất, củng cố các tiền đồn, đánh chặn nguy hiểm và phong tỏa vẫn tiếp diễn. Các bên yêu sách tăng cường hiện diện, còn cạnh tranh giữa các cường quốc tiến gần hơn tới vùng biển tranh chấp. Mỗi năm đàm phán trôi qua mà không làm thay đổi hành vi càng khiến người ta khó tin rằng một văn bản mới sẽ được tôn trọng khi các bên phải đưa ra lựa chọn khó khăn trên biển.

Điểm nóng và vòng xoáy hành động, phản ứng

Những điểm va chạm dễ bùng phát nhất hầu như không thay đổi. Bãi cạn Scarborough, nơi Trung Quốc kiểm soát sau cuộc đối đầu năm 2012, nằm ngoài khơi đảo chính của Philippines. Bãi Cỏ Mây là nơi neo đậu của BRP Sierra Madre, một con tàu mắc cạn, hoen gỉ mà Manila sử dụng làm tiền đồn quân sự nhỏ. Bãi Sa Bin đã trở thành nơi tập trung các đoàn tàu tiếp tế của Philippines và các tàu Trung Quốc đánh chặn. Năm 2024, số tàu Trung Quốc tăng vọt sau các vụ đối đầu, với những vụ đâm va và việc sử dụng vòi rồng nhiều lần. Thủy thủ Philippines cho biết có người bị thương và thiết bị hư hại. Manila đáp trả bằng cách tăng cường tuần tra, điều động các tàu cảnh sát biển lớn hơn và áp dụng Khái niệm Phòng thủ Quần đảo Toàn diện mới, ưu tiên duy trì hiện diện, nâng cấp căn cứ, triển khai cảm biến mới và hợp tác với các đối tác.

Hợp tác quốc phòng với bên ngoài cũng được mở rộng. Mỹ tăng cường tập trận với Philippines và triển khai hệ thống tên lửa phóng từ mặt đất Typhon tới lãnh thổ Philippines để huấn luyện. Australia và Nhật Bản tổ chức các chuyến hải hành chung và tập trận với lực lượng Philippines. Việt Nam tiếp tục củng cố các vị trí của mình bằng hoạt động xây dựng tại những thực thể đang kiểm soát. Những bước đi này, dù hợp pháp trong phạm vi quyền hạn quốc gia và các quan hệ đối tác, khiến Bắc Kinh lo ngại hơn rằng các lực lượng quân sự đối thủ đang tìm cách kiềm chế hoạt động của Trung Quốc gần những thực thể mà nước này tuyên bố chủ quyền.

Các nền dân chủ lớn tuyên bố sẽ không làm ngơ trước hành vi cưỡng ép. Lãnh đạo Nhóm Bảy nước (G7) cáo buộc Trung Quốc có những hành động đe dọa an ninh hàng hải, trong đó có cải tạo đất, xây dựng tiền đồn và sử dụng các tiền đồn cho mục đích quân sự. Họ nói lực lượng Trung Quốc đã dùng các chiến thuật cưỡng ép và nguy hiểm nhằm vào các bên yêu sách khác và tàu thuyền nước ngoài.

G7 lên án các hành động bất hợp pháp, khiêu khích, cưỡng ép và nguy hiểm đe dọa an ninh hàng hải, trong đó có cải tạo đất và xây dựng các tiền đồn để sử dụng cho mục đích quân sự.

Trung Quốc bác bỏ những nhận định này. Sau một vòng đàm phán, Ngoại trưởng Vương Nghị mô tả Biển Đông là vấn đề của châu Á, không nên biến nơi đây thành sân khấu cho cạnh tranh giữa các cường quốc hay sự can thiệp.

Châu Á không phải là đấu trường cạnh tranh giữa các cường quốc.

Với Manila, giải pháp cần vừa mang tính ngoại giao vừa thiết thực. Tổng thống Ferdinand Marcos Jr. gắn nhiệm kỳ Philippines giữ chức chủ tịch Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á vào năm 2026 với nỗ lực thúc đẩy một COC thực chất. Ông nói Philippines sẽ tiếp tục theo đuổi một kết quả có tính ràng buộc và không từ bỏ nỗ lực chỉ vì tiến trình diễn ra chậm.

