Khép lại khoảng trống bảo vệ: Điều chỉnh chính sách
Hôm thứ Sáu, Hàn Quốc công bố cuộc cải tổ toàn diện các chính sách chống buôn người, nhằm xử lý những khoảng trống mang tính cơ cấu khiến hàng nghìn lao động nước ngoài dễ bị tổn thương không được bảo vệ đầy đủ. Bộ Bình đẳng giới và Gia đình thông báo các biện pháp mới nhằm đẩy nhanh việc xác định nạn nhân và tinh giản dịch vụ hỗ trợ, đặc biệt dành cho lao động nông nghiệp thời vụ và thuyền viên, những nhóm phải đối mặt với nguy cơ bị bóc lột gia tăng. Kế hoạch bao gồm hành động phối hợp giữa nhiều cơ quan chính phủ, trong đó có Bộ Việc làm và Lao động, Bộ Đại dương và Thủy sản, cùng Cơ quan Cảnh sát Quốc gia Hàn Quốc. Các quan chức nhấn mạnh những nỗ lực trước đây bị cản trở bởi sự phối hợp rời rạc: các bộ duy trì cơ sở dữ liệu và quy trình chuyển gửi riêng, khiến nạn nhân thường bị bỏ lọt giữa các khâu hành chính. Cải cách nhằm giải quyết sự chênh lệch đáng lo ngại trong số liệu chính thức. Từ năm 2023 đến tháng 3 năm 2026, nhà chức trách chỉ chính thức công nhận 70 người là nạn nhân buôn người, trong đó 58 người là công dân nước ngoài. Con số thấp này phản ánh những thách thức dai dẳng trong việc phát hiện lao động cưỡng bức và tội phạm buôn người trong cộng đồng di cư. Các tổ chức bảo vệ quyền lợi liên tục cho rằng những số liệu này thấp hơn rất nhiều so với quy mô bóc lột thực tế, nhất là trong các ngành sử dụng lao động nhập cư lương thấp, nơi người lao động thường phải chịu sự cưỡng ép thông qua nợ nần, bị tịch thu hộ chiếu và phải làm việc quá giờ. Bộ trưởng Won Min-kyong khẳng định cam kết của chính phủ trong việc xóa bỏ những điểm mù trong công tác bảo vệ nạn nhân và nâng cao hiệu quả hỗ trợ. Một quan chức cấp cao của bộ nói với The Korea Times rằng trọng tâm xuyên suốt của gói chính sách là phát hiện vụ việc sớm hơn, nhanh chóng công nhận nạn nhân và hỗ trợ kịp thời, thể hiện sự chuyển đổi căn bản sang bảo vệ chủ động thay vì ứng phó sau khi sự việc xảy ra. Thông báo được đưa ra trong bối cảnh quốc tế ngày càng chú ý đến điều kiện lao động trong các ngành sản xuất, nông nghiệp và hàng hải của Hàn Quốc, nơi lao động nước ngoài bù đắp những thiếu hụt quan trọng trong lực lượng lao động đang già hóa.
