Chấm dứt nhiều thập niên kiềm chế
Ngày 21 tháng 4, chính phủ Nhật Bản thông qua cuộc cải tổ sâu rộng nhất đối với các quy định xuất khẩu quốc phòng kể từ thời hậu chiến, xóa bỏ những lệnh cấm lâu đời vốn giới hạn hoạt động bán thiết bị quân sự trong phạm vi hẹp các mặt hàng phi sát thương suốt gần nửa thế kỷ. Nội các của Thủ tướng Sanae Takaichi tán thành cải cách nhằm bãi bỏ hệ thống năm nhóm giới hạn xuất khẩu vào các thiết bị cứu hộ, vận tải, cảnh báo, giám sát và rà phá thủy lôi, mở đường cho các nhà sản xuất Nhật Bản bán những hệ thống vũ khí sát thương, bao gồm tàu chiến, tên lửa và máy bay chiến đấu, cho các quốc gia đồng minh trên khắp thế giới.
Nội dung
Việc sửa đổi đánh dấu bước rời xa căn bản những ràng buộc hòa bình chủ nghĩa đã định hình chính sách an ninh Nhật Bản kể từ Thế chiến II. Suốt nhiều thập niên, Tokyo duy trì lệnh cấm tự nguyện trên diện rộng đối với xuất khẩu vũ khí sát thương, lập trường bắt nguồn từ Điều 9 của hiến pháp và cam kết giải quyết hòa bình các tranh chấp quốc tế. Khuôn khổ mới cho phép xuất khẩu sang 17 quốc gia có thỏa thuận với Nhật Bản về chuyển giao thiết bị và công nghệ quốc phòng, trong đó có Australia, Mỹ, Anh và Philippines.
Thủ tướng Takaichi nhấn mạnh những thay đổi này nhằm ứng phó với môi trường an ninh ngày càng thách thức, nơi năng lực tự vệ đơn phương đã không còn đủ.
Giờ đây, không một quốc gia nào có thể tự mình bảo vệ hòa bình và an ninh của chính mình, và cần có các quốc gia đối tác hỗ trợ lẫn nhau về trang thiết bị quốc phòng.
Chánh Văn phòng Nội các Minoru Kihara củng cố quan điểm này, cho biết các quyết định trên nhằm ứng phó với những biến chuyển ngày càng nhanh trong môi trường an ninh quanh Nhật Bản, đồng thời bảo đảm an ninh quốc gia và đóng góp cho ổn định khu vực.
Thay đổi chính sách diễn ra khi các cuộc xung đột ở Ukraine và Trung Đông gây sức ép lên năng lực sản xuất vũ khí của Mỹ, tạo ra những khoảng trống nguồn cung mà các nhà thầu quốc phòng Nhật Bản hiện có thể lấp đầy. Cùng lúc đó, các đồng minh ở châu Âu và châu Á đang chủ động đa dạng hóa nguồn mua sắm trong bối cảnh bất định về những cam kết an ninh dài hạn của Washington dưới thời Tổng thống Donald Trump.
Theo hướng dẫn sửa đổi, thiết bị quốc phòng sẽ được phân loại dựa trên khả năng sát thương thay vì các nhóm tùy ý, còn bộ trưởng và quan chức sẽ đánh giá riêng từng đề xuất bán hàng. Nhật Bản vẫn duy trì ba nguyên tắc cốt lõi, gồm sàng lọc nghiêm ngặt, kiểm soát việc chuyển giao cho nước thứ ba và nhìn chung cấm bán cho các quốc gia đang tham chiến. Tuy nhiên, chính phủ cho biết có thể cấp ngoại lệ nếu xét thấy điều đó thiết yếu đối với an ninh quốc gia.