Từ bỏ không phải là lựa chọn.

Đoàn kết ASEAN và mục tiêu năm 2026

Trong nhiều thập niên, ASEAN tìm cách xử lý vấn đề Biển Đông mà không phá vỡ mô hình đồng thuận của khối. Các thành viên có lợi ích và quan hệ với Trung Quốc khác nhau. Điều đó khiến việc duy trì một tiếng nói chung trở nên khó khăn khi sự cố bùng phát. Sau phán quyết trọng tài năm 2016 ủng hộ lập trường của Philippines về các quyền trên biển, ASEAN đã không cùng nhau tán thành phán quyết này. Các tuyên bố thường quay lại những nguyên tắc cơ bản: tôn trọng luật pháp quốc tế, tự do hàng hải và hàng không, cùng yêu cầu kiềm chế. Cách tiếp cận này giúp duy trì đối thoại, nhưng cũng để mỗi thủ đô tự lựa chọn cách kết hợp giữa nhượng bộ và phản kháng.

Dù phức tạp như vậy, vẫn có những dấu hiệu cho thấy tiến trình đang có động lực. Các nhà đàm phán đã hoàn tất vòng đọc thứ ba đối với dự thảo trong những tháng gần đây, còn Malaysia, nước đang giữ chức chủ tịch ASEAN, tập trung duy trì tiến trình ổn định trước khi bàn giao chiếc búa chủ tọa cho Manila vào năm 2026. Quan chức Trung Quốc nói nước này ủng hộ việc hoàn tất COC với ASEAN và xem đây là dấu hiệu cam kết với ổn định khu vực, chứ không phải nhượng bộ về các yêu sách.

Sau các cuộc tham vấn với Bắc Kinh, lãnh đạo quốc phòng Malaysia đã chuyển tới khu vực thông điệp của Trung Quốc, thể hiện sự ủng hộ việc khép lại đàm phán.

Trung Quốc ủng hộ việc xây dựng Bộ Quy tắc ứng xử và mong văn kiện này sớm được hiện thực hóa.

Việc điều đó có dẫn tới thỏa hiệp về phạm vi, địa vị pháp lý và vai trò của các cường quốc bên ngoài hay không vẫn chưa rõ. Mốc thời gian có thể tạo động lực cho tiến triển, nhưng tự thân một hạn chót không thể thu hẹp những khác biệt căn bản.

Kiểm soát rủi ro trên biển khi tranh chấp vẫn tiếp diễn

Việc chưa có bộ quy tắc ràng buộc không đồng nghĩa hải quân và cảnh sát biển không có bất kỳ hướng dẫn nào. Các lực lượng hàng hải ở Thái Bình Dương áp dụng Bộ Quy tắc về các cuộc chạm trán ngoài dự kiến trên biển (CUES), một cẩm nang tự nguyện về các biện pháp an toàn và liên lạc được thông qua năm 2014. Hải quân Đông Nam Á cũng tuân theo Hướng dẫn tương tác hàng hải của Tư lệnh Hải quân ASEAN (GMI) từ năm 2019, nhằm giảm tính toán sai và tăng khả năng dự đoán trong các hoạt động tương tác thường lệ. Những công cụ này hữu ích, nhưng không có tính ràng buộc và không đề cập tới các cuộc đối đầu trong thực thi pháp luật, nhiệm vụ tiếp tế dân sự hay hành vi của dân quân biển.

