Philippines cân nhắc đóng cửa trên toàn quốc các mỏ than và nhà máy điện than để đẩy nhanh chuyển dịch sang năng lượng sạch

Nghiên cứu cấp quốc gia với những hệ quả lớn

Chính phủ Philippines đang cân nhắc đóng cửa các mỏ than trên toàn quốc, có thể cả một số nhà máy điện than, nhằm đẩy nhanh quá trình chuyển sang nguồn điện sạch hơn. Bộ Năng lượng hợp tác với Văn phòng Dịch vụ Dự án Liên Hợp Quốc để tiến hành một nghiên cứu toàn diện về tác động của việc đóng cửa các cơ sở khai thác than đối với người lao động, cộng đồng địa phương, giá điện và an ninh năng lượng. Các quan chức nhấn mạnh đây mới là bước thăm dò, chưa phải quyết định chính sách, nhưng phạm vi nghiên cứu rất rộng và hệ quả rất lớn tại một quốc gia hiện vẫn phụ thuộc chủ yếu vào than trong cơ cấu nguồn điện.

Than chiếm 62,5% sản lượng điện của Philippines, trong khi năng lượng tái tạo đóng góp 22,2%. Chính phủ đặt mục tiêu nâng tỷ trọng điện tái tạo lên 35% vào năm 2030, và tăng thêm vào năm 2040. Lệnh tạm ngừng các dự án than mới được công bố năm 2020 đã chặn việc xây dựng các nhà máy mới trên các khu đất chưa từng phát triển, dù những tổ máy hiện có và đã được cam kết vẫn có thể hoạt động. Nghiên cứu hiện nay sẽ đi xa hơn, vạch ra cách ngừng dần các tài sản than đang vận hành mà không gây bất ổn cho lưới điện hoặc làm suy giảm sinh kế tại các cộng đồng khai thác than.

Michael Sinocruz, Giám đốc chính sách và quy hoạch năng lượng của Bộ Năng lượng, cho biết nghiên cứu sẽ định lượng nguy cơ mất việc, tác động dây chuyền về kinh tế tại các cộng đồng địa phương và nguồn kinh phí cần thiết để giảm thiểu cú sốc cho các gia đình cũng như doanh nghiệp địa phương. Ông nói bộ sẽ làm việc với các công ty than sau khi nghiên cứu hoàn tất và có thể đề xuất các phương án chính sách cho chính phủ trung ương dựa trên kết quả. Các doanh nghiệp trong ngành kêu gọi thận trọng. Semirara Mining and Power Corporation, nhà sản xuất than lớn nhất nước, cho biết họ ủng hộ chuyển dịch sang năng lượng sạch nhưng lập luận rằng than vẫn thiết yếu để bảo đảm nguồn điện nền ổn định, giá phải chăng. Nhà kinh tế Michael Ricafort cảnh báo giá điện tăng và mất việc nếu đóng cửa đột ngột, dù ông cũng nhận định động thái này có thể thúc đẩy đầu tư vào các dự án điện mặt trời, gió, thủy điện và địa nhiệt.

Chính xác những gì đang được xem xét

Theo các quan chức Bộ Năng lượng, đánh giá sẽ xem xét tất cả mỏ than và nhà máy nhiệt điện than tại Philippines. Những câu hỏi trọng tâm khá rõ ràng: Việc đóng cửa sẽ tác động thế nào đến chi phí và độ tin cậy của nguồn điện? Điều gì sẽ xảy ra với thợ mỏ, nhân viên nhà máy và các doanh nghiệp hỗ trợ? Cần bao nhiêu kinh phí để đào tạo lại, tạo sinh kế mới và cung cấp dịch vụ xã hội tại các cộng đồng địa phương? Có thể triển khai những giải pháp thay thế nào trong thời gian ngắn để duy trì nguồn điện với giá hợp lý?

