Việt Nam đề xuất hợp nhất Luật Ngân sách và Luật Đầu tư công, siết chặt kiểm soát chi tiêu

Một khuôn khổ quản lý ngân sách công, với những kiểm soát mới về kết quả

Đề xuất hợp nhất Luật Ngân sách Nhà nước và Luật Đầu tư công của Việt Nam sẽ đưa việc lập kế hoạch đầu tư, phân bổ ngân sách và giám sát chi tiêu vào một khuôn khổ thống nhất, đồng thời siết quy định về nguồn vốn chưa sử dụng và yêu cầu đánh giá dự án từ khâu chuẩn bị đến khi vận hành.

Sáng 12/10/2026, tại phiên họp thứ bảy, Bộ trưởng Tài chính Ngô Văn Tuấn trình đề xuất lên Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Chính phủ muốn bổ sung dự luật vào chương trình lập pháp năm 2026 để xem xét và thông qua tại kỳ họp thứ hai của Quốc hội. Phó Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Thị Hồng, người chủ trì phiên thảo luận, đề nghị Chính phủ hoàn thiện dự thảo, làm rõ trách nhiệm và bảo đảm các cơ chế kiểm soát tài chính.

Bản dự thảo được trình vào tháng 10 gồm 10 chương và 103 điều, theo thông tin công bố là ít hơn 79 điều so với tổng số điều của hai luật hiện hành. Điều đó đồng nghĩa số điều giảm từ 182 xuống còn 103, tức khoảng 43%. Tuy nhiên, văn bản Chính phủ công bố ngày 15/9 mô tả dự thảo gồm 10 chương và 102 điều. Các thông tin hiện có chưa giải thích sự khác biệt này.

Đề xuất không chỉ nhằm giảm số lượng quy định pháp luật. Dự thảo sẽ gộp kế hoạch đầu tư hằng năm vào dự toán ngân sách, cho phép sử dụng nhanh hơn khoản thu vượt dự toán, chuyển một số thẩm quyền quyết định cho cơ quan hành pháp cấp tỉnh và hạn chế nguồn vốn được chuyển sang năm sau.

Nhìn chung, các nhà lập pháp ủng hộ việc hợp nhất, nhưng quá trình thẩm tra cho thấy một vấn đề cốt lõi: cần trao cho các cơ quan chức năng thêm dư địa hành động mà không làm suy yếu khâu chuẩn bị dự án, để vốn không bị bỏ ngỏ chưa phân bổ hoặc cho phép điều chỉnh chi tiêu vượt thẩm quyền pháp luật.

Vì sao hai luật mới được ban hành lại được hợp nhất

Bản giải trình dự thảo luật của Chính phủ, công bố ngày 15/9, nêu rõ những điểm chồng chéo. Luật Ngân sách Nhà nước số 89/2025/QH15 được thông qua ngày 25/6/2025 và có hiệu lực từ năm ngân sách 2026. Luật Đầu tư công số 58/2024/QH15 có hiệu lực từ ngày 1/1/2025 và được sửa đổi theo Luật số 90/2025/QH15 ngày 25/6/2025.

Luật Ngân sách Nhà nước quy định việc lập, phân bổ, chấp hành, kiểm toán, quyết toán, công khai và giám sát ngân sách, trong đó có chi đầu tư công. Luật Đầu tư công quy định quy trình đầu tư, từ đề xuất và phê duyệt dự án đến giao vốn, thi công hoặc thực hiện các công việc khác, bàn giao dự án hoàn thành và quyết toán dự án.

Vì vậy, một khoản đầu tư sử dụng ngân sách nhà nước phải đi qua cả hai hệ thống. Bộ Tài chính xác định có sự chồng chéo về thẩm quyền, hồ sơ, thủ tục, thời hạn và trách nhiệm, bao gồm các khâu phân bổ ngân sách, lập kế hoạch vốn, thanh toán và giám sát.

Dự thảo giữ nguyên cấu trúc cơ bản của Luật Ngân sách Nhà nước. Các quy định về đầu tư công sẽ được tích hợp vào những chương, điều phù hợp, đồng thời có một chương riêng về các quy định đặc thù đối với chương trình, nhiệm vụ và dự án đầu tư. Bộ cho biết những quy định vẫn còn hiệu lực sẽ được giữ lại, thay vì bị loại bỏ chỉ vì hai luật được hợp nhất.