Nội dung
Định nghĩa pháp lý tạo ra những điểm mù
Cách diễn giải nghiêm ngặt về tội buôn người theo luật hiện hành góp phần khiến số người được công nhận thấp. Khung pháp lý yêu cầu phải chứng minh có "sự di chuyển của người đó", bao gồm việc đưa qua biên giới, để xác lập tội buôn người. Điều 289 Bộ luật Hình sự nghiêm cấm mua bán người nhưng yêu cầu chứng minh hành vi mua hoặc bán, mà không quy định rõ việc sử dụng vũ lực, gian lận hay cưỡng ép là những yếu tố cấu thành thiết yếu. Điều này khác với định nghĩa trong Nghị định thư TIP của Liên Hợp Quốc năm 2000, vốn tập trung vào các thủ đoạn cưỡng ép này. Sự bất tương thích khiến những vụ việc liên quan đến lệ thuộc vì nợ hoặc các hình thức cưỡng ép tâm lý tinh vi thường không đạt ngưỡng để truy tố tội buôn người, mà thay vào đó bị xử lý như vi phạm lao động ít nghiêm trọng hơn hoặc vi phạm hành chính. Định nghĩa hạn hẹp này khiến phần lớn nạn nhân được xác nhận là người không có quốc tịch Hàn Quốc, trong khi các vụ việc trong nước có thể bị bỏ lọt khi xác định nạn nhân. Báo cáo Buôn người năm 2025 của Bộ Ngoại giao Mỹ nêu bật những hạn chế này, lưu ý rằng việc thiếu một tội danh hình sự phù hợp với Nghị định thư TIP của Liên Hợp Quốc năm 2000 dẫn đến cách hiểu khác nhau về tội phạm này trong lực lượng thực thi pháp luật. Trước đây, các quan chức thường đánh đồng buôn người với những hành vi phạm tội liên quan như vi phạm về mại dâm, bắt cóc và bạo lực gia đình, càng gây khó khăn cho việc xác định chính xác. Luật Phòng chống buôn người và các hành vi liên quan, bảo vệ nạn nhân, có hiệu lực từ năm 2023, đã cải thiện các định nghĩa phục vụ mục đích bảo vệ nhưng không sửa đổi những điều khoản trong Bộ luật Hình sự được dùng để truy tố. Sự thiếu nhất quán giữa khung bảo vệ và khung truy tố khiến những khoảng trống trong thực thi vẫn tồn tại dù luật đã được cải thiện.
Việc thiếu một tội danh hình sự định nghĩa hành vi buôn người theo cách hoàn toàn phù hợp với luật pháp quốc tế đã dẫn đến sự khác biệt trong cách hiểu về tội phạm này giữa lực lượng thực thi pháp luật và công tố viên.
Bóc lột trong các ngành thời vụ và hàng hải
Lao động nước ngoài thuộc Chương trình Lao động Thời vụ (SWP) và Hệ thống Giấy phép Lao động (EPS) đã phải chịu những điều kiện có dấu hiệu lao động cưỡng bức trong các ngành nông nghiệp, sản xuất và đánh bắt cá. Theo Hệ thống Giấy phép Lao động, khoảng 303.000 lao động nhập cư từ 16 quốc gia làm việc trong các ngành đánh bắt cá, nông nghiệp, chăn nuôi, nhà hàng và sản xuất. Nhiều người sống trong những chỗ ở không đạt yêu cầu, bao gồm nhà kính và container chở hàng, đặc biệt tại các vùng nông nghiệp. Năm 2023, Bộ Việc làm và Lao động khảo sát điều kiện nhà ở này, công bố kết quả vào tháng 3 năm 2024 và ra lệnh khắc phục các vi phạm. Tuy nhiên, các tổ chức phi chính phủ cho biết việc thực thi vẫn thiếu nhất quán, nhiều lao động tiếp tục sống trong điều kiện vi phạm các tiêu chuẩn cơ bản về sức khỏe và an toàn. SWP dựa vào các thỏa thuận môi giới giữa chính quyền địa phương Hàn Quốc và chính quyền địa phương nước ngoài, tạo ra những khoảng trống giám sát bị các nhà tuyển dụng vô lương tâm lợi dụng. Tháng 2 năm 2024, chính phủ Philippines tạm thời cấm đưa lao động sang Hàn Quốc sau khi có thông tin về điều kiện không an toàn và tình trạng ngược đãi lao động thời vụ Philippines. Ủy ban Nhân quyền Quốc gia Hàn Quốc đã ghi nhận tình trạng buôn người trong SWP, kết luận rằng chương trình thiếu cơ sở pháp lý vững chắc và một số quan chức địa phương dựa vào môi giới thu phí quá cao, đồng thời tịch thu hộ chiếu.