Nghiên cứu sẽ được sử dụng như thế nào

Lãnh đạo Bộ Năng lượng cho biết họ sẽ tham vấn các đơn vị vận hành và công ty khai khoáng sau khi hoàn tất phân tích. Mục tiêu là xác định các giải pháp thay thế khả thi và lộ trình bảo vệ cả an ninh năng lượng lẫn việc làm. Nghiên cứu có thể làm cơ sở cho các chính sách, ưu đãi và tiêu chuẩn kỹ thuật mới. Các quan chức cho biết công việc chính thức có thể bắt đầu vào năm tới, sau khi được phê duyệt nội bộ cùng đối tác Liên Hợp Quốc.

Tác động đến việc làm và cộng đồng

Chuyển dịch công bằng là trọng tâm cốt lõi. Điều đó có nghĩa là xác định nguồn kinh phí và chương trình hỗ trợ người lao động bị mất việc, bao gồm trợ cấp thôi việc, đào tạo lại và con đường chuyển sang các công việc mới trong lĩnh vực năng lượng tái tạo, xây dựng, vận hành lưới điện và các ngành khác. Đồng thời, cần bảo vệ thu nhập tại những cộng đồng địa phương phụ thuộc vào hoạt động khai mỏ hoặc nhà máy, thông qua hỗ trợ doanh nghiệp địa phương và đầu tư hạ tầng. Các quan chức Bộ Năng lượng cho biết nghiên cứu sẽ ước tính những khoản chi phí này và đề xuất phương án tài trợ bằng cách kết hợp ngân sách công, đầu tư tư nhân và các công cụ tài chính khí hậu mới.

Đóng cửa sẽ ảnh hưởng ra sao đến hóa đơn điện và độ tin cậy của nguồn cung?

Các nhà máy điện than cung cấp nguồn điện nền liên tục suốt ngày đêm. Việc thay thế bằng nguồn phát điện và lưu trữ mới cần được triển khai theo trình tự cẩn trọng để tránh thiếu hụt và giá tăng đột biến. Ngay cả các nhà kinh tế ủng hộ chuyển dịch nhanh cũng cảnh báo không nên đóng cửa đột ngột khi các nguồn thay thế chưa được xây dựng và kiểm nghiệm. Bienvenido Oplas Jr., nhà phân tích thị trường, cảnh báo việc ngừng hoạt động các tài sản than quá nhanh có thể đẩy lạm phát tăng và làm nguồn điện kém tin cậy nếu công suất thay thế chưa sẵn sàng. Ông và những người khác cho rằng lộ trình có tính toán, đồng bộ với các dự án năng lượng tái tạo và lưu trữ mới, là yếu tố thiết yếu để giữ ổn định lưới điện.

Thứ trưởng Năng lượng Rowena Cristina Guevara đã nhiều lần lên tiếng về các tiêu chuẩn và lộ trình ngừng hoạt động nhà máy điện than. Bà cho biết bộ muốn áp dụng quy định hiệu suất nghiêm ngặt hơn, xây dựng chính sách cho phép tự nguyện ngừng hoạt động và ưu tiên các tổ máy gây ô nhiễm nhiều nhất, kém hiệu quả nhất. Bà cũng đề cập thách thức về độ tin cậy của nguồn điện tại nước này, dẫn chứng tình trạng mất điện thường xuyên gây áp lực cho các hộ gia đình và ngành công nghiệp. Sau khi trình bày cách tiếp cận, bà nêu rõ mục tiêu.

"Tự nguyện ngừng hoạt động và chuyển đổi mục đích sử dụng (các nhà máy điện than) là một phần trong quá trình chuyển dịch năng lượng của chúng ta," bà Guevara nói.

Một yếu tố khác là sự khác biệt giữa khai thác than trong nước và sử dụng than để phát điện. Các nhà phân tích lưu ý rằng phần lớn than được các nhà máy điện Philippines đốt là than nhập khẩu, chủ yếu từ Indonesia, trong khi phần lớn than khai thác trong nước được dùng để sản xuất xi măng hoặc xuất khẩu. Một phân tích trên The Manila Times, dẫn số liệu chính phủ, cho biết than nội địa chỉ chiếm khoảng 10,5% lượng than tiêu thụ hằng năm trong những năm gần đây; sản lượng năm 2024 đạt 16,772 triệu tấn và lượng xuất khẩu là 8,402 triệu tấn. Điều đó có nghĩa đóng cửa mỏ và đóng cửa nhà máy điện là những lựa chọn chính sách có liên quan nhưng khác biệt. Các nhà hoạch định chính sách phải cân nhắc việc ngừng khai thác sẽ ảnh hưởng ra sao đến các ngành phi điện, xuất khẩu và việc làm, trong khi độ tin cậy của nguồn điện phụ thuộc nhiều hơn vào tốc độ ngừng hoạt động các nhà máy đốt than nhập khẩu và thay thế chúng bằng công suất sạch cùng hệ thống lưu trữ.

