Indonesia hoàn tất kế hoạch tái cơ cấu khoản nợ 7,3 tỷ USD của tuyến tàu Whoosh

Ngã rẽ tài chính

Indonesia đã đạt một cột mốc mang tính quyết định trong việc xử lý một trong những khoản nợ hạ tầng đầy thách thức nhất. Các quan chức xác nhận trong tuần này rằng chính phủ đã hoàn tất kế hoạch tái cơ cấu nợ toàn diện cho tuyến đường sắt cao tốc Jakarta-Bandung, thường được gọi là Whoosh, đánh dấu bước đi quan trọng nhằm ổn định dự án trị giá 7,3 tỷ USD vốn gây áp lực lên tài chính nhà nước kể từ khi khởi công.

Dony Oskaria, giám đốc điều hành của Danantara Indonesia, quỹ tài sản quốc gia hiện giám sát dự án gặp khó khăn này, thông báo khuôn khổ tái cơ cấu đã hoàn tất. Phát biểu tại Khu phức hợp Dinh Tổng thống ở Jakarta, Oskaria cho biết thông báo công khai nêu chi tiết các điều khoản cụ thể sẽ được đưa ra trong vòng hai tuần, sau khi hoàn tất các thủ tục hành chính cuối cùng, trong đó có việc chính thức ký kết thỏa thuận.

Khi đó, chúng tôi sẽ công bố toàn bộ kế hoạch. Tôi đã thảo luận việc này với Bộ trưởng [Purbaya]. Thỏa thuận đã đạt được. Chúng tôi đã hoàn tất các đánh giá và những vấn đề khác.

Tính cấp thiết của giải pháp này không thể xem nhẹ. Tuyến tàu cao tốc dài 142 km, tuyến đường sắt cao tốc đầu tiên ở Đông Nam Á đi vào hoạt động đầy đủ, đã trở thành biểu tượng cho cả tham vọng công nghệ lẫn sự mong manh về tài khóa. Kể từ khi khai thác vào tháng 10/2023, dự án phải vật lộn với tình trạng đội vốn nghiêm trọng, chậm tiến độ xây dựng và gánh nặng nợ đe dọa gây bất ổn cho đơn vị vận hành đường sắt nhà nước Indonesia trong nhiều thập niên tới.

Phân tích gánh nặng hàng tỷ USD

Để hiểu quy mô cam kết tài chính của Indonesia, cần xem xét cấu trúc vốn phức tạp của dự án. Ngân hàng Phát triển Trung Quốc cung cấp khoảng 75% tổng chi phí xây dựng thông qua khoản vay 4,5 tỷ USD, trong khi 25% còn lại đến từ vốn góp của các thành viên liên danh Indonesia và Trung Quốc hoạt động dưới tên PT Kereta Cepat Indonesia-China (KCIC). Mô hình tài trợ này khiến phía Indonesia phải vay nợ ở mức cao ngay từ đầu, với lượng vốn chủ sở hữu dự phòng rất ít để bù đắp các chi phí phát sinh ngoài dự kiến.

Tuy nhiên, tình hình tài chính xấu đi đáng kể khi dự án gặp phải những thách thức khó lường. Vướng mắc trong giải phóng mặt bằng, gián đoạn do đại dịch và trở ngại trong xây dựng đã khiến chi phí đội thêm 18 nghìn tỷ rupiah (1,2 tỷ USD) vào tháng 2/2023. Để trang trải các khoản phát sinh này, đơn vị vận hành đã huy động thêm vốn với điều khoản kém thuận lợi hơn đáng kể so với khoản vay ban đầu. Khoản vay bù đắp chi phí vượt dự toán đẩy tổng chi phí dự án lên 7,27 tỷ USD, tương đương khoảng 118,37 nghìn tỷ rupiah theo tỷ giá hiện tại.