Từ chủ nghĩa hòa bình đến quan hệ đối tác
Hành trình đưa Nhật Bản trở thành nhà cung cấp vũ khí toàn cầu bắt đầu bằng những bước đi từng phần, rời xa lập trường hòa bình chủ nghĩa thời hậu chiến. Lệnh cấm xuất khẩu vũ khí trên diện rộng được ban hành năm 1976, dựa trên các hạn chế trước đó được thiết lập năm 1967, vốn cấm bán vũ khí cho các nước cộng sản, các quốc gia chịu lệnh cấm vận vũ khí của Liên Hợp Quốc và các nước liên quan đến xung đột quốc tế. Suốt nhiều thập niên, những ràng buộc này khiến các nhà sản xuất quốc phòng Nhật Bản chỉ sản xuất trong nước, phục vụ riêng Lực lượng Phòng vệ Nhật Bản.
Năm 2014, chính phủ đưa ra một số ngoại lệ hạn chế, cho phép xuất khẩu thiết bị quân sự phi sát thương thuộc năm nhóm cụ thể. Quy định này cho phép chuyển giao trực thăng cứu hộ, phương tiện vận tải và công nghệ rà phá thủy lôi, nhưng vẫn duy trì lệnh cấm nghiêm ngặt đối với các hệ thống vũ khí được thiết kế cho hoạt động tác chiến. Cuộc cải tổ mới nhất xóa bỏ hoàn toàn những giới hạn theo nhóm này, thay vào đó thiết lập quy trình rà soát từng trường hợp do Hội đồng An ninh Quốc gia thực hiện.
Thiết bị quốc phòng giờ đây sẽ được chia thành hai loại dựa trên khả năng sát thương. Các bên nhận phải cam kết sử dụng thiết bị phù hợp với Hiến chương Liên Hợp Quốc. Quốc hội sẽ được thông báo về quyết định xuất khẩu sau khi Hội đồng An ninh Quốc gia phê duyệt, thay vì trước đó; các đảng đối lập chỉ trích thay đổi thủ tục này làm giảm giám sát của cơ quan lập pháp.
17 quốc gia đủ điều kiện là những đối tác an ninh thân cận nhất của Nhật Bản, gồm các nước đã ký thỏa thuận chính thức về chuyển giao thiết bị và công nghệ quốc phòng, với yêu cầu nghiêm ngặt về bảo đảm an toàn trong sử dụng vũ khí và bảo vệ kiến thức công nghệ. Ngoài danh sách ban đầu, các quốc gia chưa có thỏa thuận như vậy vẫn có thể nhận thiết bị phi sát thương theo khuôn khổ sửa đổi.
Những khách hàng đầu tiên
Các nhà hoạch định quân sự khắp khu vực châu Á - Thái Bình Dương đã bắt đầu chuẩn bị đề xuất mua sắm để tận dụng năng lực xuất khẩu mới của Nhật Bản. Philippines có khả năng là một trong những nước đầu tiên được hưởng lợi, khi giới chức Nhật Bản xác nhận Manila đang tìm hiểu việc mua các tàu chiến Nhật Bản đã qua sử dụng và máy bay giám sát TC 90. Những thương vụ chuyển giao này sẽ tăng cường đáng kể sự hiện diện của Hải quân Philippines trên Biển Đông, nơi tranh chấp lãnh thổ với Trung Quốc tiếp tục leo thang.
Bộ trưởng Quốc phòng Philippines Gilberto Teodoro hoan nghênh sự chuyển đổi chính sách, nhấn mạnh giá trị chiến lược của công nghệ quốc phòng Nhật Bản.
Bộ Quốc phòng hoan nghênh kết quả rà soát Ba nguyên tắc về chuyển giao thiết bị và công nghệ quốc phòng cùng các hướng dẫn thực thi. Điều này sẽ giúp Philippines tiếp cận các mặt hàng quốc phòng có chất lượng và khả năng hỗ trợ ở mức cao nhất, qua đó củng cố năng lực chống chịu trong nước và đóng góp cho ổn định khu vực thông qua răn đe.
Philippines giữ vị trí then chốt trong khu vực mà các nhà chiến lược quân sự gọi là Chuỗi đảo thứ nhất, một vòng cung địa lý kéo dài từ các đảo phía tây nam Nhật Bản, qua Đài Loan đến Malaysia, hạn chế khả năng tiếp cận Tây Thái Bình Dương của hải quân Trung Quốc. Tăng cường năng lực hàng hải của Philippines bổ trợ cho thế phòng thủ của Nhật Bản, đồng thời củng cố năng lực răn đe tập thể trước ảnh hưởng ngày càng mở rộng của Bắc Kinh trong khu vực.
