Đường sắt Pakistan trước ngã rẽ khi những thay đổi về vốn cho ML-1 thử thách tham vọng CPEC

Điều gì đã khiến Đường sắt Pakistan sa sút

Đường sắt Pakistan đang chật vật thực hiện cả những chức năng cơ bản. Tổ chức này thâm hụt khoảng 55 tỷ rupee mỗi năm. Từ 45% đến 90% cơ sở hạ tầng mạng lưới đã lỗi thời hoặc không thể sử dụng. Nhiều cây cầu có tuổi đời gần một thế kỷ, tà vẹt gỗ đã hư hỏng ở nhiều nơi, và dịch vụ trên toàn quốc từng phải đình chỉ khi hệ thống không thể vận hành. Vận tải hàng hóa, vốn từng là trụ cột tài chính của ngành đường sắt, đã suy giảm.

Khi độc lập năm 1947, Pakistan thừa hưởng một mạng lưới kết nối đường bộ, đường sắt và cảng biển đồng bộ. Đường sắt từ thời Anh kết nối Karachi và Lahore với khu vực rộng lớn hơn, bao gồm các tuyến về phía tây qua Quetta và Nokkundi đến Zahedan. Đường bộ và các đèo nối Peshawar với Kabul, Quetta với Kandahar. Nhiều tuyến trong số này hiện không còn hoạt động hoặc đã xuống cấp. Mạng lưới từng vững chắc đã bị để cho tàn lụi suốt nhiều thập niên.

Bối cảnh kinh tế vĩ mô khiến việc phục hồi thêm phức tạp. Tăng trưởng bình quân ở mức 3 đến 4% trong hai thập niên qua. Lạm phát gần 11%. Thâm hụt tài khoản vãng lai dao động quanh mức 2,3% GDP. Pakistan thường xuyên vay nợ để trang trải chi tiêu thường kỳ. Lực lượng lao động có tay nghề đã di cư với số lượng lớn. Các cú sốc khí hậu làm chi phí tăng mạnh, khi lũ lụt nhấn chìm đường ray và phá hỏng nền đường. Dư địa tài khóa eo hẹp khiến công tác bảo trì liên tục bị trì hoãn.

Vị trí của Pakistan có ý nghĩa chiến lược, kết nối Nam Á, Trung Á và Trung Đông. Chỉ riêng địa lý không thể vận chuyển hàng hóa. Nếu thiếu đường sắt đáng tin cậy, cảng biển hiện đại và đường bộ hiệu quả, vị trí địa lý chỉ là một điểm trên bản đồ, chứ không phải lợi thế.

ML-1 là gì và vì sao quan trọng

Main Line 1, thường gọi là ML-1, là tuyến đường sắt huyết mạch của đất nước. Tuyến chạy từ Karachi đến Peshawar, với một nhánh đến Havelian. Dự án được lên kế hoạch nhằm nâng cấp và nhân đôi khoảng 1.730 km đường ray, tăng tốc độ khai thác lên 120 đến 160 km/giờ, hiện đại hóa hệ thống tín hiệu và viễn thông, chuyển các giao cắt đồng mức nguy hiểm thành hầm chui hoặc cầu vượt, rào hành lang đường sắt và xây thêm một cảng cạn gần Havelian. Kế hoạch cũng bao gồm nâng cấp Học viện Đào tạo Walton để đội ngũ vận hành và bảo trì sẵn sàng làm việc với các hệ thống mới. Theo bản thông tin chính thức, chi phí vào khoảng 6,7 đến 6,8 tỷ USD và hoạt động xây dựng sẽ hỗ trợ khoảng 24.000 việc làm. Có thể xem tổng quan tại trang dự án chính thức.

Mục tiêu về năng lực, tốc độ và an toàn

ML-1 được thiết kế để tăng số chuyến tàu mà tuyến có thể vận hành an toàn, đồng thời rút ngắn thời gian di chuyển và cải thiện an toàn. Đường sắt Pakistan đặt mục tiêu nâng năng lực tuyến từ khoảng 34 chuyến tàu mỗi ngày lên gần 100 chuyến, đồng thời tăng lượng hàng hóa vận chuyển hằng năm từ khoảng 8,5 triệu tấn lên khoảng 30 triệu tấn. Chuyển các giao cắt đồng mức thành công trình giao cắt khác cao độ sẽ giảm va chạm. Rào hành lang tuyến sẽ hạn chế xâm nhập trái phép và trộm cắp. Những chuyến tàu nhanh hơn, đáng tin cậy hơn sẽ giúp rút ngắn thời gian các hành trình trọng điểm và khôi phục niềm tin vào dịch vụ.