Cơ cấu lãi suất cho thấy chi phí vay vốn ngày càng tăng. Trung Quốc áp dụng lãi suất hằng năm 2% cho khoản vay ban đầu trị giá 6,02 tỷ USD, trong khi khoản vay bổ sung để bù đắp chi phí vượt dự toán chịu lãi suất 3,4%. Chênh lệch này làm tăng chi phí trả nợ vào thời điểm doanh thu khai thác vẫn chưa đủ trang trải chi phí. Theo các báo cáo tài chính, riêng năm 2024 Whoosh ghi nhận khoản lỗ hoạt động 4,2 nghìn tỷ rupiah (258 triệu USD); Tổng công ty Đường sắt Nhà nước Indonesia PT Kereta Api Indonesia (KAI) buộc phải gánh 2,23 nghìn tỷ rupiah (137 triệu USD) trong số đó do nắm cổ phần chi phối trong liên danh vận hành. Nửa đầu năm 2025, dự án tiếp tục lỗ 1,6 nghìn tỷ rupiah (98,3 triệu USD), gây thêm áp lực lên dự trữ tài chính của KAI và hạn chế khả năng cấp vốn cho việc bảo trì, mở rộng ở những nơi khác.

Từ kỳ vọng đến tình thế khó khăn

Tuyến đường sắt cao tốc Jakarta-Bandung ra đời sau cuộc cạnh tranh quốc tế gay gắt. Năm 2015, Indonesia chọn đề xuất của Trung Quốc thay cho phương án của Nhật Bản, bị thu hút bởi cam kết của Bắc Kinh về các điều khoản tài trợ linh hoạt, thỏa thuận chuyển giao công nghệ và cơ hội liên doanh, những điều Tokyo không đưa ra. Ban đầu, Nhật Bản đề xuất khoản vay với lãi suất 0,1% thông qua khuôn khổ giữa hai chính phủ, nhưng cuối cùng giới chức Indonesia chọn phương án của Trung Quốc dù lãi suất cao hơn, với lý do bảo mật thương mại và gói hợp tác toàn diện mà Bắc Kinh đưa ra. Luhut Binsar Pandjaitan, người đứng đầu ủy ban dự án tàu cao tốc từ năm 2021 đến năm 2023, là một trong những quan chức ủng hộ hợp tác với Trung Quốc.

Việc xây dựng bắt đầu năm 2016 với kỳ vọng dự án sẽ được triển khai suôn sẻ, nhưng thực tế phức tạp hơn. Ngay từ đầu, tuyến đường đã gặp trở ngại trong khâu thu hồi đất, đòi hỏi các cuộc đàm phán phức tạp với chủ sở hữu bất động sản tại những khu vực đông dân cư ở Tây Java. Sau đó, đại dịch COVID-19 làm gián đoạn chuỗi cung ứng và nguồn lao động, khiến thời hạn hoàn thành bị lùi nhiều năm. Khi tuyến đường chính thức khai trương vào tháng 10/2023, chậm tiến độ bốn năm, dự án đã trở thành công trình hạ tầng đắt đỏ nhất được triển khai trong khuôn khổ ngoại giao hạ tầng khu vực của Trung Quốc, vượt các tuyến đường sắt tương tự ở Lào, Ethiopia và Kenya, vốn thường có chi phí từ 4 đến 6 tỷ USD.

Bất chấp những trở ngại này, xét về lượng hành khách, tuyến tàu đã vận hành thành công. Dịch vụ vận chuyển 2,9 triệu lượt khách trong nửa đầu năm 2025, tăng 10% so với cùng kỳ năm 2024. Thời gian đi lại giữa hai thành phố giảm từ ba giờ xuống còn khoảng 40 phút, mang lại lợi ích thiết thực cho người đi làm. Tuy nhiên, những thành tựu vận hành này chưa chuyển thành khả năng tự chủ tài chính, buộc chính phủ phải đối mặt với khoảng cách giữa lợi ích xã hội và thực tế ngân sách.

Ràng buộc doanh nghiệp và thua lỗ tích lũy

Dự án được triển khai thông qua một cấu trúc doanh nghiệp phức tạp, khiến việc giải quyết nợ thêm khó khăn. KCIC quản lý tuyến đường sắt với tư cách liên doanh giữa PT Pilar Sinergi BUMN Indonesia (PSBI), liên danh gồm bốn doanh nghiệp nhà nước Indonesia, và Beijing Yawan HSR Co Ltd, đại diện cho năm công ty Trung Quốc. PSBI nắm 60% cổ phần, còn các đơn vị Trung Quốc kiểm soát 40%. Trong liên danh Indonesia, KAI là cổ đông lớn nhất với 58,53%, phần vốn còn lại thuộc về PT Wijaya Karya (WIKA), PT Jasa Marga và PT Perkebunan Nusantara VII.