Ngành hàng hải cũng đối mặt với những thách thức nghiêm trọng tương tự. Gần 4.000 lao động nhập cư, chủ yếu đến từ Indonesia, làm việc trên các tàu đánh cá xa bờ của Hàn Quốc. Hoạt động của đội tàu đánh cá xa bờ đặc biệt thiếu minh bạch. Tàu thường chuyển tải sản lượng đánh bắt trên biển và ở ngoài khơi một năm hoặc lâu hơn mà không ghé cảng, hạn chế cơ hội để người lao động trình báo tình trạng ngược đãi. Kế hoạch Tăng cường dành cho lao động nhập cư ngành đánh cá năm 2024 yêu cầu tàu cập cảng hằng năm và doanh nghiệp đánh cá trả toàn bộ phí tuyển dụng, nhưng các tổ chức xã hội dân sự lưu ý rằng những biện pháp này không có tính ràng buộc pháp lý, gây trở ngại cho việc thực thi đầy đủ. Thuyền viên thường phải làm việc 18 giờ mỗi ngày, chịu bạo hành bằng lời nói và thể chất, đồng thời bị giữ lương. Các công ty tuyển dụng thường thu phí từ 5.500 đến 15.000 USD, tạo ra sự cưỡng ép thông qua nợ nần và trói buộc người lao động vào các hợp đồng bóc lột. Chủ lao động thường giữ lại tiền lương ba tháng đầu làm tiền đặt cọc, người lao động chỉ được nhận khi hoàn tất hợp đồng. Dù những điều kiện này đã được ghi nhận, chính phủ chưa từng truy tố vụ buôn người nào liên quan đến hoạt động đánh bắt xa bờ.
Quốc tế giám sát những khoảng trống trong thực thi
Dù Hàn Quốc liên tục được xếp vào Nhóm 1 trong các báo cáo của Bộ Ngoại giao Mỹ từ năm 2023 đến năm 2025, các cơ quan giám sát quốc tế vẫn nhận thấy những thiếu sót dai dẳng trong thực thi. Năm 2024, nhà chức trách điều tra 1.061 vụ việc, trong đó có 708 vụ buôn người để bóc lột tình dục và 98 vụ lao động cưỡng bức. Tuy nhiên, công tố viên chỉ khởi tố bốn vụ buôn người để bóc lột lao động, còn tòa án chỉ tuyên sáu bản án kết tội theo Điều 7 Luật Tiêu chuẩn Lao động. Con số này giảm so với 33 bản án kết tội tương tự trong năm trước đó. Khoảng 95% bản án kết tội liên quan đến bóc lột tình dục trẻ em theo Luật Bảo vệ Trẻ em và Thanh thiếu niên, thay vì các vụ bóc lột người trưởng thành hoặc bóc lột lao động. Báo cáo năm 2024 lưu ý rằng dù số vụ điều tra và truy tố tăng, phần lớn các bản án kết tội vẫn liên quan đến bóc lột tình dục trẻ em, chứ không phải bóc lột người trưởng thành hoặc bóc lột lao động. Phần lớn kẻ buôn người bị tòa tuyên án tù dưới một năm, phạt tiền hoặc án treo, làm suy giảm tính răn đe đối với hành vi bóc lột. Năm 2024, chỉ 22% người bị kết án buôn người phải chịu án tù ít nhất một năm, so với 35% năm 2023. Ngược lại, 39% người bị kết tội hiếp dâm phải chịu án tù từ một năm trở lên, cho thấy sự chênh lệch đáng kể trong cách xử phạt tội buôn người so với các tội nghiêm trọng khác.
