Tu chính án thứ 27 của Pakistan đưa Asim Munir lên đỉnh quyền lực

Một cuộc tái lập hiến pháp trao thêm quyền lực cho tư lệnh quân đội

Pakistan bước vào giai đoạn mới trong cán cân quyền lực giữa dân sự và quân đội. Một tu chính án hiến pháp sâu rộng, được gọi là Tu chính án thứ 27, đưa Thống chế Asim Munir lên nắm quyền chỉ huy cả ba quân chủng, trao cho ông quyền miễn truy tố hình sự suốt đời và tái định hình tầng cao nhất của ngành tư pháp. Những người ủng hộ trong chính phủ mô tả các thay đổi này là bước hiện đại hóa cho một đất nước nằm trong khu vực đầy thách thức, nơi việc phối hợp quân sự nhanh chóng và hệ thống tòa án tinh gọn được cho là thiết yếu. Các nhà phê bình trên khắp phổ chính trị và trong giới luật sư cho rằng động thái này củng cố vị thế thống trị của quân đội, gây tổn hại cho các thể chế dân cử. Biện pháp này cũng khiến các quan chức quốc tế phụ trách nhân quyền quan ngại, khi họ cảnh báo trách nhiệm giải trình và tính độc lập của tư pháp đang bị đe dọa.

Trọng tâm của tu chính án là chức vụ mới, tư lệnh các lực lượng quốc phòng, do đương kim tư lệnh lục quân đảm nhiệm. Chức vụ này trao cho Munir quyền chính thức chỉ huy lục quân, hải quân và không quân. Nó thay thế cơ chế truyền thống, trong đó tư lệnh lục quân, không quân và hải quân có vị thế gần như ngang nhau, còn chủ tịch hội đồng tham mưu trưởng liên quân đảm nhiệm vai trò điều phối riêng. Tu chính án cũng trao quân hàm và đặc quyền trọn đời cho các sĩ quan được phong cấp bậc năm sao, hiện bao gồm cả Munir. Tu chính án đặt lại nhiệm kỳ của ông thông qua chức vụ mới và tạo ra những biện pháp bảo vệ khiến việc bãi nhiệm ông khó hơn nhiều so với các lãnh đạo dân sự.

Ngành tư pháp đang đối mặt với một cuộc sắp xếp lại căn bản. Tòa Hiến pháp Liên bang sẽ tiếp quản quyền xét xử các vấn đề hiến pháp, vốn từ lâu thuộc về Tòa án Tối cao. Tổng thống sẽ bổ nhiệm thẩm phán của tòa mới, ban đầu theo đề nghị của thủ tướng, trước khi một ủy ban có sự hiện diện đáng kể của hành pháp và lập pháp đảm nhận vai trò lớn hơn. Một số thẩm phán Tòa án Tối cao đã từ chức để phản đối, cho rằng động thái này làm suy yếu cơ chế kiểm soát quyền lực hành pháp cuối cùng còn lại. Các luật sư nói những quy định mới cho phép điều chuyển thẩm phán mà không cần sự đồng ý của họ có thể khiến việc ra quyết định độc lập bị ảnh hưởng.

Tu chính án thứ 27 thay đổi chuỗi chỉ huy quân sự ra sao

Tu chính án thiết lập một bộ chỉ huy thống nhất dưới quyền tư lệnh các lực lượng quốc phòng, chức vụ hợp nhất quyền chỉ huy không quân và hải quân dưới quyền tư lệnh lục quân. Chức chủ tịch hội đồng tham mưu trưởng liên quân bị bãi bỏ. Các sĩ quan năm sao giữ quân hàm, quân phục và đặc quyền suốt đời, đồng thời được miễn trừ rộng rãi khỏi truy tố hình sự ngay cả sau khi rời quân ngũ. Munir, người đã được phong thống chế sau các cuộc đụng độ vũ trang ngắn giữa Pakistan và Ấn Độ hồi tháng 5, là người hưởng lợi trực tiếp. Cơ chế mới có thể đặt lại thời hạn nhiệm kỳ của ông, mở ra nhiệm kỳ 5 năm mới đến năm 2030 và giúp ông định hình chính sách quốc gia đến tận chu kỳ bầu cử tiếp theo.