Cơ cấu này gây thiệt hại tài chính nặng nề cho KAI, đơn vị báo lỗ 951,48 tỷ rupiah (58,4 triệu USD) chỉ trong nửa đầu năm 2025 do khoản đầu tư vào Whoosh. Cơ cấu nợ phụ thuộc nhiều vào các khoản vay nước ngoài từ một chủ nợ duy nhất đã tạo ra rủi ro tín dụng tập trung, hiện đe dọa làm suy giảm khả năng đầu tư của KAI vào việc hiện đại hóa mạng lưới đường sắt trên khắp quần đảo. Danantara cảnh báo rằng nếu KAI tiếp tục bị đè nặng bởi cơ cấu nợ bất lợi từ dự án hiện tại, năng lực tham gia các dự án điện khí hóa đường sắt trong tương lai trên các tuyến Jakarta-Cikampek, Jakarta-Sukabumi và Jakarta-Rangkasbitung có thể bị ảnh hưởng lâu dài.

Bộ trưởng Tài chính Purbaya Yudhi Sadewa công khai phản đối các đề xuất chuyển trực tiếp những khoản nợ này sang ngân sách nhà nước (APBN), cho rằng động thái như vậy sẽ tạo tiền lệ nguy hiểm, theo đó các khoản lỗ của khu vực tư nhân trở thành nghĩa vụ công trong khi lợi nhuận vẫn thuộc về tư nhân. Thay vào đó, Sadewa đề xuất dùng cổ tức từ các doanh nghiệp nhà nước chuyển cho Danantara, ước tính đạt 80 nghìn tỷ rupiah, để trả nợ hạ tầng, giữ gánh nặng trong hệ sinh thái doanh nghiệp nhà nước thay vì dùng nguồn thu ngân sách chính phủ nói chung.

Định hình chiến lược tái cơ cấu

Kế hoạch hoàn tất của Danantara nhằm điều chỉnh lại thời hạn và cơ cấu tài chính của khoản nợ mà không xóa bỏ nghĩa vụ cơ bản. Dony Oskaria nhấn mạnh khoản nợ vẫn sẽ được ghi nhận trên sổ sách, nhưng các điều khoản được sửa đổi nhằm tránh gây gián đoạn cho ngành đường sắt rộng hơn của Indonesia. Kế hoạch tái cơ cấu hướng tới kéo dài thời hạn trả nợ so với lịch hiện tại, có thể giảm lãi suất từ mức 2-3,4% hiện nay và làm rõ đồng tiền thanh toán để giảm rủi ro tỷ giá.

Tổng thống Prabowo Subianto trực tiếp chỉ đạo tiến trình giải quyết, triệu tập các cuộc họp nội các hạn chế vào cuối tháng 10/2025 để yêu cầu hành động nhanh chóng. Tổng thống chỉ thị Bộ trưởng Điều phối Kinh tế Airlangga Hartarto, Bộ trưởng Tài chính Sadewa và Giám đốc điều hành Danantara Rosan Roeslani tính toán các phương án tối ưu, trong đó có kéo dài thời hạn vay. Bộ trưởng Quốc vụ Prasetyo Hadi truyền đạt chỉ đạo của tổng thống rằng chính phủ phải xây dựng một phương án bảo đảm tính bền vững của dự án mà không làm suy giảm năng lực tài khóa.

Đừng lo lắng về những ồn ào xung quanh Whoosh. Tôi đã nghiên cứu vấn đề này, không có gì đáng lo. Tôi hoàn toàn chịu trách nhiệm. Indonesia không phải một quốc gia tầm thường. Mọi thứ đều đã được tính toán.

Các cuộc đàm phán có những cân nhắc ngoại giao nhạy cảm. Trung Quốc vẫn có lợi ích chiến lược đáng kể trong thành công của dự án, coi đây là hình mẫu cho công nghệ đường sắt cao tốc của mình tại các thị trường mới nổi. Dony Oskaria xác nhận các đối tác Trung Quốc sẽ giữ nguyên tỷ lệ sở hữu sau khi tái cơ cấu, đồng thời các nhóm kỹ thuật đang chuẩn bị sớm tới Bắc Kinh để đàm phán trực tiếp với Ngân hàng Phát triển Trung Quốc hoặc các quan chức Ủy ban Cải cách và Phát triển Quốc gia. Purbaya Yudhi Sadewa cho biết ông muốn làm rõ cơ quan Trung Quốc nào sẽ là đối tác chính trước khi chốt thời điểm phái đoàn lên đường, nhằm bảo đảm chính phủ không chịu tổn thất đáng kể trong quá trình đàm phán.