Australia đã hoàn tất các thỏa thuận mua sắm lớn với Tokyo, ký hợp đồng tuần trước để mua ba khinh hạm lớp Mogami được nâng cấp từ Mitsubishi Heavy Industries, đồng thời hợp tác sản xuất thêm tám tàu. Trị giá khoảng 7 tỷ USD, thỏa thuận này đặt nền móng cho điều mà Bộ trưởng Quốc phòng Australia Richard Marles mô tả là cơ sở công nghiệp quốc phòng gắn kết chặt chẽ giữa hai nước. Thỏa thuận được xây dựng theo các quy định hiện hành về phát triển chung, nhưng quy định xuất khẩu mới sẽ hỗ trợ các giao dịch trong tương lai và khả năng đồng sản xuất để bán cho bên thứ ba.
New Zealand đang cân nhắc noi theo Australia, mua một phiên bản khinh hạm lớp Mogami cho hải quân nước này, dù Wellington trước tiên phải ký thỏa thuận đối tác cần thiết để mua vũ khí hoàn chỉnh. Indonesia cũng bày tỏ quan tâm đến các hệ thống quốc phòng Nhật Bản, trong khi Ba Lan và một số nước châu Âu khác đang tìm hiểu cơ hội hiện đại hóa lực lượng bằng công nghệ Nhật Bản.
Phản ứng toàn cầu và những chấn động địa chính trị
Thông báo chính sách lập tức gây ra phản ứng trên khắp cộng đồng quốc tế, cho thấy những rạn nứt ngày càng sâu sắc trong cục diện an ninh châu Á - Thái Bình Dương. Trung Quốc lập tức lên án cải cách; người phát ngôn Bộ Ngoại giao Quách Gia Côn bày tỏ quan ngại sâu sắc về hướng đi chiến lược của Tokyo.
Trung Quốc hết sức quan ngại về việc này. Cộng đồng quốc tế, trong đó có Trung Quốc, sẽ luôn cảnh giác cao độ và kiên quyết phản đối mọi hành động liều lĩnh của Nhật Bản hướng tới một hình thức quân phiệt mới.
Chỉ trích từ Bắc Kinh phản ánh quan hệ song phương xấu đi kể từ khi Thủ tướng Takaichi tuyên bố hồi tháng 11 rằng một cuộc tấn công của Trung Quốc vào Đài Loan đe dọa sự tồn vong của Nhật Bản có thể dẫn tới phản ứng quân sự. Các nhà ngoại giao Trung Quốc ngày càng sử dụng ngôn từ gay gắt nhằm vào chính quyền Takaichi, trong đó có các biện pháp gây sức ép nhằm làm mất uy tín chương trình cải cách của bà. Tuy nhiên, những nỗ lực này có thể đã vô tình củng cố vị thế chính trị trong nước của bà.
Ngược lại, các đồng minh truyền thống của Nhật Bản hoan nghênh việc nới lỏng xuất khẩu, coi đây là động thái tăng cường năng lực phòng thủ tập thể. Đại sứ Mỹ tại Nhật Bản George Glass gọi thay đổi này là bước đi mang tính lịch sử, giúp nâng cao năng lực quốc phòng của các nước hợp tác trong liên minh Nhật - Mỹ, đồng thời củng cố năng lực chung nhằm duy trì hòa bình khu vực.
Đại sứ Đức tại Tokyo Petra Sigmund cũng ca ngợi cải cách, nhận định rằng chúng tạo cơ hội thúc đẩy hợp tác sâu rộng hơn nhằm tăng cường ổn định toàn cầu. Phản ứng tích cực từ Washington và Berlin cho thấy sáng kiến xuất khẩu của Nhật Bản phù hợp với nỗ lực rộng lớn hơn của phương Tây nhằm duy trì năng lực răn đe trước sự bành trướng của các chính quyền độc đoán, đồng thời đa dạng hóa chuỗi cung ứng quốc phòng đang chịu sức ép từ các cuộc xung đột đồng thời ở Đông Âu và Trung Đông.