Việc hợp nhất cũng diễn ra sau khi Bộ Tài chính và Bộ Kế hoạch và Đầu tư sáp nhập. Trong phiên thảo luận tại Quốc hội ngày 19/8, Thủ tướng Lê Minh Hưng cho biết các sửa đổi gần đây đã xử lý những định hướng chính sách chiến lược và khó khăn phát sinh từ mô hình chính quyền cấp tỉnh, cấp xã, nhưng tình trạng chồng chéo vẫn còn.

Tiến trình đưa đề xuất đến phiên thẩm tra tháng 10

Đề xuất hợp nhất đã chuyển từ thảo luận định hướng tại Quốc hội sang dự thảo của bộ, rồi đến bước thẩm tra lập pháp sơ bộ. Trình tự này cho thấy sự ủng hộ đối với chủ trương không đồng nghĩa với việc dự luật cuối cùng đã được thông qua:

• Ngày 1/1/2025: Luật Đầu tư công số 58/2024/QH15 có hiệu lực.
• Ngày 25/6/2025: Quốc hội thông qua Luật Ngân sách Nhà nước số 89/2025/QH15 và sửa đổi Luật Đầu tư công theo Luật số 90/2025/QH15.
• Năm ngân sách 2026: Luật Ngân sách Nhà nước mới có hiệu lực.
• Ngày 19/8: Đại biểu Quốc hội ủng hộ việc hợp nhất tại kỳ họp bất thường lần thứ nhất của Quốc hội khóa XVI.
• Ngày 15/9/2026: Chính phủ công bố bản giải trình dự thảo do Bộ Tài chính soạn thảo, mô tả dự thảo gồm 102 điều và đang được lấy ý kiến công chúng.
• Ngày 12/10/2026: Ủy ban Thường vụ Quốc hội thẩm tra bản dự thảo được mô tả là có 103 điều.

Thông báo tháng 9 của Bộ Tài chính cho biết dự thảo được đăng để lấy ý kiến trên cổng thông tin điện tử của bộ, nhưng không nêu thời hạn kết thúc. Mục tiêu lập pháp tiếp theo là kỳ họp thứ hai của Quốc hội, song thảo luận hiện nay chưa khẳng định dự luật chắc chắn sẽ được thông qua.

Kế hoạch đầu tư sẽ trở thành một phần của ngân sách

Thay đổi cấu trúc chính là tích hợp kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm vào kế hoạch tài chính 5 năm. Danh mục chương trình, nhiệm vụ và dự án đầu tư cùng mức chi sẽ trở thành một phần trong đánh giá tổng thể về nguồn lực tài chính hiện có và rủi ro tài khóa.

Tương tự, kế hoạch đầu tư công hằng năm sẽ trở thành dự toán chi đầu tư công hằng năm. Thay vì duy trì hai quy trình song song cho vốn đầu tư và ngân sách, các cơ quan sẽ áp dụng một quy trình chung để lập kế hoạch, phân bổ, chấp hành, quyết toán, công khai và giám sát.

Bộ Tài chính mô tả kế hoạch tài chính 5 năm có thể điều chỉnh, thay vì cố định bất kể điều kiện thay đổi ra sao. Kế hoạch có thể được sửa đổi để phản ánh diễn biến kinh tế, cân đối nguồn lực hoặc nhu cầu triển khai, trong khi đầu tư công vẫn áp dụng các quy định điều chỉnh cụ thể.

Một cơ chế được đề xuất cho phép bộ báo cáo Thủ tướng về việc thay đổi danh mục đầu tư và mức chi khi dự án chưa sẵn sàng triển khai hoặc không thể giải ngân vốn được phân bổ hằng năm. Những dự án đã hoàn tất thủ tục cần thiết và có khả năng sử dụng vốn có thể được bổ sung. Cơ chế này nhằm ngăn tình trạng vốn bị giữ lại ở những dự án không thể giải ngân.

Hồi tháng 8, Chủ tịch Quốc hội Trần Thanh Mẫn kêu gọi gắn kết chặt chẽ hơn ngân sách hằng năm với kế hoạch tài chính và đầu tư. Ông đề xuất phân bổ dựa trên các chỉ số đánh giá kết quả thực hiện, hay KPI, và kết quả thực tế, thay vì chỉ dựa vào hồ sơ đầu vào.

Giải thích quan điểm về khuôn khổ kế hoạch, ông Mẫn nói:

Cần hoàn thiện khuôn khổ chi tiêu trung hạn bằng cách gắn kết kế hoạch tài chính 5 năm và kế hoạch đầu tư công trung hạn với dự toán ngân sách hằng năm, nhằm hạn chế tình trạng lập kế hoạch ngân sách manh mún, thiếu thực tế,

Đơn giản hóa phê duyệt, nhưng vẫn giữ khâu chuẩn bị dự án

Dự thảo sẽ giao Chính phủ quy định chi tiết các tiêu chí phân loại dự án vào nhóm A, B và C, cũng như thủ tục, hồ sơ phê duyệt hoặc điều chỉnh chủ trương đầu tư và quyết định đầu tư. Việc phân loại này quyết định quy trình phê duyệt áp dụng cho từng dự án.