Dự án được chia thành ba gói. Dự án đã được tuyên bố là chương trình chiến lược ở cấp song phương cao nhất. Các thỏa thuận khung và thương mại được ký năm 2017. Ủy ban Điều hành của Hội đồng Kinh tế Quốc gia Pakistan đã phê duyệt một tài liệu quy hoạch quan trọng vào năm 2020. Một ủy ban tài chính chung được thành lập để hoàn tất cấu trúc khoản vay ưu đãi.

Đường sắt Pakistan coi ML-1 là yếu tố thiết yếu để phục hồi. Bộ Đường sắt cảnh báo rằng nếu tiếp tục thua lỗ, đối mặt với rủi ro an toàn và để tài sản xuống cấp, chi phí phải gánh sẽ lớn hơn khoản tiết kiệm được nhờ đầu tư. Bộ cũng nhấn mạnh tỷ trọng vận tải hàng hóa bằng đường sắt đã sụt giảm từ khoảng 70% trong thập niên 1960 xuống chỉ còn 2 đến 3% hiện nay, gây tổn hại cho cả ngành đường sắt lẫn nền kinh tế nói chung.

Như bộ này nhận định:

ML-1 không phải là một thứ xa xỉ mà là yêu cầu cấp thiết đối với tiến trình phát triển của Pakistan.

Vậy vì sao ML-1 vẫn đình trệ

Chi phí, thiết kế và tài chính đều liên tục thay đổi. Ban đầu, dự án được ước tính có chi phí hơn 9 tỷ USD, sau đó được điều chỉnh xuống khoảng 6,7 tỷ USD. Tiếp theo là nhiều lần thiết kế lại. Mỗi thay đổi đều kéo theo tác động đến tốc độ, tải trọng trục, năng lực tuyến và nhu cầu đầu máy toa xe. Các đánh giá nội bộ cảnh báo một số đợt cắt giảm chi phí có thể làm suy giảm hiệu quả nếu không được xử lý thận trọng.

Tài chính là nút thắt quyết định. Trung Quốc thúc đẩy kiểm soát chi phí và bày tỏ quan tâm đến một giai đoạn đầu giới hạn gần Karachi, nhưng gói tổng thể vẫn chưa được giải quyết. Pakistan tìm kiếm các khoản vay nước ngoài để trang trải tới 85% chi phí. Các ủy ban cấp nội các yêu cầu Ban Đường sắt trình lại các phương án vốn cụ thể, phân kỳ chặt chẽ hơn và cấu trúc gói rõ ràng hơn trước khi triển khai.

Thách thức an ninh và các khoản nợ quá hạn đối với các nhà sản xuất điện Trung Quốc khiến đàm phán thêm phức tạp. Những khó khăn tài khóa lặp đi lặp lại và các đợt cứu trợ liên tiếp làm dấy lên câu hỏi về khả năng trả nợ. Bắc Kinh, sau khi đánh giá lại rủi ro của các dự án ở nước ngoài, đã chậm lại trong việc cho vay các khoản lớn tại những quốc gia đối mặt với bất ổn hoặc áp lực trả nợ. Tiến độ các dự án CPEC lớn đã chậm hơn kể từ năm 2019.

Khi tiến triển song phương còn chưa chắc chắn, Islamabad mở cửa cho các đối tác đa phương. Một đoàn khảo sát của Ngân hàng Phát triển châu Á đã kiểm tra đoạn Karachi đến Rohri và bắt đầu thẩm định riêng. Nếu ngân hàng tài trợ cho đoạn này, việc triển khai dự án sẽ tuân theo các quy định đa phương, bao gồm đấu thầu cạnh tranh quốc tế và các biện pháp bảo vệ chặt chẽ hơn. Điều đó sẽ đánh dấu sự thay đổi so với hình thức chỉ định thầu giữa các chính phủ vốn đặc trưng cho những dự án CPEC giai đoạn đầu.

Chuyển từ một đối tác duy nhất sang tài trợ đa phương

Đưa một bên cho vay đa phương tham gia vào đoạn cốt lõi của ML-1 sẽ là bước ngoặt so với câu chuyện khởi nguồn của dự án, vốn là hạng mục trọng tâm của một hành lang song phương. Giới chức Pakistan cho biết mục tiêu là đa dạng hóa đối tác và giảm rủi ro tập trung, đồng thời duy trì sự tham gia của Trung Quốc. Các quan chức Trung Quốc cũng phát tín hiệu cởi mở hơn với sự tham gia của bên thứ ba trong một số dự án được chọn. Cách tiếp cận này phù hợp với nỗ lực rộng hơn nhằm ổn định nguồn vốn trong bối cảnh ngân sách eo hẹp và địa chính trị phức tạp.