Tác động khu vực đối với ngoại giao hạ tầng của Trung Quốc

Việc tái cơ cấu nợ Whoosh tạo ảnh hưởng lan rộng khắp Đông Nam Á, nơi nhiều quốc gia đang vật lộn với các dự án đường sắt tương tự được Trung Quốc cấp vốn. Tuyến Jakarta-Bandung là tuyến đường sắt cao tốc đầu tiên trong khu vực hoàn thành, khiến kết quả tài chính của dự án trở thành hình mẫu tham chiếu cho hoạt động cho vay hạ tầng của Bắc Kinh. Dự án đã trở thành chủ đề phân tích về việc ngoại giao đường sắt của Trung Quốc đang tạo ra phát triển bền vững hay gánh nặng nợ không thể duy trì.

Tiền lệ ở những nơi khác cho thấy các cuộc đàm phán sắp tới sẽ khó khăn. Thái Lan và Malaysia đều đã tái cơ cấu các dự án đường sắt cao tốc ban đầu được Trung Quốc hỗ trợ vốn, giảm phụ thuộc vào nguồn tài chính của Bắc Kinh sau những tranh cãi về tính bền vững của nợ và cáo buộc tham nhũng. Philippines đã hủy ba dự án đường sắt sử dụng khoản vay ưu đãi 5 tỷ USD của Trung Quốc vào năm 2023 trong bối cảnh quan hệ song phương xấu đi.

Lào là một câu chuyện cảnh báo. Tuyến đường sắt Trung Quốc-Lào hoàn thành năm 2021 tạo ra doanh thu không đủ trang trải nghĩa vụ trả nợ; Ngân hàng Phát triển châu Á cảnh báo dự án gây ra rủi ro nghĩa vụ nợ dự phòng rất lớn cho nền kinh tế nhỏ hơn này. Campuchia tiếp tục theo đuổi đề xuất xây dựng tuyến đường sắt cao tốc trị giá 4 tỷ USD với sự hậu thuẫn của Trung Quốc, trong khi chính quyền quân sự Myanmar tìm kiếm nguồn vốn cho tuyến Muse-Mandalay gặp khó khăn bất chấp nền kinh tế đất nước kiệt quệ.

Việt Nam đặc biệt theo dõi sát sao. Hà Nội đã phê duyệt các khoản vay của Trung Quốc cho tuyến đường sắt thông thường ở phía bắc vào tháng 2 và đang ấp ủ tham vọng xây dựng tuyến đường sắt cao tốc Bắc-Nam trị giá 70 tỷ USD. Khả năng Indonesia đạt được các điều khoản tái cơ cấu thuận lợi mà không phải nhượng thêm tài sản chiến lược nhiều khả năng sẽ ảnh hưởng đến cách Việt Nam tiếp cận đàm phán tài chính cho những tham vọng đường sắt của mình.

Cuộc điều tra tham nhũng phủ bóng lên dự án

Tiến trình xử lý tài chính thêm phức tạp khi Ủy ban Phòng chống Tham nhũng (KPK) mở cuộc điều tra sơ bộ về dự án hồi đầu năm 2025. Cựu bộ trưởng Mahfud MD công khai bày tỏ lo ngại rằng chi phí xây dựng lên tới khoảng 52 triệu USD/km, gần gấp ba các dự án tương tự ở Trung Quốc, nơi chi phí vào khoảng 17-18 triệu USD/km.

Cuộc điều tra xem xét các dấu hiệu sai phạm trong quyết định mua sắm và tài trợ, bao gồm việc lựa chọn vốn Trung Quốc với lãi suất 2-3,4% thay vì các khoản vay giữa chính phủ Nhật Bản với lãi suất 0,1%. Các điều tra viên đang thu thập chứng cứ để xác định liệu các tuyên bố về bảo mật thương mại có che đậy sự ưu ái hay việc lập ngân sách bị thổi phồng hay không. Chưa có nghi phạm chính thức nào được nêu tên, nhưng cuộc điều tra đang thử thách mức độ sẵn sàng của KPK trong việc xem xét các dự án cũ gắn với những chính quyền trước.