Bài toán tài chính và những công cụ mới để giải quyết

Đóng cửa sớm các nhà máy điện than rất tốn kém. Trong thập kỷ qua, nhiều tổ máy than tại Philippines và Đông Nam Á được xây dựng dựa trên các mô hình tài chính giả định nhà máy sẽ hoạt động trong nhiều thập kỷ. Yêu cầu chủ sở hữu đóng cửa sớm đồng nghĩa với việc phải trả nợ, bù đắp tài sản mắc kẹt và cấp vốn cho nguồn điện sạch mới, đường dây truyền tải và hệ thống lưu trữ. Nhiều công cụ mới đang xuất hiện để thu hẹp khoảng cách này.

Ngân hàng Phát triển châu Á đang tư vấn cho chính phủ Philippines về việc ngừng hoạt động các nhà máy điện than trong khuôn khổ Cơ chế Chuyển dịch Năng lượng. Cơ chế này được thiết kế để mua lại và tái cấp vốn cho các tài sản than, rút ngắn thời gian hoạt động của chúng đồng thời huy động vốn cho năng lượng tái tạo. Song song đó, một hình thức tài chính carbon mới gọi là tín chỉ chuyển dịch đang được hình thành. Các tín chỉ này trả tiền cho chủ nhà máy để họ ngừng hoạt động tổ máy sớm hơn kế hoạch. Lượng phát thải giảm được sẽ được xác minh và quy đổi thành giá trị tài chính; một phần tiền thu được hỗ trợ người lao động và các nguồn điện sạch thay thế. Tổ chức đăng ký Verra đã đưa ra phương pháp cấp tín chỉ cho việc ngừng hoạt động sớm các nhà máy điện than đi kèm nguồn điện sạch mới. Những người ủng hộ cho rằng công cụ này có thể khơi thông các dự án nếu không sẽ không được triển khai.

Danh mục dự án như vậy đang bắt đầu hình thành tại Philippines. ACEN, một công ty điện lực lớn của Philippines, đã hoàn tất thỏa thuận Cơ chế Chuyển dịch Năng lượng theo cơ chế thị trường đầu tiên trên thế giới nhằm đẩy nhanh việc ngừng hoạt động nhà máy của South Luzon Thermal Energy Corporation. Hiện công ty đang tìm cách bán tín chỉ chuyển dịch để đưa thời điểm đóng cửa từ năm 2040 lên năm 2030, đồng thời bảo vệ khoảng 200 nhân viên nhà máy và tài trợ nguồn điện thay thế. ACEN cho biết để chốt các tín chỉ, công ty cần có thỏa thuận song phương theo Điều 6 của Hiệp định Paris giữa Philippines và Singapore, cũng như nhu cầu từ bên mua đủ lớn ở mức giá khả thi.

Các cơ quan tài chính Singapore và đối tác doanh nghiệp cũng đang ủng hộ tín chỉ chuyển dịch. Cơ quan Tiền tệ Singapore đã tập hợp một liên minh nhằm mở rộng quy mô các tín chỉ này; một dự án có sự tham gia của Keppel, GenZero và Mitsubishi đặt mục tiêu ngừng hoạt động nhà máy điện than công suất 246 megawatt tại Batangas vào năm 2030, thay thế bằng năng lượng tái tạo và pin lưu trữ. Các đối tác ước tính chi phí vượt 1 tỷ đô la Mỹ và dự báo có thể tránh phát thải tới 19 triệu tấn carbon dioxide. Một số thương hiệu toàn cầu, trong đó có Amazon, Meta, Netflix, Mastercard và PepsiCo, đã tham gia Liên minh Kinetic rộng lớn hơn, với mục tiêu huy động hàng tỷ đô la vào năng lượng sạch tại các nền kinh tế mới nổi bằng cách trả tiền để chấm dứt sớm hoạt động phát điện từ than.