Vì sao điều này quan trọng với việc giám sát hạt nhân

Cơ cấu chỉ huy hạt nhân của Pakistan cũng thay đổi. Tu chính án quy định chức vụ tư lệnh Bộ chỉ huy Chiến lược Quốc gia, chịu trách nhiệm về kho vũ khí nguyên tử và các lực lượng chiến lược. Tư lệnh sẽ được chọn từ lục quân, củng cố vị thế chủ đạo của tư lệnh lục quân trong việc ra quyết định về hạt nhân. Những người ủng hộ cho rằng chiến tranh hiện đại đòi hỏi một bộ chỉ huy tích hợp các lực lượng trên bộ, trên biển, trên không và các tài sản chiến lược. Các nhà phê bình lo ngại việc tập trung quyền kiểm soát vào một chức vụ sẽ làm suy giảm những cơ chế kiểm soát nội bộ vốn tồn tại giữa các quân chủng và các cơ quan giám sát dân sự.

Cải tổ tư pháp và tòa hiến pháp mới

Tòa Hiến pháp Liên bang mới sẽ có thẩm quyền cao hơn Tòa án Tối cao trong các vấn đề hiến pháp và tranh chấp giữa các cấp chính quyền. Tòa án Tối cao phần lớn sẽ xét xử các vụ án hình sự, dân sự và đóng vai trò phúc thẩm. Các quan chức chính phủ nói việc phân định chức năng sẽ giảm tình trạng tồn đọng và đẩy nhanh công lý. Luật sư và thẩm phán phản bác rằng việc thay đổi cơ quan bổ nhiệm và điều chuyển thẩm phán có nguy cơ khiến hành pháp tác động đến các vụ án nhạy cảm, từ tranh chấp bầu cử đến trách nhiệm giải trình của quân đội. Hai thẩm phán Tòa án Tối cao từ chức sau khi tu chính án được ký, viện dẫn những mối đe dọa đối với tính độc lập của tư pháp. Các tổ chức pháp lý cho biết thẩm phán giờ đây có thể bị điều chuyển mà không cần đồng ý, một thay đổi có thể được dùng để gây sức ép.

Salahuddin Ahmed, một luật sư hiến pháp hàng đầu, cảnh báo việc đặt một tòa án do giới chính trị bổ nhiệm lên trên Tòa án Tối cao sẽ phá hủy một cơ chế bảo vệ phải đấu tranh lâu dài mới giành được.

Điều đó hoàn toàn phá hủy mọi khái niệm về tính độc lập của tư pháp ở Pakistan, đồng thời đẩy đất nước vào con đường dẫn tới chế độ độc tài suốt đời.

Tranh luận về thẩm quyền của tòa án cũng liên quan đến phạm vi miễn trừ. Văn bản trao cho các sĩ quan năm sao quyền miễn trừ tuyệt đối khỏi các thủ tục tố tụng hình sự suốt đời. Các học giả luật lưu ý rằng quy định này dường như còn rộng hơn cả các biện pháp bảo vệ dành cho tổng thống và có thể vô hiệu hóa những điều khoản từng nhằm ngăn chặn các hành động vi hiến.

Biện pháp được thông qua nhanh chóng tại quốc hội

Quá trình từ khi nội các thông qua đến lúc tổng thống phê chuẩn diễn ra nhanh bất thường. Nội các thông qua dự luật vào đầu tháng 11. Dự luật được trình lên Thượng viện vào dịp cuối tuần và được thông qua chỉ sau vài giờ, sau khi phần lớn nghị sĩ đối lập rời phiên họp. Hạ viện thông qua dự luật hai ngày sau đó với đa số hai phần ba, ngưỡng cần thiết để sửa đổi hiến pháp. Chỉ một số ít nghị sĩ bỏ phiếu chống. Tổng thống ký ngay sau đó, hoàn tất quy trình. Lực lượng đối lập lớn nhất Pakistan, đảng Pakistan Tehreek-e-Insaf của cựu thủ tướng Imran Khan đang bị giam giữ, tẩy chay cuộc bỏ phiếu. Tốc độ thông qua, thời gian tranh luận hạn chế và việc thiếu tham vấn rộng rãi với giới luật sư càng làm dấy lên chỉ trích rằng quy trình này gạt bỏ sự giám sát của công chúng.

