Dự thảo Khu vực Nhạy cảm Sinh thái Western Ghats: Sáu bang tranh cãi về ranh giới, kế hoạch bảo vệ vẫn chưa hoàn tất

Đề xuất trên diện tích 56.825,7 km² đối mặt với một phép thử mới

Dự thảo thứ bảy của Ấn Độ về việc xác định 56.825,7 km² tại dãy Western Ghats là Khu vực Nhạy cảm Sinh thái đã đưa tranh cãi về ranh giới bảo tồn trở lại nghị viện bang và các cộng đồng làng xã. Được ban hành ngày 27 tháng 7 năm 2026, đề xuất bao phủ Gujarat, Maharashtra, Goa, Karnataka, Kerala và Tamil Nadu. Thời hạn 60 ngày để công chúng gửi ý kiến phản đối đã kết thúc, trong khi ủy ban chuyên gia xem xét quan ngại của các bang được gia hạn đến tháng 7 năm 2027.

Ngày 22 tháng 9, nghị viện bang Karnataka nhất trí bác bỏ dự thảo với hình thức hiện tại và đề nghị dành một năm để khảo sát thực địa. Kerala muốn loại trừ các khu dân cư, đất nông nghiệp và đồn điền. Maharashtra đã nộp đề xuất sửa đổi, còn Goa phản đối việc đưa một số ngôi làng vào diện áp dụng. Bất đồng liên quan cả đến nơi áp dụng hạn chế lẫn việc ai sẽ gánh chịu chi phí kinh tế.

Các quy định được đề xuất nhắm đến hoạt động khai mỏ, khai thác đá, khai thác cát, dự án nhiệt điện mới, các ngành công nghiệp gây ô nhiễm cao và một số dự án xây dựng quy mô lớn. Quy định không yêu cầu thu hồi đất tư nhân, di dời dân hay cấm toàn diện hoạt động canh tác. Sự phân biệt này là trọng tâm của cuộc tranh luận, trong đó nỗi lo về nhà cửa và sinh kế thường song hành với phản đối mang tính thương mại trước các hạn chế khai thác và phát triển.

Hồ sơ chính thức cũng cần được đọc thận trọng. Danh mục thông báo ESA của Bộ Môi trường, Rừng và Biến đổi Khí hậu liệt kê dự thảo thứ sáu là S.O. 3060(E), đề ngày 31 tháng 7 năm 2024, cùng các dự thảo trước đó và tài liệu của ủy ban. Dự thảo thứ bảy tháng 7 năm 2026 và những phản hồi sau đó của các bang được đề cập trong các tường thuật về sau, chứ không thể xác nhận chỉ dựa vào danh mục này.

Những gì sẽ bị cấm và những gì vẫn được tiếp tục?

Dự thảo được đề xuất theo Đạo luật Bảo vệ Môi trường năm 1986. Việc xác định một khu vực là ESA tạo ra một vùng địa lý trong đó một số hoạt động bị hạn chế do tác động môi trường. Bản thân việc chỉ định này không phải là chỉ thị chuyển quyền sở hữu đất cho chính phủ.

Hoạt động khai mỏ, khai thác đá và khai thác cát mới sẽ bị cấm trong khu vực được thông báo. Các mỏ hiện có phải đóng cửa trong vòng năm năm kể từ khi thông báo cuối cùng được ban hành hoặc khi giấy phép khai thác hết hạn, tùy thời điểm nào đến trước. Vì vậy, thời hạn năm năm sẽ bắt đầu tính từ khi có thông báo cuối cùng, không phải từ lúc công bố dự thảo.

Các nhà máy nhiệt điện mới và việc mở rộng nhà máy hiện có cũng sẽ bị cấm. Hạn chế tương tự áp dụng với các ngành công nghiệp mới thuộc nhóm đỏ và việc mở rộng các cơ sở hiện có. Nhóm đỏ là phân loại mức độ ô nhiễm dành cho các ngành có tiềm năng gây ô nhiễm cao, chứ không phải nhãn áp dụng cho mọi doanh nghiệp.