Thủ tục sẽ được đơn giản hóa tùy theo quy mô dự án. Ông Nguyễn Hữu Toàn, Phó Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế và Tài chính của Quốc hội, cho biết Thường trực Ủy ban cơ bản đồng tình với nhiều nội dung sửa đổi, đồng thời cảnh báo không nên bỏ các bước chuẩn bị cần thiết đối với dự án nhóm C.

Ủy ban thẩm tra cũng đề nghị nghiên cứu khả năng rút gọn và tích hợp khâu phê duyệt chủ trương đầu tư với quyết định đầu tư. Khâu thứ nhất xác định về nguyên tắc dự án có nên được triển khai hay không; khâu thứ hai phê duyệt chính khoản đầu tư. Nếu gộp hai thủ tục, cần bảo đảm vẫn duy trì được các cơ chế kiểm tra mà mỗi khâu đang thực hiện.

Bà Hồng ủng hộ việc quy định rõ hơn đối với dự án nhóm C, nhưng cho rằng luật cần nêu cụ thể các tiêu chí, thủ tục cho chương trình mục tiêu quốc gia và dự án quan trọng quốc gia thuộc thẩm quyền Quốc hội. Vì vậy, việc giao Chính phủ quy định chi tiết sẽ không làm mất đi vai trò của Quốc hội trong các quyết định này.

Quyền tự chủ địa phương cần đi đôi với nguồn lực

Dự thảo sẽ chuyển thẩm quyền cho phép chuyển nguồn chi đầu tư công từ ngân sách trung ương sang năm sau từ Hội đồng nhân dân cấp tỉnh sang Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Hội đồng nhân dân là cơ quan đại diện ở cấp tỉnh; Ủy ban nhân dân là cơ quan hành pháp chịu trách nhiệm quản lý, điều hành.

Thay đổi này đi kèm các nguyên tắc mới về phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách cấp tỉnh và cấp xã, phù hợp với Kết luận số 76 của Ban Chấp hành Trung ương. Bản giải trình tháng 9 kêu gọi xây dựng cơ chế ổn định về phân chia nguồn thu, bảo đảm cấp xã có nguồn lực thực hiện nhiệm vụ được giao, đồng thời có cơ chế điều chỉnh khi điều kiện thay đổi.

Bà Hồng cho biết nhiệm vụ giao cho cấp xã phải đi kèm nguồn lực, đồng thời cần giữ vai trò của ngân sách cấp tỉnh trong việc cân đối và hỗ trợ tài chính địa phương. Ủy ban thẩm tra cũng yêu cầu rà soát kỹ thẩm quyền của cấp xã để tránh trùng lặp hoặc bỏ sót trách nhiệm.

Bản giải trình dự thảo tháng 9 bổ sung các quy định riêng về trường hợp ngân sách cấp xã tạm thời thiếu hụt và đề xuất hoàn trả các khoản tạm ứng liên quan trong vòng 12 tháng. Những chi tiết này cho thấy vấn đề tự chủ địa phương được xử lý thông qua cả thẩm quyền chi tiêu lẫn các quy định quản lý tiền mặt khi thời điểm thu và chi không trùng nhau.

Đánh giá dự án không chỉ dựa vào giải ngân

Chương trình, nhiệm vụ và dự án đầu tư công sẽ phải được đánh giá hiệu quả xuyên suốt các giai đoạn chuẩn bị, thẩm định, phê duyệt, triển khai và vận hành sau khi hoàn thành. Chính phủ sẽ hướng dẫn quy trình, còn các bộ và cơ quan có trách nhiệm khác sẽ xây dựng tiêu chí cho ngành mình và đánh giá những khoản đầu tư do mình quản lý.

Bộ Tài chính nêu một số căn cứ đánh giá gồm phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng và an ninh, năng lực hạ tầng, cải thiện điều kiện sống và phúc lợi xã hội. Cách tiếp cận này thừa nhận rằng một dự án có thể phục vụ mục tiêu công mà không thể chỉ đo lường bằng lợi nhuận tài chính.