Với nhiều nhà phân tích, sự vội vã phản ánh việc liên minh cầm quyền phụ thuộc vào sự hậu thuẫn của quân đội. Các nhóm xã hội dân sự gọi dự luật là một cuộc đảo chính hiến pháp. Các đồng minh của chính phủ khẳng định quốc hội đã giải quyết một yêu cầu cấp thiết về an ninh quốc gia và hứa sẽ ban hành văn bản pháp luật tiếp theo hướng dẫn việc bổ nhiệm và quy trình hoạt động của tòa mới.

Phe ủng hộ nói là hiện đại hóa, phe chỉ trích coi đó là đám tang của nền dân chủ

Các quan chức bảo vệ những thay đổi này, cho rằng cải cách đã quá muộn. Họ viện dẫn bài học từ các cuộc đụng độ với Ấn Độ hồi tháng 5 để lập luận rằng bộ chỉ huy thống nhất sẽ tránh chồng chéo giữa các quân chủng và đẩy nhanh phản ứng. Họ cũng cho rằng các vụ án hiến pháp chiếm phần lớn lịch xét xử của Tòa án Tối cao, khiến công lý thông thường cho người dân và doanh nghiệp bị chậm trễ. Bộ Thông tin cho biết các tu chính án nhằm cải thiện quản trị, tăng cường phối hợp giữa chính quyền liên bang và các tỉnh, đồng thời nâng cao năng lực quốc phòng.

Chính phủ Pakistan bác bỏ cảnh báo của Cao ủy Nhân quyền Liên Hợp Quốc Volker Turk, người cho rằng tu chính án được thông qua vội vã và làm suy yếu tính độc lập của tư pháp. Trong phản hồi chính thức, Islamabad mô tả cuộc tranh luận là vấn đề lập pháp nội bộ.

Mọi đạo luật và tu chính án hiến pháp đều thuộc thẩm quyền riêng của các đại diện dân cử Pakistan.

Các học giả và luật sư bày tỏ lo ngại mạnh mẽ hơn về việc tập trung quyền lực vào một chức vụ không do dân bầu. Aqil Shah, phó giáo sư thỉnh giảng tại Đại học Georgetown và là tác giả một nghiên cứu về chính trị quân sự ở Pakistan, nói gói cải cách này củng cố quyền lực của tư lệnh lục quân trong trật tự hiến pháp.

Quyền miễn trừ được trao biến nguyên tắc quyền tối cao của dân sự thành trò hề, khi đặt ông ấy lên trên mọi lời chỉ trích. Điều đó làm suy yếu đáng kể cơ chế kiểm soát quyền lực hành pháp cuối cùng còn lại.

Những người bảo vệ nhân quyền nói thêm rằng quyền miễn trừ suốt đời dành cho thống chế và vai trò lớn hơn của hành pháp trong việc bổ nhiệm thẩm phán tạo tiền lệ làm suy yếu trách nhiệm giải trình trên toàn bộ bộ máy nhà nước, chứ không chỉ trong quân đội.

Quá trình thăng tiến của Munir, từ xung đột tháng 5 đến quân hàm năm sao

Vị thế của Asim Munir liên tục đi lên kể từ khi ông trở thành tư lệnh lục quân vào cuối năm 2022. Uy tín trong công chúng tăng sau các cuộc đụng độ biên giới với Ấn Độ hồi tháng 5, khi bộ máy an ninh Pakistan tuyên bố giành thắng lợi về chiến thuật. Không lâu sau, Munir được phong quân hàm năm sao, khôi phục một cấp bậc có ảnh hưởng rất lớn trong văn hóa chính trị Pakistan. Tu chính án mới biến quân hàm này từ một danh hiệu danh dự thành chức vụ hiến định đi kèm đặc quyền suốt đời, qua đó củng cố vị trí trung tâm của ông trong cơ cấu chỉ huy nhà nước.