Đối với xây dựng, đề xuất cấm các dự án mới và việc mở rộng dự án có diện tích xây dựng từ 20.000 m² trở lên. Các hạn chế với khu đô thị áp dụng ngưỡng 50 ha và 150.000 m² diện tích xây dựng. Những điều khoản này liên quan đến các dự án phát triển quy mô lớn nhất định, không phải mọi thay đổi đối với một ngôi nhà. Nhà ở hiện có vẫn có thể được sửa chữa và cải tạo.

Nông nghiệp, đồn điền và các sinh kế cộng đồng thông thường được mô tả là những hoạt động có thể tiếp tục. Thủy điện không bị cấm tuyệt đối, nhưng các dự án phải trải qua đánh giá môi trường và đáp ứng các điều kiện, trong đó có yêu cầu duy trì dòng chảy liên tục tối thiểu trên sông vào mùa kiệt. Yêu cầu này nhằm ngăn hoạt động phát điện khiến các đoạn sông phía hạ lưu thiếu nước khi dòng chảy tự nhiên xuống thấp nhất.

Sáu bang có tỷ trọng rất khác nhau

Diện tích được đề xuất phân bổ không đồng đều. Karnataka chiếm 20.668 km², tiếp đến là Maharashtra với 17.340 km². Hai bang này có tổng cộng 38.008 km², tương đương khoảng 66,9% diện tích ESA được đề xuất. Vì vậy, phản hồi của họ có sức nặng đáng kể trong việc quyết định bao nhiêu phần của dãy núi được bảo vệ theo cơ chế này.

• Karnataka: 20.668 km².
• Maharashtra: 17.340 km².
• Kerala: 9.993,7 km².
• Tamil Nadu: 6.914 km².
• Goa: 1.461 km².
• Gujarat: 449 km².

Phần diện tích được đề xuất của Karnataka chiếm khoảng 36,4% tổng diện tích, trong khi Gujarat chiếm chưa đến 1%. Những con số này cho thấy vì sao một quy trình đàm phán thống nhất có thể gây ra phản ứng chính trị rất khác nhau: quy mô đất bị ảnh hưởng và các hoạt động diễn ra ở đó khác biệt rõ rệt giữa các bang.

Các tường thuật không thống nhất về mức độ đồng thuận của một số bang. Một nguồn cho biết Gujarat và Goa về cơ bản đã nhất trí với diện tích được đề xuất của mình, trong khi hồ sơ sửa đổi của Maharashtra vẫn đang được xem xét. Observer Research Foundation cho biết Gujarat và Maharashtra phần lớn chấp nhận đề xuất. Việc đồng thuận trên diện rộng không đồng nghĩa đã thống nhất danh sách làng cuối cùng hay hoàn tất thông báo pháp lý.

Karnataka muốn khảo sát, Kerala muốn loại trừ một số khu vực

Phản đối của Karnataka tập trung vào độ tin cậy của bản đồ. Nghị viện bang cho rằng bản đồ vệ tinh chưa phân biệt đầy đủ giữa rừng với đồn điền, trang trại, nhà ở và cơ sở hạ tầng công cộng. Bang cũng nêu các vấn đề liên quan đến việc cấp đất, rừng được coi là rừng và những yêu cầu còn tồn đọng theo Đạo luật Quyền Lâm nghiệp năm 2006.

Việc xác minh thực địa có thể giúp xác định ranh giới đi qua khu dân cư ở đâu hoặc phân loại sai mục đích sử dụng đất ở đâu. Tuy nhiên, tự nó không thể quyết định liệu một sườn đồi có người ở có cần hạn chế khai thác đá hoặc xây dựng quy mô lớn hay không. Độ chính xác của bản đồ và việc lựa chọn quy định môi trường có liên quan nhưng là hai quyết định riêng biệt.