Khôi phục nền tảng công nghiệp quốc phòng
Ngoài chiến lược địa chính trị, cuộc cải tổ xuất khẩu còn giải quyết những nhu cầu kinh tế cấp thiết trong lĩnh vực sản xuất quốc phòng của Nhật Bản. Suốt nhiều thập niên, các nhà thầu như Mitsubishi Heavy Industries, Kawasaki Heavy Industries và Mitsubishi Electric sản xuất tàu ngầm tiên tiến, máy bay chiến đấu và hệ thống tên lửa gần như chỉ để phục vụ Lực lượng Phòng vệ Nhật Bản. Sự phụ thuộc vào một khách hàng duy nhất dẫn đến các đợt sản xuất thiếu hiệu quả, chi phí trên mỗi đơn vị tăng cao và năng lực sản xuất hạn chế, khó đáp ứng nếu xảy ra khủng hoảng quân sự kéo dài.
Jeffrey Hornung, chuyên gia về chính sách an ninh Nhật Bản tại Rand Corporation, giải thích rằng thị trường chỉ có khách hàng trong nước đã đẩy chi phí tăng cao và gây ra tình trạng kém hiệu quả trong toàn ngành.
Bằng cách mở rộng thị trường, họ hy vọng hưởng lợi từ hiệu quả kinh tế nhờ quy mô và tiếp thêm sức sống cho nền tảng công nghiệp của Nhật Bản, đặc biệt là cho nhiều doanh nghiệp nhỏ.
Sản lượng xuất khẩu tăng sẽ giúp giảm chi phí trên mỗi đơn vị trong các thương vụ mua sắm trong nước, đồng thời tạo năng lực tăng tốc sản xuất mà Nhật Bản có thể huy động khi khẩn cấp. Triển vọng có đơn hàng quốc tế ổn định đã thúc đẩy các nhà thầu lớn mở rộng bộ phận xuất khẩu, kỳ vọng xây dựng quan hệ kinh doanh lâu dài đòi hỏi bảo trì thường xuyên và hỗ trợ kỹ thuật, qua đó thắt chặt quan hệ với các nước mua hàng.
Heigo Sato, chuyên gia về các vấn đề quốc phòng tại Đại học Takushoku, lưu ý rằng việc thiết lập các hệ thống để đồng minh trao đổi vũ khí và đạn dược thuận lợi trong thời bình sẽ cải thiện khả năng sẵn sàng chiến đấu và tăng khả năng nhận được hỗ trợ khi xung đột bất ngờ xảy ra. Cơ chế trao đổi hai chiều này biến hoạt động buôn bán vũ khí từ một giao dịch thương mại đơn thuần thành phương thức bảo đảm an ninh lẫn nhau.
Tokyo đồng thời thúc đẩy chương trình hiện đại hóa quân sự chưa từng có, tăng chi tiêu quốc phòng lên mức 2 phần trăm tổng sản phẩm quốc nội và dự kiến tiếp tục nâng lên trong bản cập nhật chiến lược an ninh năm 2026. Nhật Bản đang phát triển máy bay chiến đấu thế hệ mới cùng Anh và Italy, dự kiến đưa vào hoạt động vào giữa thập niên 2030. Dự án nhằm chia sẻ chi phí phát triển, đồng thời giúp Nhật Bản tiếp cận công nghệ tiên tiến. Cải cách xuất khẩu bổ trợ cho những nỗ lực này, bảo đảm ngành quốc phòng Nhật Bản duy trì được năng lực sản xuất cần thiết để vừa tái vũ trang trong nước, vừa đáp ứng nhu cầu mua sắm của đồng minh.