Joseph Curtin, Giám đốc điều hành phụ trách điện lực và khí hậu tại Quỹ Rockefeller, tổ chức góp phần xây dựng phương pháp của Verra, cho biết cách tiếp cận mới có thể đẩy nhanh kết quả thực tế.

"Chúng ta đang tiến gần hơn bao giờ hết đến việc mở ra những lợi ích mới cho người dân bằng các tín chỉ giúp cộng đồng chuyển sang sử dụng năng lượng sạch, giá phải chăng," ông Curtin nói.

Tổng giám đốc Verra, Mandy Rambharos, lập luận rằng các quy định đáng tin cậy có thể gắn việc đóng cửa sớm với các biện pháp bảo vệ cộng đồng. Phương pháp mới yêu cầu phải có kế hoạch chuyển dịch công bằng và thay thế công suất điện than ngừng hoạt động bằng năng lượng tái tạo. Tuy nhiên, những người chỉ trích cảnh báo thị trường còn non trẻ và cần ngăn chặn tình trạng đặt mốc cơ sở yếu kém hoặc dự án phóng đại mức giảm phát thải được ghi nhận.

"Phương pháp này trao quyền cho các nhà cung cấp năng lượng thực hiện chuyển đổi mà không bỏ lại người lao động hay cộng đồng phía sau, đồng thời tránh vô tình làm trầm trọng thêm tình trạng nghèo năng lượng," bà Rambharos nói.

Mục tiêu, động thái chính sách và mức độ sẵn sàng của lưới điện

Mục tiêu của chính phủ là năng lượng tái tạo chiếm 35% cơ cấu nguồn điện vào năm 2030 và 50% vào năm 2040, trong khi tỷ trọng than giảm xuống còn khoảng một phần năm vào năm 2040. Để đạt được các mục tiêu này cần đẩy nhanh cấp phép, mở rộng truyền tải và phát triển hệ thống lưu trữ quy mô lớn để lưới điện có thể tiếp nhận nhiều hơn sản lượng biến động từ điện mặt trời và gió. Bộ Năng lượng đã thảo luận về việc áp dụng tiêu chuẩn hiệu suất nghiêm ngặt hơn cho điện than và xây dựng khuôn khổ chính sách cho việc tự nguyện ngừng hoạt động, trước hết tập trung vào các tổ máy kém hiệu quả hoặc thiếu tin cậy. Các quan chức cũng nhấn mạnh cần cải thiện độ tin cậy. Rappler đưa tin hơn 53.000 vụ mất điện được ghi nhận trong năm 2023, nhắc nhở rằng duy trì sự ổn định của hệ thống là yếu tố trọng tâm trong mọi kế hoạch chuyển dịch.

Mở rộng năng lượng tái tạo với tốc độ nhanh không chỉ đòi hỏi tăng công suất phát điện. Địa hình quần đảo khiến các dự án truyền tải trở nên phức tạp. Lưu trữ năng lượng có thể giúp cân bằng cung cầu, còn các chương trình điều chỉnh nhu cầu linh hoạt có thể giảm áp lực lên lưới điện. Các nhà hoạch định chính sách cũng cần bảo đảm hộ gia đình và doanh nghiệp có thể kiểm soát chi phí trong quá trình xây dựng hệ thống mới, nhất là khi hơn hai triệu hộ gia đình Philippines vẫn chưa được tiếp cận điện vào năm 2023. Điều đó cho thấy khả năng chi trả và tiếp cận điện là một phần trong phép thử của quá trình chuyển dịch, chứ không phải vấn đề có thể tính đến sau cùng.