Diện tích Kerala đề nghị điều chỉnh được các nguồn đưa ra khác nhau. Một nguồn cho biết diện tích sẽ giảm từ 9.993,7 xuống còn 8.590,69 km². Observer Research Foundation đưa ra diện tích đề xuất là 8.711,98 km² và cho biết 98 ngôi làng tại Wayanad, Idukki và Malappuram sẽ bị loại trừ. Hai tổng diện tích đề xuất chênh nhau 121,29 km²; các nguồn không xác định liệu đây là những lần điều chỉnh liên tiếp hay các hồ sơ khác nhau.

Theo con số thứ nhất, Kerala sẽ loại bỏ 1.403,01 km², tương đương khoảng 14% diện tích được phân bổ trong dự thảo. Theo con số thứ hai, diện tích giảm 1.281,72 km², tương đương khoảng 12,8%. Dù theo cách tính nào, đây cũng là thay đổi đáng kể, khiến ranh giới cụ thể quan trọng không kém tổng diện tích được nêu.

Các đề nghị khác cũng rất cụ thể. Maharashtra muốn loại trừ 378 ngôi làng. Goa muốn bỏ 21 ngôi làng, phù hợp với chênh lệch giữa 108 làng trong dự thảo và 87 làng theo đề xuất của bang. Kerala đề nghị loại trừ khu vực Cardamom Hills và một phần Idukki. Những vấn đề còn tồn đọng của Tamil Nadu liên quan đến ranh giới, mục đích sử dụng đất tại địa phương và sai khác thông tin.

Quá trình qua nhiều lần dự thảo đã dẫn đến tình hình hiện nay

Tranh cãi này xuất hiện từ trước thông báo đầu tiên. Ủy ban Chuyên gia Sinh thái Western Ghats do nhà sinh thái học Madhav Gadgil đứng đầu đề xuất bảo vệ toàn dãy núi theo ba cấp độ nhạy cảm sinh thái, đồng thời dành vai trò quan trọng cho việc ra quyết định tại địa phương. Sau đó, Nhóm Công tác Cấp cao do cựu Chủ tịch Tổ chức Nghiên cứu Không gian Ấn Độ K Kasturirangan đứng đầu được thành lập năm 2012 để xem xét cách tiếp cận này.

Nhóm Kasturirangan đề xuất bảo vệ khoảng 59.940 km². Khuôn khổ hẹp hơn của nhóm trở thành cơ sở làm việc cho các dự thảo thông báo từ năm 2014 trở đi. Tổng diện tích hiện được đề xuất thấp hơn khuyến nghị đó 3.114,3 km², tương đương mức giảm khoảng 5,2%.

• 2011: Ủy ban Gadgil đề xuất khuôn khổ bảo vệ theo cấp độ cho Western Ghats.
• 2012: Nhóm công tác Kasturirangan được thành lập để xem xét các khuyến nghị trước đó.
• Ngày 10 tháng 3 năm 2014: Dự thảo ESA đầu tiên được ban hành với mã S.O. 733(E).
• Ngày 4 tháng 9 năm 2015: Dự thảo thứ hai được ban hành với mã S.O. 2435(E).
• Ngày 28 tháng 2 năm 2017 và ngày 3 tháng 10 năm 2018: Các dự thảo tiếp theo được ban hành.
• Ngày 6 tháng 7 năm 2022: Dự thảo thứ năm được ban hành với mã S.O. 3072(E).
• Ngày 31 tháng 7 năm 2024: Dự thảo thứ sáu được ban hành với mã S.O. 3060(E).
• Ngày 27 tháng 7 năm 2026: Dự thảo thứ bảy được ban hành, theo các tường thuật sau đó.
• Ngày 22 tháng 9 năm 2026: Nghị viện bang Karnataka bác bỏ dự thảo mới nhất với hình thức hiện tại.