Hoạt động thanh tra lao động cho thấy thêm nhiều điểm dễ bị tổn thương. Năm 2024, Bộ Việc làm và Lao động điều tra 80 vụ lao động cưỡng bức nhưng khép lại 77 vụ với kết luận không phát hiện vi phạm pháp luật. Thanh tra lao động hàng hải chỉ tiến hành một số ít cuộc kiểm tra trên tàu đánh cá xa bờ; các tổ chức xã hội dân sự lo ngại việc đào tạo và nguồn lực vẫn chưa đủ để giám sát hiệu quả khoảng 60.000 thuyền viên. Bộ chỉ số xác định nạn nhân sửa đổi, được đưa ra vào tháng 12 năm 2024, đã bổ sung các dấu hiệu buôn người để bóc lột lao động, nhưng các tổ chức phi chính phủ cho rằng vẫn chưa có đủ biện pháp để sàng lọc lao động cưỡng bức trong nhóm lao động nhập cư nước ngoài của ngành đánh cá. Theo các báo cáo, nếu không cần bảo trì, tàu đánh cá xa bờ có thể tránh quay lại cảng; nhiều tàu ở ngoài khơi hơn một năm mỗi lần, làm tăng nguy cơ lao động cưỡng bức. Các nhà quan sát lưu ý rằng những tàu bị chính phủ nước ngoài xác định có dấu hiệu lao động cưỡng bức vẫn có thể đi vào vùng biển Hàn Quốc mà không bị kiểm tra, cho thấy năng lực giám sát tại cảng còn yếu.
Cải cách cụ thể và công cụ thực thi
Gói chính sách mới đưa ra các cơ chế cụ thể nhằm giải quyết những thiếu sót đã được ghi nhận. Nhân viên tại các cơ sở tham gia chương trình lao động thời vụ sẽ có nghĩa vụ báo cáo các vụ buôn người và phải hoàn thành khóa đào tạo bắt buộc. Công chức, trong đó có thanh tra lao động hàng hải, sẽ được cung cấp các công cụ mới để xác định dấu hiệu lao động cưỡng bức, đặc biệt trong nhóm thuyền viên nước ngoài. Những công cụ này nhằm khắc phục hạn chế trước đây, khi thanh tra viên không có hướng dẫn cụ thể để nhận diện hành vi cưỡng ép trong môi trường hàng hải. Sau khi được xác định là nạn nhân, họ sẽ được tiếp cận dịch vụ hỗ trợ mà không phải chịu những chậm trễ hành chính như trước. Chính phủ cam kết cung cấp hỗ trợ khẩn cấp trước khi hoàn tất giấy tờ chính thức, đáp lại những chỉ trích trước đây rằng quy trình đăng ký kéo dài, đôi khi từ bốn đến sáu tháng, khiến nạn nhân bị tổn thương lần nữa và không có nguồn lực hỗ trợ. Cơ quan Trung ương Bảo vệ Quyền của Nạn nhân, được thành lập theo luật năm 2023, đã cấp 12 giấy chứng nhận cho nạn nhân buôn người là người nước ngoài trong năm 2024, giúp họ được hưởng các quyền lợi tài chính và di trú trước khi có phán quyết tư pháp; con số này tăng từ ba giấy chứng nhận trong năm trước đó.
Các biện pháp bảo vệ bổ sung gồm yêu cầu lao động thời vụ tham gia bảo hiểm tai nạn, bảo hiểm bảo đảm tiền lương và bảo hiểm an toàn trong nông nghiệp, ngư nghiệp. Chính phủ sẽ yêu cầu chủ sử dụng lao động thời vụ đăng ký cho người lao động tham gia các chương trình này nhằm giảm nguy cơ chấn thương và bị nợ lương. Năm 2024, chính phủ phân bổ khoảng 67,41 tỷ won Hàn Quốc (45,7 triệu USD) cho Bộ Bình đẳng giới và Gia đình để thực hiện các nỗ lực bảo vệ nạn nhân, trong đó có 160 triệu won cho Cơ quan Trung ương Bảo vệ Quyền của Nạn nhân. Bộ Tư pháp nhận thêm 88,6 tỷ won, còn Bộ Đại dương và Thủy sản nhận 658 triệu won để triển khai các chương trình bảo vệ và hỗ trợ. Chính phủ cũng dự định cung cấp chỗ ở khẩn cấp cho nạn nhân nước ngoài và xây dựng các cơ sở hỗ trợ chuyên biệt, cung cấp nơi lưu trú, bữa ăn và trợ giúp toàn diện. Những bước đi này trực tiếp đáp ứng khuyến nghị của các cơ quan giám sát quốc tế và các nhóm bảo vệ quyền trong nước, vốn chỉ trích tình trạng thiếu dịch vụ chuyên biệt dành cho nam giới, người khuyết tật và nạn nhân là người nước ngoài.