Những gì thủy thủ dựa vào hằng ngày

Đường dây nóng giữa các thủ đô và bộ chỉ huy có thể giúp hạ nhiệt tình hình căng thẳng nếu được sử dụng nhanh chóng và đúng thẩm quyền. Các cuộc diễn tập tìm kiếm cứu nạn chung giúp tăng hiểu biết lẫn nhau, có thể cứu người khi bão hoặc va chạm xảy ra. Quy trình tín hiệu, chẳng hạn như các cụm từ liên lạc vô tuyến chuẩn hóa cùng quy tắc về tốc độ và khoảng cách khi đánh chặn, giúp sĩ quan đưa ra lựa chọn an toàn ngay cả khi mệnh lệnh được đưa ra cứng rắn. Khi sự cố xảy ra, hoạt động xác minh sự việc trung lập và thảo luận sau sự cố có thể khép lại quy trình, giảm tin đồn và tạo tiền lệ cho lần chạm trán tiếp theo. COC có thể quy định chặt chẽ hơn những công cụ này, với các quy trình thường trực và việc rà soát định kỳ để cập nhật.

Nền tảng pháp lý định hình yêu sách và hành vi

Hiểu bối cảnh pháp lý giúp lý giải vì sao các bên khác biệt sâu sắc trong cách nhìn nhận vấn đề. UNCLOS quy định các vùng biển, trong đó có lãnh hải rộng 12 hải lý, vùng đặc quyền kinh tế rộng 200 hải lý và quyền đối với thềm lục địa. Công ước cũng định nghĩa cách các loại thực thể khác nhau, như đảo, đá và bãi cạn lúc nổi lúc chìm, tạo ra hoặc không tạo ra các vùng biển. Năm 2016, một hội đồng trọng tài được thành lập theo UNCLOS trong vụ kiện do Philippines khởi xướng kết luận rằng đường chín đoạn của Trung Quốc không có cơ sở pháp lý và một số thực thể không thể tạo ra vùng đặc quyền kinh tế. Trung Quốc bác bỏ phán quyết, nhưng quyết định này đã định hình cách nhiều nước đánh giá hành vi trên biển và điều chỉnh hoạt động của mình trong các vùng tranh chấp.

Lập trường pháp lý và thực tiễn không phải lúc nào cũng thống nhất. Trung Quốc đã công bố các đường cơ sở và quy định trong nước mà các nước khác cho là trái với UNCLOS. Đôi khi, các bên yêu sách thực thi cách diễn giải luật của riêng mình bằng tàu thuyền và máy bay. Điều đó khiến việc quản lý vấn đề trở nên khó khăn. Ngay cả một COC vững chắc với ngôn từ mạnh mẽ cũng sẽ được áp dụng trong bối cảnh các yêu sách pháp lý đối nghịch vẫn tồn tại và hành vi trên biển định hình sắc thái cho vòng đàm phán tiếp theo.

Hạ nhiệt căng thẳng ngay lúc này

Ngay cả khi chưa đạt đồng thuận về những vấn đề lớn nhất, các bên yêu sách vẫn có thể đạt những thỏa thuận hẹp mang lại lợi ích thiết thực. Một số bước đi có thể nhanh chóng giảm rủi ro, thể hiện thiện chí và xây dựng thói quen hợp tác.

Thứ nhất, quy định thành văn các quy trình an toàn khi lực lượng thực thi pháp luật chạm trán. Một phụ lục riêng có thể nêu rõ giới hạn tốc độ khi đánh chặn, khoảng cách an toàn tối thiểu và các cụm từ liên lạc bằng tiếng Anh và tiếng Trung dành cho cảnh sát biển và tàu thực thi pháp luật nghề cá. Huấn luyện chung thường xuyên sẽ giúp thủy thủ áp dụng quy tắc khi chịu áp lực.

Thứ hai, mở rộng hợp tác tìm kiếm cứu nạn. Bản đồ chung về các phương tiện cứu hộ và biểu mẫu báo cáo sự cố thống nhất sẽ rút ngắn thời gian ứng phó. Các cuộc diễn tập hằng năm có thể luân phiên giữa các bên yêu sách và bao gồm quy trình xử lý nhân sự bị thương cùng tàu thuyền hư hại bất kể treo cờ nước nào.