Diễn biến được tường thuật có một điểm không nhất quán về thủ tục. Observer Research Foundation cho biết Quy tắc Bảo vệ Môi trường năm 1986 quy định dự thảo có hiệu lực 545 ngày trước khi hết hạn. Các nguồn khác nói dự thảo tháng 7 năm 2024 hết hạn vào cuối tháng 7 năm 2026, tức khoảng hai năm sau. Hai cách mô tả này không khớp nhau nếu không có giải thích thêm về thời hạn áp dụng hoặc việc gia hạn. Cũng cần phân biệt ngày ban hành thông báo của dự thảo thứ sáu với ngày 2 tháng 8 năm 2024, được một nguồn nêu là ngày công bố.

Ranh giới chia cắt cảnh quan, nhưng không nhất thiết chia cắt rủi ro

Khuôn khổ Kasturirangan phân biệt cảnh quan tự nhiên với cảnh quan văn hóa. Phân loại năm 2013 xếp khoảng 60% Western Ghats vào nhóm cảnh quan văn hóa, bao gồm khu dân cư, trang trại và đồn điền, còn khoảng 40% thuộc nhóm tự nhiên, phần lớn là rừng tương đối nguyên vẹn. ESA được đề xuất lựa chọn từ nhóm thứ hai.

Sự phân biệt này làm giảm phạm vi áp dụng hạn chế tại các khu vực có dân cư sinh sống. Tuy nhiên, nó cũng đặt ra một câu hỏi chính sách khó: cảnh quan đã bị biến đổi vẫn có thể đảm nhiệm chức năng sinh thái và khiến cư dân đối mặt với các hiểm họa môi trường. Vườn quanh nhà, đồn điền có cây che bóng, ruộng lúa và rừng thiêng có thể góp phần điều tiết nước, giữ đất và hỗ trợ đa dạng sinh học, dù không phải rừng nguyên vẹn.

Việc bị loại khỏi ESA không có nghĩa một nơi an toàn về môi trường. Điều đó cũng không có nghĩa các luật khác về môi trường, rừng hay quy hoạch sẽ hết hiệu lực. Nó chỉ có nghĩa những hạn chế gắn với cơ chế chỉ định cụ thể này sẽ không được áp dụng tại đó.

Một quyết định được tường thuật vào năm 2018 đã loại khoảng 3.115 km² theo đề nghị của Kerala. Con số này gần với mức chênh lệch tính được giữa khuyến nghị của Kasturirangan và tổng diện tích đang được đề xuất, dù sự tương đồng về số liệu tự nó không chứng minh đầy đủ lịch sử của từng lần điều chỉnh ranh giới.

Đối với cư dân, vấn đề thực tế không chỉ là một ngôi làng nằm trong hay ngoài bản đồ khu bảo tồn. Điều quan trọng là liệu quy định có phân biệt hoạt động canh tác và sửa chữa nhà với khai thác đá, san cắt sườn dốc quy mô lớn và các dự án phát triển lớn hay không, cũng như liệu các hoạt động nguy hiểm phía trên hoặc cạnh khu dân cư có được giám sát đầy đủ hay không.

Nông dân có những quan ngại khác với lợi ích thương mại

Lo ngại về giá trị đất là một lý do khiến không thể gạt bỏ sự phản đối chỉ như một tranh chấp về bản đồ. Alex Ozhukayil, chủ tịch Hiệp hội Nông dân Độc lập Kerala, cho rằng các hạn chế có thể làm giảm giá trị đất nông nghiệp:

Những hạn chế này ảnh hưởng đến giá trị đất của chúng tôi, mà với nông dân, đất đai chính là tài sản của chúng tôi,

Mối lo này vẫn có thể tồn tại ngay cả khi hoạt động canh tác được phép tiếp tục. Hạn chế đối với việc phát triển trong tương lai có thể ảnh hưởng đến cách chủ sở hữu nhìn nhận tài sản của mình. Tuy nhiên, các nguồn không đưa ra ước tính định lượng về biến động giá đất, do đó không nên xem mức giảm giá là kết quả kinh tế đã được xác lập.