Đóng cửa mỏ khai thác khác với ngừng hoạt động nhà máy điện

Tranh luận về việc đóng cửa các mỏ trên toàn quốc thường nhập nhằng hai vấn đề riêng biệt. Khai thác than duy trì việc làm và nguồn thu địa phương, với đảo Semirara thuộc tỉnh Antique là trung tâm của ngành. Ngược lại, ngành phát điện chủ yếu dựa vào than nhập khẩu. Nếu các mỏ đóng cửa, các nhà sản xuất xi măng và doanh nghiệp xuất khẩu có thể chịu tác động ngay lập tức. Nếu các nhà máy điện đóng cửa, lưới điện phải sẵn sàng với các nguồn sạch thay thế. Các nhà hoạch định chính sách có thể áp dụng lộ trình và công cụ khác nhau cho từng lĩnh vực, đồng thời đặt người lao động và cộng đồng địa phương ở vị trí trung tâm trong quá trình lập kế hoạch.

Một số nhà phân tích đề xuất chuyển phần than nội địa còn lại sang các nhà máy mới hơn, đốt than sạch hơn như một biện pháp tạm thời nhằm giảm phụ thuộc vào nhập khẩu và tránh rủi ro giá cả do các nước khác hạn chế xuất khẩu. Những người khác cho rằng nên đầu tư trực tiếp vào năng lượng tái tạo, lưu trữ và nâng cấp lưới điện để đẩy nhanh việc chấm dứt điện than. Dự kiến nghiên cứu của Bộ Năng lượng sẽ đưa ra các phương án cùng những đánh đổi đi kèm, bao gồm chương trình việc làm và quỹ phát triển địa phương để hỗ trợ quá trình rút lui có lộ trình.

Những điều kiện cần có để chuyển dịch công bằng

Một kế hoạch chuyển dịch đáng tin cậy cần bảo vệ người dân và duy trì nguồn điện ổn định. Công việc Bộ Năng lượng thực hiện với đối tác Liên Hợp Quốc cho thấy trọng tâm là các biện pháp bảo vệ xã hội song song với quy hoạch kỹ thuật. Một số cấu phần nền tảng đã hiện diện trong các dự án thí điểm tại địa phương và chương trình quốc tế.

• Bảo vệ người lao động. Trợ cấp thôi việc, đào tạo lại, dịch vụ giới thiệu việc làm và hỗ trợ lương hưu cho thợ mỏ và nhân viên nhà máy.
• Đầu tư cho cộng đồng. Kinh phí phát triển doanh nghiệp nhỏ, giáo dục, dịch vụ y tế và hạ tầng tại các địa phương có cơ sở khai thác, sản xuất.
• Nguồn điện sạch thay thế. Triển khai theo trình tự các dự án năng lượng tái tạo, truyền tải và lưu trữ để chỉ đóng cửa khi công suất đủ đáp ứng đã được đưa vào vận hành.
• Tài chính. Sử dụng các công cụ thuộc Cơ chế Chuyển dịch Năng lượng, tín chỉ chuyển dịch, khoản vay và tài trợ để bù đắp chênh lệch kinh tế khi ngừng hoạt động sớm.
• Tiêu chuẩn và quản trị. Quy định rõ ràng về việc ưu tiên các nhà máy gây ô nhiễm nặng nhất, xác minh mức giảm phát thải và ngăn chặn việc chuyển chi phí sang người tiêu dùng.

Các phương pháp cấp tín chỉ carbon mới yêu cầu phải có biện pháp bảo đảm, trong đó có việc đi kèm với công suất năng lượng tái tạo mới và nộp kế hoạch chuyển dịch công bằng. Một số chuyên gia, như các cố vấn chính sách tại E3G và nhà phân tích tại Ember, cảnh báo các phương pháp cần tránh những giả định thiếu vững chắc về điều vốn dĩ sẽ xảy ra, đồng thời thận trọng với việc cho phép sử dụng sinh khối làm nhiên liệu thay thế. Thị trường vẫn đang phát triển, và Bộ Năng lượng sẽ cần cân nhắc những lo ngại về tính toàn vẹn này khi xem xét cách sử dụng tín chỉ, tài chính công và vốn tư nhân để tài trợ các dự án.