Thủ tướng Hưng cũng nêu quan điểm tương tự trong phiên thảo luận tháng 8, viện dẫn các dự án liên quan đến quốc phòng, an ninh, công tác dân tộc và tôn giáo. Mục tiêu chính sách là đánh giá kết quả thực chất, thay vì chỉ dựa vào số tiền đã chi.

Bà Hồng đề nghị gắn kết quả đánh giá với quyết định đầu tư, phân bổ và điều chỉnh vốn. Dự thảo cũng làm rõ căn cứ lập sơ bộ tổng mức đầu tư, đưa việc đánh giá chi phí dự án vào khâu chuẩn bị thay vì để hoàn toàn đến các giai đoạn phê duyệt sau.

Ưu tiên sẽ được dành cho đầu tư phát triển, các ngành chiến lược, chính sách dân tộc và những địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn. Bản giải trình dự thảo cũng quy định chủ đầu tư chịu trách nhiệm về mục tiêu, tiến độ, chất lượng, việc sử dụng ngân sách, giải ngân và báo cáo, cùng với nhiệm vụ của các cơ quan quản lý dự án, đơn vị tư vấn và tổ chức thẩm định.

Thêm dư địa ứng phó khẩn cấp, hạn chế vốn nhàn rỗi

Đề xuất sẽ mở rộng việc sử dụng dự phòng ngân sách, quỹ dự trữ tài chính, khoản thu bổ sung và dự toán chi còn lại để ứng phó với tình huống khẩn cấp ảnh hưởng đến lợi ích quốc gia và ổn định kinh tế. Đề xuất cũng cho phép sử dụng trong quá trình chấp hành ngân sách khoản thu vượt dự toán được Quốc hội hoặc Hội đồng nhân dân phê duyệt.

Việc vay của ngân sách nhà nước sẽ được quản lý trong quỹ ngân sách nhà nước thống nhất dành cho đầu tư phát triển, theo các nguyên tắc vay nợ được pháp luật quy định. Đưa nguồn vốn vay vào quỹ này là một thay đổi về quản lý được đề xuất, không có nghĩa là miễn trừ các cơ chế kiểm soát nợ.

Việc tăng tính linh hoạt đi kèm các hạn chế về chuyển nguồn, tức khoản dự toán được chuyển từ năm ngân sách này sang năm sau. Bản giải trình tháng 9 đề xuất thu hẹp các khoản đủ điều kiện, bao gồm đầu tư công và chi an sinh xã hội, đồng thời về nguyên tắc yêu cầu sử dụng nguồn được chuyển trước ngày 31/12 năm tiếp theo.

Ngoại lệ áp dụng với kinh phí tiền lương, phụ cấp, trợ cấp và các khoản chi được tính theo tiền lương. Bản giải trình cũng đề xuất lấy ngày 31/12 làm hạn cuối chi tiêu và tạm ứng, đồng thời quy định cách xử lý dự toán chưa sử dụng và các khoản tạm ứng chưa hoàn trả vào cuối năm.

Ủy ban thẩm tra muốn có quy định chặt chẽ hơn về dự toán chưa được phân bổ chi tiết, thời hạn phân bổ và việc chuyển nguồn. Ủy ban lo ngại rằng cơ chế quản lý nguồn lực linh hoạt có thể khiến vốn nằm ngoài phạm vi giám sát hiệu quả hoặc khiến việc chậm phân bổ trở thành thông lệ.

Nhóm chi, thời hạn và giới hạn pháp lý

Dự thảo xác định chi đầu tư phát triển bao gồm đầu tư công và các khoản chi đầu tư phát triển khác. Theo nội dung trình bày tháng 10, dự thảo loại bỏ ba trường hợp một nhiệm vụ ngân sách có thể đồng thời được bố trí kinh phí từ cả chi thường xuyên và chi đầu tư. Chi thường xuyên nhìn chung phục vụ hoạt động liên tục, còn chi đầu tư tài trợ cho tài sản và dự án phát triển.

Ông Mẫn từng đề nghị các nhà lập pháp xóa bỏ những rào cản cứng nhắc giữa hai nhóm chi này, trong đó có các hạn chế ảnh hưởng đến sửa chữa nhỏ, nâng cấp tài sản công và chuẩn bị dự án đầu tư. Vì vậy, đề xuất hướng tới việc vừa phân loại rõ ràng hơn vừa tạo ra phương thức bố trí vốn khả thi, thay vì coi mọi khoản chi như nhau.

Chính phủ sẽ có thẩm quyền trên toàn quốc trong việc ban hành chế độ, tiêu chuẩn và định mức chi ngân sách. Các bộ và cơ quan trung ương vẫn chịu trách nhiệm về tiêu chuẩn kỹ thuật, kinh tế theo ngành, nhưng quy định ảnh hưởng đến chi ngân sách sẽ cần Bộ Tài chính thống nhất về khả năng bảo đảm kinh phí trước khi ban hành.