Các đơn vị khai thác đá, nhà phát triển dự án và doanh nghiệp du lịch đối mặt với một vấn đề khác: liệu họ có thể thực hiện những hoạt động mà dự thảo sẽ cấm hoặc hạn chế hay không. Lợi ích của họ có thể trùng lặp với lợi ích của một số chủ đất, nhưng không thể đánh đồng với nhu cầu của các gia đình trồng cà phê hay bạch đậu khấu.

N Badusha, chủ tịch Hội Samithy Bảo tồn Thiên nhiên Wayanad, nhìn nhận việc bảo vệ môi trường là vấn đề an toàn cộng đồng chứ không phải di dời dân:

ESA không có nghĩa là đuổi người dân đi; đó là việc làm cho cuộc sống của họ an toàn hơn.

Dự thảo không yêu cầu di dời dân, qua đó củng cố vế đầu của sự phân biệt này. Tuy nhiên, sự an toàn không chỉ phụ thuộc vào việc chỉ định khu vực: công tác thực thi, quản lý thoát nước, theo dõi lượng mưa và quyết định xây dựng phù hợp vẫn rất quan trọng. Cả những tuyên bố rằng người dân chắc chắn sẽ bị di dời lẫn cam kết rằng họ sẽ được bảo vệ hoàn toàn đều không mô tả chính xác đề xuất này.

Wayanad cho thấy chỉ có bản đồ là chưa đủ

Các vụ lở đất tháng 7 năm 2024 tại Mundakkai và Chooralmala, Wayanad, khiến hàng trăm người thiệt mạng và tàn phá các khu dân cư. Khu vực Meppadi đã được ủy ban Gadgil xác định là nhạy cảm về sinh thái từ năm 2011. Thảm họa khiến tranh luận về ranh giới trở nên cấp thiết, nhưng không chứng minh rằng một lựa chọn chính sách nào đó đã gây ra các vụ lở đất hoặc việc ban hành thông báo ESA có thể ngăn chặn chúng.

Sạt lở sườn dốc có nhiều nguyên nhân. Mưa cực đoan có thể kích hoạt chuyển động đất đá, trong khi đặc tính đất, hình dạng sườn dốc, hệ thống thoát nước và thay đổi mục đích sử dụng đất ảnh hưởng đến mức độ dễ xảy ra thảm họa. Khai thác đá, mở đường cắt vào sườn núi và xây dựng thiếu quy hoạch có thể làm gia tăng áp lực, nhưng các nguồn không đưa ra kết luận định lượng về mức đóng góp chính xác của từng hoạt động vào thảm họa năm 2024.

Mối lo rộng hơn là tác động tích lũy. Nhiều dự án trên cùng một sườn đồi có thể làm thay đổi dòng chảy và điều kiện địa chất theo những cách không thể nhận biết nếu chỉ xem xét từng dự án riêng lẻ. Vì vậy, đánh giá môi trường cần xét đến cảnh quan xung quanh, bao gồm cả khu dân cư bên dưới khu vực dự án được đề xuất.

Cảnh quan này còn cung cấp nước cho các khu vực nằm ngoài ranh giới của nó. Western Ghats là vùng đầu nguồn của các hệ thống sông Godavari, Krishna và Kaveri. Điều này tạo ra sự phân bổ chi phí và lợi ích không đồng đều: các hạn chế có thể làm giảm cơ hội kinh tế tại địa phương, trong khi dòng nước ổn định và hệ sinh thái vận hành tốt mang lại lợi ích cho cộng đồng ở xa.