Thay đổi thể chế và pháp luật
Ngoài những cải thiện trong hoạt động, cải cách còn tái cơ cấu các cơ chế phối hợp cấp quốc gia. Luật sẽ chuyển vị trí chủ tịch Hội đồng Điều phối Chính sách về Buôn người từ phó thủ tướng kiêm bộ trưởng giáo dục sang bộ trưởng bình đẳng giới và gia đình. Hội đồng sẽ tăng số chuyên gia dân sự tham gia từ bốn lên mười người, qua đó củng cố chuyên môn chính sách và sự tham gia của xã hội dân sự. Thay đổi cơ cấu này nhằm đặt việc bảo vệ nạn nhân và khôi phục quyền của họ vào vị trí trọng tâm trong chính sách quốc gia. Chính phủ cũng dự định sửa đổi Luật Phòng chống buôn người và Bảo vệ nạn nhân để quy định bắt buộc các quy trình xác định nạn nhân và chuyển gửi mới. Cơ sở pháp lý này nhằm ngăn việc áp dụng thiếu nhất quán từng làm giảm hiệu quả của các hướng dẫn trước đây, khi một số cơ quan được cho là chỉ chuyển nạn nhân đến các dịch vụ hỗ trợ trong những trường hợp đặc biệt nghiêm trọng.
Cảnh sát, cơ quan lao động và các bộ, ngành khác sẽ tăng cường hợp tác, chia sẻ thông tin liên quan khi cán bộ tuyến đầu phát hiện người có thể là nạn nhân trong các cuộc thanh tra hoặc điều tra. Khi xác định người có khả năng là nạn nhân, các quan chức cần lập tức kết nối họ với Bộ Bình đẳng giới và Gia đình cùng các cơ sở bảo vệ nạn nhân. Hiện nạn nhân nước ngoài được cấp thị thực lưu trú nhân đạo G-1, cho phép làm việc tối đa một năm trong thời gian hợp tác điều tra. Tuy nhiên, chính phủ chỉ cho phép nạn nhân nước ngoài ở tại nơi tạm trú trong ba tháng; thời hạn này chỉ được gia hạn nếu họ làm chứng trong các phiên tòa đang diễn ra. Theo thông tin được ghi nhận, việc thiếu lựa chọn cư trú dài hạn khiến nạn nhân ngần ngại trình báo hành vi bóc lột hoặc làm chứng chống lại kẻ buôn người. Khuôn khổ mới tìm cách tháo gỡ những rào cản này bằng cách cho phép hỗ trợ khẩn cấp ngay cả khi chưa hoàn tất mọi giấy tờ chính thức, nhưng chưa đề cập đến cải cách về cư trú dài hạn.
Thực tế di cư và khuôn khổ bảo vệ
Cải cách được đưa ra trong bối cảnh nhu cầu nhân khẩu học ngày càng cấp thiết. Là một trong những xã hội già hóa nhanh nhất thế giới, Hàn Quốc đối mặt với tình trạng thiếu lao động trầm trọng và ngày càng phụ thuộc vào lao động nước ngoài. Lee Sung-ah, phó tổng giám đốc phụ trách quản lý và cải cách tại Tổ chức Di cư Quốc tế, nhấn mạnh rằng các lộ trình di cư an toàn, có trật tự và hợp pháp mang lại lợi ích cho cả nước tiếp nhận lẫn người di cư. Trong chuyến thăm Seoul gần đây, bà nêu bật sự cần thiết phải đi đôi mở rộng di cư lao động với các cách tiếp cận lấy bảo vệ làm trọng tâm. Bà lưu ý rằng những thông tin sai lệch và lối diễn giải dựa trên nỗi sợ hãi thường cản trở việc hoạch định chính sách dựa trên bằng chứng, do đó cần thu thập dữ liệu vững chắc và xây dựng quy trình lấy nạn nhân làm trung tâm.