Tham vọng mở rộng chờ làm rõ tài chính

Các kế hoạch đầy tham vọng nhằm kéo dài tuyến đường sắt cao tốc về phía đông tới Surabaya và có thể tới Banyuwangi vẫn phụ thuộc vào việc giải quyết cuộc khủng hoảng nợ hiện tại. Bộ trưởng Điều phối Hạ tầng Agus Harimurti Yudhoyono xác nhận chính phủ đã tạm dừng việc lập kế hoạch chi tiết cho tuyến nối dài cho đến khi cơ cấu tài chính của KCIC ổn định, đồng thời cho biết ông đã triệu tập các cuộc họp với Bộ Tài chính và Danantara để thúc đẩy cả việc tái cơ cấu lẫn lập kế hoạch mở rộng.

Tổng thống Prabowo đã nêu tầm nhìn kết nối Java bằng đường sắt cao tốc, giảm ùn tắc giao thông và khí thải carbon, đồng thời rút thời gian đi lại giữa thủ đô với Đông Java xuống còn khoảng ba giờ. Tuy nhiên, Agus Harimurti Yudhoyono nhấn mạnh xử lý gánh nặng tài chính hiện hữu được ưu tiên hơn việc mở rộng.

Tốt hơn hết là giải quyết vấn đề tài chính trước, xác định phương án tốt nhất, rồi mới thúc đẩy các kế hoạch phát triển tiếp theo.

Tuyến kéo dài sẽ cần khoản đầu tư bổ sung đáng kể ngoài cam kết 7,3 tỷ USD hiện tại, làm dấy lên câu hỏi về cơ chế tài trợ cho các đoạn tuyến trong tương lai. Ban đầu, chính phủ dự tính kéo tuyến đến Surabaya, thủ phủ Đông Java, nhưng sau đó Prabowo cho biết tham vọng của ông là kéo dài tuyến xa hơn về phía đông tới Banyuwangi, huyện cực đông của Java. Các quan chức cho rằng nếu hành trình bằng tàu từ Jakarta đến Surabaya có thể hoàn thành trong khoảng ba giờ, tuyến đường sẽ làm thay đổi bản đồ phát triển và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế dọc hành lang đường sắt. Tuy nhiên, những viễn cảnh này vẫn chỉ là lý thuyết cho đến khi gánh nặng nợ hiện tại được tái cơ cấu theo hướng bền vững.

Điểm chính

• Indonesia đã hoàn tất kế hoạch tái cơ cấu khoản nợ của tuyến đường sắt cao tốc Whoosh trị giá 7,3 tỷ USD; chi tiết sẽ được công bố trong vòng hai tuần sau các cuộc thảo luận giữa Danantara và Bộ trưởng Tài chính Purbaya Yudhi Sadewa.
• Dự án có khoảng 7 tỷ USD nợ, trong đó 75% nợ Ngân hàng Phát triển Trung Quốc, với lãi suất từ 2% cho các khoản vay ban đầu đến 3,4% cho khoản vay bù đắp chi phí vượt dự toán.
• Đơn vị vận hành đường sắt nhà nước KAI gánh khoản lỗ 137 triệu USD năm 2024 và 58,4 triệu USD trong nửa đầu năm 2025 do nắm 58,53% cổ phần chi phối trong liên danh vận hành PT PSBI.
• Tổng thống Prabowo Subianto yêu cầu các bộ trưởng giải quyết nợ mà không chỉ dựa vào ngân sách nhà nước, ưu tiên cổ tức từ doanh nghiệp nhà nước hoặc kéo dài thời hạn vay nhằm tránh tạo tiền lệ tư nhân hóa lợi nhuận nhưng quốc hữu hóa thua lỗ.
• Ủy ban Phòng chống Tham nhũng đang điều tra những dấu hiệu sai phạm trong hoạt động mua sắm và quyết định chọn các khoản vay Trung Quốc lãi suất cao thay cho phương án rẻ hơn của Nhật Bản với lãi suất 0,1%.
• Kế hoạch kéo dài tuyến đến Surabaya và Banyuwangi vẫn được tạm hoãn cho đến khi hoàn tất tái cơ cấu nợ hiện tại và tài chính vận hành ổn định; Bộ trưởng Agus Harimurti Yudhoyono đang điều phối công tác quy hoạch hạ tầng.
• Trung Quốc sẽ giữ 40% cổ phần trong dự án sau khi tái cơ cấu; các cuộc đàm phán về thời hạn trả nợ, giảm lãi suất và đồng tiền thanh toán cho khoản nợ 7 tỷ USD vẫn đang diễn ra.