Động lực khu vực và các rào chắn

Trên khắp châu Á, các chính phủ và bên cho vay đang thử nghiệm những mô hình ngừng hoạt động các nhà máy điện than còn mới mà không gây áp lực lên ngân sách công. Singapore đang định vị mình là trung tâm tín chỉ chuyển dịch và tài chính xanh. Cơ chế Chuyển dịch Năng lượng của Ngân hàng Phát triển châu Á đang tư vấn các thỏa thuận ngừng hoạt động điện than trên khắp Đông Nam Á. Các bên mua doanh nghiệp đang gộp nhu cầu thông qua những liên minh, trong đó tín chỉ chuyển dịch được xem là cách tạo ra mức giảm phát thải có thể đo lường tại các thị trường mới nổi.

Tiến độ không diễn ra theo đường thẳng. Một số chương trình toàn cầu tài trợ cho quá trình chuyển dịch năng lượng công bằng đã gặp trì hoãn và thay đổi về mức độ ủng hộ chính trị. Điều đó khiến việc hoạch định ở cấp quốc gia càng quan trọng. Các quan chức Philippines cho biết họ sẽ hành động dựa trên bằng chứng từ nghiên cứu, với an ninh năng lượng và sinh kế là những giới hạn cốt yếu. Nếu các dự án thí điểm tại Batangas và nhà máy South Luzon của ACEN cung cấp nguồn điện sạch thay thế và bảo vệ người lao động, chúng có thể trở thành hình mẫu cho các thỏa thuận lớn hơn. Nếu gặp trục trặc, các nhà hoạch định chính sách nhiều khả năng sẽ điều chỉnh cách làm trước khi triển khai trên toàn quốc.

Kết luận chính

• Bộ Năng lượng đang nghiên cứu việc đóng cửa các mỏ than và nhà máy điện than trên toàn quốc cùng Văn phòng Dịch vụ Dự án Liên Hợp Quốc, tập trung vào việc làm, cộng đồng, giá điện và ổn định lưới điện.
• Than cung cấp 62,5% điện năng của Philippines, trong khi năng lượng tái tạo chiếm 22,2%. Mục tiêu là nâng tỷ trọng năng lượng tái tạo lên 35% vào năm 2030.
• Các quan chức dự định tham vấn doanh nghiệp sau khi nghiên cứu hoàn tất và có thể đề xuất phương án chính sách cho chính phủ trung ương.
• Ngành cảnh báo đóng cửa đột ngột có thể đẩy giá điện tăng và đe dọa độ tin cậy của nguồn cung, dù đầu tư nhanh hơn vào điện mặt trời, gió, thủy điện và địa nhiệt có thể tiếp nối.
• Phần lớn than đốt tại các nhà máy điện được nhập khẩu. Đóng cửa mỏ và đóng cửa nhà máy cần các lộ trình và công cụ khác nhau.
• Các công cụ tài chính mới đang xuất hiện. Verra đã phê duyệt phương pháp cấp tín chỉ chuyển dịch, còn ACEN cùng các đối tác đang thúc đẩy những dự án thí điểm ngừng hoạt động sớm tại Philippines.
• Một dự án có Keppel, GenZero và Mitsubishi hậu thuẫn đặt mục tiêu ngừng hoạt động nhà máy điện than công suất 246 megawatt tại Batangas vào năm 2030, thay thế bằng năng lượng tái tạo và hệ thống lưu trữ.
• Các tiêu chuẩn nghiêm ngặt hơn về hiệu suất nhà máy điện than và chính sách tự nguyện ngừng hoạt động đang được xây dựng, ưu tiên các tổ máy gây ô nhiễm nặng nhất.
• Bảo vệ người lao động, đầu tư cho cộng đồng và nguồn điện sạch thay thế là những yếu tố thiết yếu của quá trình chuyển dịch công bằng.
• Quyết định của chính phủ sẽ dựa trên kết quả nghiên cứu, trong đó an ninh năng lượng và sinh kế là những tiêu chí then chốt để đánh giá mọi kế hoạch loại bỏ dần than.