Chính quyền thành phố Seoul đồng thời tăng cường hạ tầng hỗ trợ cư dân nước ngoài, bao gồm dịch vụ phiên dịch y tế và các diễn đàn hợp tác ngoại giao, cho thấy chính quyền nhiều cấp đã nhận thức rõ hơn về cộng đồng quốc tế đang tăng lên. Gần đây, thành phố đón các nhà ngoại giao từ 60 quốc gia, trong đó có 40 đại sứ đương nhiệm, để giới thiệu các chính sách hỗ trợ, bao gồm chương trình Hỗ trợ Y tế dành cho Công dân Quốc tế, cung cấp phiên dịch tại bệnh viện bằng 12 ngôn ngữ. Những nỗ lực ở cấp thành phố bổ trợ cho cải cách chống buôn người cấp quốc gia bằng cách xây dựng mạng lưới an sinh rộng hơn cho cộng đồng quốc tế. Sự hội tụ của các sáng kiến địa phương và quốc gia cho thấy xu hướng rộng hơn nhằm lồng ghép các cơ chế bảo vệ vào hệ thống quản trị di cư, đồng thời thừa nhận rằng di cư lao động ngắn hạn sẽ tiếp tục đóng vai trò quan trọng trong việc giải quyết tình trạng thiếu nhân lực trước mắt, nhưng cần đi kèm các biện pháp bảo vệ mạnh mẽ hơn.
Điểm chính
- Từ năm 2023 đến tháng 3 năm 2026, Hàn Quốc chỉ công nhận 70 nạn nhân buôn người, làm dấy lên chỉ trích rằng số liệu chính thức thấp hơn rất nhiều so với mức độ bóc lột trong các ngành sử dụng lao động nhập cư.
- Các cải cách mới quy định nhân viên chương trình lao động thời vụ có nghĩa vụ báo cáo các vụ buôn người và phải tham gia đào tạo bắt buộc về dấu hiệu nhận diện nạn nhân.
- Công cụ xác định chuyên biệt sẽ tập trung vào các dấu hiệu lao động cưỡng bức trong nhóm thuyền viên nước ngoài trên tàu đánh cá xa bờ, nơi gần 4.000 lao động Indonesia đối mặt với nguy cơ bị ngược đãi đã được ghi nhận, bao gồm ngày làm việc 18 giờ và bị cưỡng ép thông qua nợ nần.
- Năm 2024, nhà chức trách điều tra 1.061 vụ buôn người nhưng chỉ đạt sáu bản án kết tội về buôn người để bóc lột lao động; 95% bản án kết tội liên quan đến bóc lột tình dục trẻ em, thay vì bóc lột người trưởng thành hoặc bóc lột lao động.
- Chỗ ở khẩn cấp và quy trình hỗ trợ nạn nhân tinh giản sẽ thay thế những chậm trễ hành chính trước đây có thể kéo dài đến sáu tháng, dù nạn nhân nước ngoài vẫn bị giới hạn thời gian lưu trú tại nơi tạm trú ở mức ba tháng nếu không được gia hạn vì tham gia làm chứng.
- Các thay đổi lập pháp sẽ chuyển quyền lãnh đạo hội đồng chống buôn người sang Bộ trưởng Bình đẳng giới và tăng số chuyên gia dân sự tham gia từ bốn lên mười người nhằm tăng cường phối hợp chính sách.