Ngã rẽ hiến pháp
Bất chấp những lý do chiến lược, cải cách xuất khẩu vấp phải sự phản đối đáng kể trong nước, phản ánh sự gắn bó lâu dài với các nguyên tắc hòa bình chủ nghĩa. Một khảo sát hồi tháng 3 do đài truyền hình quốc gia NHK thực hiện cho thấy 53 phần trăm người Nhật được hỏi phản đối nới lỏng hạn chế xuất khẩu vũ khí sát thương, trong khi chỉ 32 phần trăm ủng hộ thay đổi này. Những người chỉ trích cáo buộc Thủ tướng Takaichi làm xói mòn lịch sử đáng tự hào của đất nước về lập trường hòa bình kiên định và đi ngược tinh thần Điều 9, điều khoản từ bỏ chiến tranh như một quyền chủ quyền.
Nhà hoạt động vì hòa bình kỳ cựu Koji Sugihara cảnh báo sự chuyển hướng chính sách là bước ngoặt lịch sử có thể gây hệ quả ngoại giao.
Người dân không muốn các sản phẩm sản xuất tại Nhật Bản bị dùng để giết người ở nước ngoài. Danh tiếng hòa bình của Nhật Bản từ trước đến nay đã hỗ trợ các quan hệ ngoại giao và kinh doanh của nước này.
Các đảng đối lập phản đối những khía cạnh thủ tục của hệ thống xuất khẩu mới, đặc biệt là thẩm quyền phê duyệt xuất khẩu của Hội đồng An ninh Quốc gia, trong khi Quốc hội chỉ được thông báo sau khi quyết định đã ban hành. Người biểu tình đã tổ chức các cuộc tuần hành trên khắp cả nước, bày tỏ lo ngại rằng thế giới quan cứng rắn của Takaichi và sự ủng hộ công khai dành cho Tổng thống Trump có thể kéo Nhật Bản vào các cuộc xung đột ở nước ngoài.
Thủ tướng Takaichi tìm cách trấn an công chúng rằng cải cách không đồng nghĩa với việc từ bỏ các giá trị hòa bình chủ nghĩa.
Cam kết duy trì con đường và các nguyên tắc căn bản mà chúng ta đã theo đuổi với tư cách một quốc gia yêu chuộng hòa bình trong hơn 80 năm kể từ sau chiến tranh hoàn toàn không thay đổi. Theo hệ thống mới, chúng ta sẽ thúc đẩy chuyển giao thiết bị một cách chiến lược, đồng thời đưa ra những đánh giá nghiêm ngặt và thận trọng hơn nữa về việc có cho phép chuyển giao hay không.
Các bên nhận hàng xuất khẩu sẽ bị giới hạn nghiêm ngặt ở những quốc gia cam kết sử dụng thiết bị phù hợp với Hiến chương Liên Hợp Quốc. Việc bán hàng cho các nước đang tham chiến vẫn bị cấm, trừ những trường hợp đặc biệt vì an ninh quốc gia.
Tính toán chiến lược
Thời điểm Nhật Bản nới lỏng xuất khẩu phản ánh những sức ép toàn cầu hội tụ, đang định hình lại cấu trúc an ninh châu Á - Thái Bình Dương. Các cuộc chiến ở Ukraine và Trung Đông đã làm cạn kho vũ khí của Mỹ và gây sức ép lên năng lực sản xuất, tạo cơ hội để các nhà sản xuất Nhật Bản thâm nhập những thị trường vốn do nhà cung cấp Mỹ chi phối. Cùng lúc đó, các đồng minh từ châu Âu đến Đông Nam Á đang tìm kiếm các kênh mua sắm thay thế trong bối cảnh chưa rõ những bảo đảm an ninh của Mỹ sẽ bền vững đến đâu dưới chính quyền Trump.
Chính sách này phù hợp với định hướng chiến lược rộng hơn của Nhật Bản nhằm tạo đối trọng với ảnh hưởng khu vực của Trung Quốc. Tokyo tăng cường hợp tác an ninh với Manila thông qua các thỏa thuận tạo điều kiện cho binh sĩ tiếp cận và trao đổi vật tư quân sự, đồng thời mở rộng mạng lưới tùy viên quân sự và viện trợ an ninh chính thức khắp Đông Nam Á cùng các quốc đảo Thái Bình Dương. Việc thành lập Văn phòng Hoạch định Quốc phòng Thái Bình Dương dưới quyền Bộ trưởng Quốc phòng Shinjiro Koizumi cho thấy Tokyo nhận thức rõ những rủi ro từ hoạt động của Trung Quốc tại các khu vực trải dọc những tuyến hàng hải trọng yếu nối bắc với nam, giữa Nhật Bản và Australia.