Thứ ba, thiết lập cơ chế ngăn ngừa và rà soát sự cố theo thời gian thực. Một nhóm nhỏ gồm sĩ quan liên lạc của các bên yêu sách có thể ghi nhận sự việc, điều phối việc sử dụng đường dây nóng và đề xuất biện pháp khắc phục. Các kết luận không có tính ràng buộc, nhưng những xu hướng lặp lại sẽ trở nên rõ ràng và dễ xử lý hơn.

Thứ tư, thống nhất các biện pháp về môi trường và nghề cá mà không ảnh hưởng đến các yêu sách. Tạm ngừng đánh bắt theo mùa, tuần tra chung chống các phương thức khai thác hủy diệt và cùng theo dõi sức khỏe rạn san hô sẽ giúp bảo vệ tài nguyên chung mà không cần đề cập đến chủ quyền. Các chuyến khảo sát khoa học với thủy thủ đoàn đa quốc gia có thể tập trung thu thập dữ liệu tại những khu vực ít xảy ra va chạm nhất.

Thứ năm, áp dụng các thông lệ có thể dự đoán được đối với tập trận quân sự và hoạt động quá cảnh. Thông báo trước về các cuộc tập trận quy mô lớn, thống nhất trước khoảng cách với các thực thể bị chiếm đóng và quy định về đèn máy bay cùng liên lạc vô tuyến sẽ giúp tăng tính rõ ràng. Những biện pháp này không hạn chế hoạt động hợp pháp trên biển hay trên không, nhưng giúp các bên dễ nhận định ý định hơn.

Không biện pháp nào trong số này giải quyết được ai đúng về chủ quyền. Tuy nhiên, chúng cho thấy các đối thủ có thể hành xử có trách nhiệm trong khi vẫn tranh luận. Tiến triển từ những bước nhỏ có thể xây dựng lòng tin và giúp một COC trong tương lai trở thành điều hơn cả lời hứa trên giấy.

Điểm chính

• Trung Quốc và một số nước Đông Nam Á có quan điểm pháp lý đối lập về trật tự trên biển: Bắc Kinh coi những vùng biển rộng lớn là vùng biển có chủ quyền, trong khi các nước khác viện dẫn các quyền theo UNCLOS.
• Bộ Quy tắc ứng xử được đề xuất nhằm quản lý xung đột, không phải cơ chế giải quyết chủ quyền hay phân định lại ranh giới trên biển.
• Các điểm bế tắc gồm phạm vi địa lý của bộ quy tắc, việc văn kiện có ràng buộc pháp lý hay không, cách thức thực thi và vai trò của các lực lượng quân sự bên ngoài.
• Năm 2024, tại các điểm nóng bãi cạn Scarborough, bãi Cỏ Mây và bãi Sa Bin đã xảy ra đâm va, sử dụng vòi rồng và những vụ đánh chặn nguy hiểm.
• Philippines thông qua khái niệm quốc phòng mới và mở rộng hợp tác với các đối tác, trong khi Việt Nam đẩy nhanh xây dựng tại các thực thể mình kiểm soát.
• Trung Quốc nói ủng hộ việc hoàn tất COC với ASEAN, nhưng cách tiếp cận mà nước này muốn có khác với lập trường của một số bên yêu sách thuộc ASEAN về những vấn đề cốt lõi.
• CUES và các hướng dẫn hải quân ASEAN giúp quản lý những cuộc chạm trán, nhưng mang tính tự nguyện và không bao quát nhiều tình huống thực thi pháp luật.
• Phán quyết của hội đồng trọng tài năm 2016 bác bỏ đường chín đoạn, định hình hành vi của nhiều nước, trong khi Trung Quốc bác bỏ phán quyết.
• Các biện pháp thiết thực như đường dây nóng chung, hợp tác tìm kiếm cứu nạn, quy trình an toàn và biện pháp môi trường có thể giảm rủi ro ngay lúc này.
• Mục tiêu năm 2026 của ASEAN dưới nhiệm kỳ chủ tịch Philippines có thể đẩy nhanh đàm phán, nhưng chỉ riêng hạn chót sẽ không thu hẹp được những khác biệt căn bản.