Bản giải trình tháng 9 cũng đề xuất lùi thời hạn Thủ tướng giao dự toán ngân sách từ ngày 20/11 sang ngày 30/11. Đối với quyết toán ngân sách, dự thảo lùi hạn báo cáo của đơn vị dự toán cấp trên cùng và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh từ ngày 5/7 sang ngày 10/7, đồng thời lùi thời hạn Bộ Tài chính trình báo cáo từ ngày 15/8 sang ngày 20/8.

Quy định về phạm vi điều chỉnh phân biệt vốn đầu tư công với vốn đầu tư từ nguồn thu hợp pháp của cơ quan nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập. Bộ cho biết các nguồn thu này sẽ được điều chỉnh theo quy định của Chính phủ và các luật liên quan khác. Vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp và kinh phí ngân sách cho dự án đối tác công tư cũng tiếp tục chịu sự điều chỉnh của các luật chuyên ngành liên quan.

Phó Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Khắc Định kêu gọi bảo đảm tính thống nhất với các luật về nợ công, đối tác công tư và xây dựng. Theo ông, việc hợp nhất cần tạo ra một khuôn khổ quản trị khả thi, chứ không chỉ đơn thuần đưa hai luật vào cùng một văn bản.

Kinh phí cho công nghệ và những quyết định còn phải đưa ra

Bộ Khoa học và Công nghệ sẽ đề xuất các ưu tiên và mức chi đầu tư công 5 năm cho khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số. Trách nhiệm của bộ cũng bao gồm đề xuất liên quan đến dự toán ngân sách trung ương chưa được phân bổ chi tiết, dự phòng, khoản thu bổ sung và dự toán chưa sử dụng.

Bản giải trình tháng 9 gắn những trách nhiệm này và việc ứng dụng công nghệ số trong quản lý ngân sách với Nghị quyết số 57/NQ-TW. Đề xuất cũng quy định xây dựng hệ thống thông tin và cơ sở dữ liệu quốc gia về ngân sách nhà nước.

Bà Hồng đề nghị làm rõ giới hạn trong việc phối hợp, kết hợp các nguồn vốn, đặc biệt cảnh báo không nên xây dựng cơ chế cho phép điều chỉnh vốn vượt thẩm quyền trong các lĩnh vực khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số. Bà cũng kêu gọi thống nhất một cơ quan đầu mối hướng dẫn và tổng hợp các đề xuất ngân sách.

Những vấn đề này vẫn đang được xử lý trong quá trình hoàn thiện dự thảo trước khi trình Quốc hội. Các thông tin về phiên thẩm tra chưa xác định số điều cuối cùng, quy trình chi tiết do Chính phủ ban hành, tiêu chí đánh giá theo ngành và cơ chế bảo đảm khi điều chuyển vốn. Không có ước tính định lượng nào về mức tiết kiệm chi phí hành chính hoặc cải thiện giải ngân được đưa ra.

Nhiệm vụ trước mắt là chuyển sự đồng thuận chung về chủ trương hợp nhất thành các quy định cụ thể: ai có quyền phân bổ hoặc điều chuyển vốn, khi nào phải giao và sử dụng kinh phí, và kết quả dự án ảnh hưởng thế nào đến quyết định cấp vốn tiếp theo.

Điểm chính

• Chính phủ đề nghị xem xét và thông qua luật hợp nhất tại kỳ họp thứ hai của Quốc hội.
• Bản dự thảo tháng 10 có 10 chương và 103 điều; bản giải trình của Chính phủ tháng 9 mô tả dự thảo gồm 102 điều.
• Kế hoạch đầu tư công 5 năm và hằng năm sẽ được tích hợp vào kế hoạch tài chính và dự toán ngân sách.
• Việc đánh giá dự án sẽ bao quát các khâu chuẩn bị, triển khai và vận hành, trong đó có lợi ích xã hội và an ninh.
• Chính quyền địa phương sẽ có thêm quyền linh hoạt, với yêu cầu nguồn lực phải tương xứng với nhiệm vụ được giao.
• Các phương án cấp kinh phí khẩn cấp sẽ được mở rộng, trong khi phạm vi và thời hạn chuyển nguồn sẽ bị thu hẹp.
• Các nhà lập pháp muốn tăng cường kiểm soát việc chậm phân bổ vốn, khâu chuẩn bị dự án và điều chỉnh vốn trái thẩm quyền.