Phạm vi trách nhiệm an ninh ngày càng mở rộng của Nhật Bản hiện bao gồm cả Bộ Kinh tế, Thương mại và Công nghiệp và Ngân hàng Hợp tác Quốc tế Nhật Bản, phản ánh sự kết hợp giữa chính sách kinh tế và quốc phòng trong cạnh tranh chiến lược hiện nay. Cải cách xuất khẩu chỉ là một cấu phần trong chương trình cải cách an ninh toàn diện của Takaichi; dự kiến sẽ có thêm thông báo về việc cập nhật Chiến lược An ninh Quốc gia, Chiến lược Quốc phòng Quốc gia và Chương trình Tăng cường Năng lực Quốc phòng.
Khi Nhật Bản chuẩn bị cho chuyến thăm Australia sắp tới của Thủ tướng Takaichi nhân dịp kỷ niệm 50 năm Hiệp ước Hữu nghị và Hợp tác cơ bản, cuộc cải tổ xuất khẩu tạo nội dung cụ thể cho quan hệ đối tác chiến lược đặc biệt giữa hai nước. Chuyến thăm dự kiến diễn ra vào cuối tháng 4 hoặc đầu tháng 5, nhiều khả năng sẽ tập trung vào an ninh kinh tế, đồng thời có thể nâng tầm quan hệ song phương theo hướng một liên minh chính thức, gợi nhớ mối gắn kết lịch sử nổi tiếng giữa các nhà lãnh đạo Nhật Bản và Mỹ.
Những điểm cần biết
- Ngày 21 tháng 4, Nhật Bản thông qua cuộc cải tổ lớn nhất đối với quy định xuất khẩu quốc phòng kể từ Thế chiến II, xóa bỏ các hạn chế vốn giới hạn xuất khẩu vào năm nhóm phi sát thương từ năm 2014
- Cải cách cho phép xuất khẩu vũ khí sát thương, gồm tàu chiến, tên lửa và máy bay chiến đấu, tới 17 quốc gia có thỏa thuận quốc phòng, trong đó có Australia, Mỹ, Anh và Philippines
- Thủ tướng Sanae Takaichi cho biết những thay đổi này là cần thiết vì trong môi trường hiện nay, không một quốc gia nào có thể tự mình bảo vệ hòa bình và an ninh của chính mình
- Philippines được cho là sẽ nằm trong số những khách hàng đầu tiên, có thể mua tàu chiến Nhật Bản đã qua sử dụng và máy bay giám sát để tăng cường tuần tra Biển Đông
- Australia đã ký thỏa thuận trị giá 7 tỷ USD mua 11 khinh hạm lớp Mogami từ Mitsubishi Heavy Industries
- Trung Quốc lên án mạnh mẽ sự chuyển hướng chính sách, cảnh báo về những hành động liều lĩnh hướng tới một hình thức quân phiệt mới
- Mỹ và Đức hoan nghênh thay đổi này, coi đây là bước đi mang tính lịch sử nhằm tăng cường phòng thủ tập thể và ổn định toàn cầu
- Nhật Bản vẫn giữ ba nguyên tắc cốt lõi: sàng lọc nghiêm ngặt, kiểm soát chuyển giao cho bên thứ ba và cấm bán cho các quốc gia tham chiến, dù có thể áp dụng ngoại lệ vì an ninh quốc gia
- Sự phản đối trong nước vẫn đáng kể: theo khảo sát của NHK, 53 phần trăm người dân Nhật Bản phản đối động thái này
- Cải cách nhằm vực dậy nền tảng công nghiệp quốc phòng Nhật Bản nhờ hiệu quả kinh tế theo quy mô, giảm chi phí mua sắm trong nước đồng thời xây dựng năng lực tăng tốc sản xuất để ứng phó với các cuộc khủng hoảng tiềm tàng