Việc dãy núi được công nhận là Di sản Thế giới không giải quyết tranh chấp về quy định này. Di sản UNESCO được công nhận năm 2012 gồm 39 khu vực thành phần, chứ không phải một danh hiệu duy nhất bao trùm mọi trang trại, ngôi làng và sườn núi trên toàn Western Ghats. ESA được đề xuất là một khuôn khổ bảo vệ riêng của Ấn Độ.

Những gì có thể được xúc tiến trước tháng 7 năm 2027?

Ủy ban chuyên gia do Sanjay Kumar, cựu Tổng cục trưởng Lâm nghiệp thuộc bộ môi trường, làm chủ tịch được thành lập vào tháng 4 năm 2022. Việc gia hạn nhiệm kỳ đến tháng 7 năm 2027 tạo thêm thời gian để xem xét phản đối của các bang, ranh giới làng xã và nhu cầu phát triển khác nhau. Đây là hạn chót dành cho ủy ban, không phải ngày ban hành thông báo cuối cùng đã được xác nhận.

Dự thảo cho phép hoàn tất theo từng giai đoạn, riêng từng bang hoặc thông qua một thông báo chung. Điều khoản này cũng có trong dự thảo trước. Cách làm đó có thể giúp những khu vực đã thống nhất ranh giới được triển khai mà không phải chờ cả sáu bang, dù sẽ làm tăng nhu cầu phối hợp xuyên biên giới bang.

Trong phân tích về tình trạng bế tắc, Suneha Majumder, thực tập sinh nghiên cứu tại Observer Research Foundation, đề xuất thành lập các ủy ban chung về ranh giới, với sự tham gia của chính quyền trung ương, các bang và đại diện làng xã. Bà cũng khuyến nghị phân vùng theo cấp độ dựa trên khảo sát cơ học đất, độ ổn định sườn dốc và thủy văn. Đây là các phương án được đề xuất để giải quyết phản đối, không phải biện pháp đã được thông qua.

Một đề xuất khác là Chi trả cho Dịch vụ Hệ sinh thái, tức hỗ trợ tài chính cho các cộng đồng hoặc chính quyền duy trì những lợi ích sinh thái mà nơi khác được hưởng. Nguồn kinh phí tiềm năng có thể đến từ khoản thu trong lưu vực sông hoặc chuyển ngân sách. Chưa có công thức tài trợ, quyền lợi hay lịch chi trả nào được xác định chính thức.

Quyền Tài nguyên Rừng Cộng đồng theo Đạo luật Quyền Lâm nghiệp năm 2006 là một hướng khác để huy động gram sabha tham gia bảo vệ và quản lý rừng. Việc công nhận các quyền này vẫn chưa đồng đều, đặc biệt tại các khu vực đồn điền. Nếu gắn quy định với những quyền đó, cần chú ý ai có thẩm quyền và tiền đến được với cộng đồng như thế nào, thay vì mặc định rằng mọi cư dân hay làng xã đều đã có quyền được công nhận.

Điểm chính

• Dự thảo thứ bảy đề xuất ESA rộng 56.825,7 km² tại sáu bang.
• Karnataka và Maharashtra cùng chiếm khoảng 66,9% diện tích được đề xuất.
• Các hạn chế nhắm đến khai mỏ, ngành công nghiệp gây ô nhiễm và một số dự án phát triển quy mô lớn, không áp dụng việc di dời dân hàng loạt hay cấm canh tác.
• Karnataka yêu cầu khảo sát thực địa; diện tích Kerala đề xuất sau điều chỉnh được các nguồn đưa ra là 8.590,69 hoặc 8.711,98 km².
• Dự thảo cho phép hoàn tất theo từng bang hoặc ban hành một thông báo chung theo từng giai đoạn.
• Ủy ban Sanjay Kumar được gia hạn đến tháng 7 năm 2027, nhưng chưa xác định ngày ban hành thông báo cuối cùng.
• Ranh giới chính xác, quyền của cộng đồng và việc quản lý các hoạt động nguy hiểm vẫn là những vấn đề trọng tâm chưa được giải quyết.