Munir cũng xây dựng hình ảnh trên trường quốc tế. Ông đã hai lần gặp Tổng thống Mỹ Donald Trump tại Nhà Trắng, mức độ tiếp cận hiếm có đối với một tư lệnh quân đội đương nhiệm. Chính phủ ghi nhận công lao của ông trong việc giúp hoàn tất một hiệp ước quốc phòng với Saudi Arabia, chấm dứt giai đoạn quan hệ ngoại giao lạnh nhạt và mở ra cơ hội hợp tác quân sự, kinh tế. Ông tự thể hiện mình là người bảo vệ chủ quyền quốc gia và giữ gìn trật tự trong nước. Những người ngưỡng mộ nói vị thế này giúp Pakistan giành được sự ủng hộ trong một khu vực bất ổn. Những người chỉ trích lo ngại điều đó làm mờ ranh giới giữa hoạt động chính trị của các nhà lãnh đạo dân cử và vai trò lãnh đạo quân đội.

Phe đối lập bị siết chặt và chiến dịch trấn áp rộng hơn

Tu chính án được đưa ra trong bối cảnh phe đối lập liên tục bị siết chặt. Imran Khan đã ngồi tù hơn hai năm và đối mặt với nhiều vụ án. Nhiều nhân vật cấp cao trong đảng của ông vẫn đang bị giam giữ. Các cơ quan an ninh đã khởi tố những sĩ quan bị cho là có liên quan đến chính trị. Trong một động thái hiếm hoi, tòa án quân sự tuyên phạt cựu giám đốc tình báo, Trung tướng Faiz Hameed, 14 năm tù vì tội tham nhũng, can thiệp chính trị và lạm dụng quyền lực. Bản án phát đi tín hiệu về một cuộc sắp xếp lại nội bộ, củng cố quyền chỉ huy dưới thời Munir đồng thời loại bỏ các đối thủ.

Khi tòa hiến pháp mới đi vào hoạt động và Tòa án Tối cao bị thu hẹp vai trò truyền thống trong việc giải thích hiến pháp, các vụ án nhạy cảm về chính trị nhiều khả năng sẽ được xét xử tại một cơ quan gần với hành pháp hơn. Các lãnh đạo đối lập nói điều này sẽ làm lệch sân chơi bầu cử và hạn chế các kênh khiếu kiện lệnh bắt giữ hoặc lệnh cấm.

Những hệ lụy khu vực và kinh tế

Các đối thủ trong khu vực đã tận dụng những thay đổi này. Tại Liên Hợp Quốc, đặc phái viên Ấn Độ chỉ trích Pakistan vì trao quyền miễn trừ suốt đời cho Munir trong khi bỏ tù một cựu thủ tướng, đồng thời nhân cơ hội này thúc đẩy lập trường của New Delhi về Kashmir. Căng thẳng với Afghanistan cũng gia tăng do sự hiện diện của các thủ lĩnh Taliban Pakistan ở bên kia biên giới. Các nhóm ly khai Baloch vẫn hoạt động, còn bạo lực tại Khyber Pakhtunkhwa có chiều hướng tăng. Munir công khai đưa ra lập trường cứng rắn hơn, cảnh báo các nhóm nổi dậy và thúc giục Kabul hành động, nếu không sẽ phải đối mặt với phản ứng quyết liệt. Khi quyền kiểm soát tập trung hơn trong tay bộ chỉ huy các lực lượng vũ trang và cơ quan chỉ huy hạt nhân Pakistan, các lựa chọn chính sách trong những cuộc khủng hoảng tương lai có thể nghiêng về các biện pháp an ninh cứng rắn hơn, trừ khi dân sự giành lại không gian trong quá trình ra quyết định.

Về kinh tế, Pakistan vẫn chật vật với tăng trưởng thấp, nguồn tài chính đối ngoại hạn hẹp và các chương trình liên tiếp của Quỹ Tiền tệ Quốc tế. Các nhà đầu tư cần chính sách có tính dự báo và pháp quyền được bảo đảm. Một số người cho rằng nhà nước tập trung hơn có thể mang lại ổn định trong ngắn hạn. Những người khác lo ngại việc làm suy yếu các thể chế và hạn chế quyền xem xét tư pháp sẽ làm gia tăng rủi ro quản trị, khiến đầu tư bị cản trở. Các nhà lãnh đạo quân sự ở Pakistan đôi khi đã mang lại trật tự trước mắt, nhưng gặp khó khăn khi áp lực kinh tế gia tăng. Lịch sử cho thấy quyền lực tập trung kéo dài dễ gây phản ứng chính trị nếu điều kiện sống không được cải thiện.

Các cơ chế kiểm soát và cân bằng nào còn lại

Hệ thống Pakistan từ lâu kết hợp các nội các dân sự với bộ máy an ninh đầy quyền lực, mô hình thường được gọi là chế độ lai. Tu chính án tiếp tục đẩy cán cân theo hướng này. Tư lệnh các lực lượng quốc phòng có cấp bậc cao hơn các tư lệnh quân chủng và, với quân hàm năm sao, được hưởng quyền miễn trừ khiến không thể buộc ông chịu trách nhiệm trước tòa. Con đường duy nhất để bãi nhiệm ông là con đường chính trị. Quốc hội sẽ phải đạt ngưỡng rất cao mới có thể phế truất ông, trong khi thủ tướng có thể bị bãi nhiệm bằng đa số đơn giản. Sự bất cân xứng này giúp tư lệnh lục quân có vị thế vững chắc mà các lãnh đạo dân cử không có.

Thay đổi này cũng có thể ảnh hưởng đến quan hệ giữa các quân chủng. Sĩ quan hải quân và không quân mất vị thế tương đối so với lục quân, có thể gây bất hòa nếu các quyết định thăng cấp và mua sắm ngày càng nghiêng về lục quân. Cơ cấu tòa án mới có thể hạn chế các kênh pháp lý để sĩ quan bất đồng quan điểm hoặc dân thường phản đối các quyết định. Việc đảo ngược sẽ khó khăn nếu không có đồng thuận chính trị rộng rãi, điều hiện đang thiếu. Trước mắt, tu chính án chính thức hóa điều mà nhiều người Pakistan từ lâu tin tưởng: quyền lực tối cao thuộc về giới lãnh đạo quân sự chứ không phải các chính trị gia dân cử.

Những điểm chính

• Tu chính án thứ 27 đưa Asim Munir lên làm tư lệnh các lực lượng quốc phòng, trao cho ông quyền chỉ huy lục quân, hải quân và không quân.
• Các sĩ quan năm sao, trong đó có Munir, được miễn truy tố hình sự suốt đời và giữ quân hàm cùng đặc quyền trọn đời.
• Tòa Hiến pháp Liên bang mới sẽ xử lý các vấn đề hiến pháp, thu hẹp vai trò của Tòa án Tối cao và vấp phải sự phản đối của thẩm phán, luật sư.
• Dự luật được quốc hội thông qua nhanh chóng với đa số hai phần ba, sau khi các nghị sĩ đối lập tẩy chay phiên họp.
• Các quan chức chính phủ nói những thay đổi này hiện đại hóa cơ cấu chỉ huy và giảm tồn đọng án, trong khi phe chỉ trích cảnh báo đất nước đang trượt về chế độ chuyên quyền.
• Ảnh hưởng của Munir tăng lên sau các cuộc đụng độ với Ấn Độ và việc ông được phong thống chế, cùng với các hoạt động đối ngoại nổi bật tại Washington và Riyadh.
• Các lãnh đạo đối lập, trong đó có Imran Khan, vẫn đang bị giam giữ, còn một cựu giám đốc tình báo bị kết án trong một vụ xét xử quân sự hiếm hoi.
• Căng thẳng khu vực với Ấn Độ và Afghanistan vẫn tiếp diễn, các cuộc nổi dậy vẫn hoạt động và áp lực kinh tế có thể thử thách độ bền của cơ chế kiểm soát tập trung.