Điều đó có ý nghĩa gì với chi phí và tiến độ

Các khoản vay ưu đãi của Trung Quốc thường có điều kiện mềm hơn. Tài chính đa phương có thể đắt hơn về lãi suất, nhưng thường đi kèm hỗ trợ kỹ thuật, các biện pháp bảo vệ môi trường và xã hội, cùng tính minh bạch trong mua sắm, giúp giảm chi phí trong suốt vòng đời dự án. Đấu thầu cạnh tranh có thể giúp tối ưu giá cả và thiết kế. Công tác chuẩn bị cần thời gian, vì vậy các giai đoạn đầu có thể có vẻ triển khai chậm. Trong trung hạn, chất lượng thực hiện cao hơn và kỷ luật chi phí tốt hơn có thể bù đắp cho khởi đầu chậm.

Chính trị không thể che lấp những thiếu sót trong triển khai

Chia ML-1 thành các đoạn là lựa chọn thận trọng, nhưng việc chọn đoạn nào sẽ quyết định những lợi ích ban đầu. Tuyến Karachi đến Rohri kết nối cảng biển, ngành công nghiệp và các thành phố đông dân. Xử lý các giao cắt đồng mức, rào những khu vực rủi ro cao và hiện đại hóa tín hiệu trên tuyến này sẽ giảm chậm trễ, tai nạn và tăng lưu lượng thông qua. Các quyết định về tải trọng trục và hệ thống điều khiển tàu cần đáp ứng nhu cầu của thị trường hàng hóa tải trọng lớn và luồng container để tránh phải làm lại trong tương lai.

Đường sắt tốt hơn có thể mở ra những cơ hội gì cho nền kinh tế

Đường sắt vận chuyển hàng rời với chi phí mỗi tấn-km thấp hơn vận tải đường bộ bằng xe tải. Chuyển một phần hàng hóa trở lại đường sắt sẽ giảm chi phí logistics cho nhà xuất khẩu và nhà sản xuất, giảm áp lực lên đường cao tốc, cắt giảm nhập khẩu dầu và thu hẹp lượng khí thải. Tỷ trọng vận tải hàng hóa của Đường sắt Pakistan đã giảm xuống mức một chữ số. Giành lại dù chỉ một phần khiêm tốn cũng sẽ tạo nguồn thu để duy trì công tác bảo trì và tài trợ cho những cải thiện tiếp theo.

Một trục ML-1 đáng tin cậy sẽ kết nối cảng biển với trung tâm công nghiệp và vùng tây bắc. Tuyến sẽ vận chuyển than từ Thar hiệu quả hơn, chở container đến và đi từ Karachi và Port Qasim, đồng thời phục vụ các chuyến hàng nông sản. Các mặt hàng khoáng sản mới xuất khẩu sẽ cần những tuyến chuyên chở hàng nặng đáng tin cậy. Dự án đồng và vàng Reko Diq ở Balochistan được kỳ vọng sẽ đem lại nguồn thu xuất khẩu lớn, trong khi mạng lưới hiện nay thiếu năng lực và độ tin cậy để đáp ứng sản lượng dự kiến.

Cải thiện kết nối xuyên biên giới sẽ nhân lên những lợi ích này. Nâng cấp tuyến Taftan đến Zahedan hướng sang Iran, cải thiện kết nối với Chabahar và Gwadar, đồng thời thúc đẩy tuyến đường sắt Pakistan-Afghanistan-Uzbekistan sẽ giúp Pakistan có vị trí trên một hành lang Bắc-Nam khả thi. Mở lại các cửa khẩu hiện có như Wagah Attari và Khokhrapar Munabao sẽ thúc đẩy thương mại. Cơ sở hạ tầng không giải quyết được mọi vấn đề chính trị, nhưng nếu thiếu nó, thương mại không thể mở rộng khi ngoại giao tạo điều kiện cho hoạt động kinh doanh.

Sửa chữa hệ thống xuống cấp song song với xây mới

Ngay cả khi ML-1 thành công, dự án vẫn không thể phát huy hiệu quả nếu phần còn lại của mạng lưới tiếp tục bị bỏ bê. Hàng trăm giao cắt không có người gác hoặc không an toàn đang đe dọa an toàn và độ tin cậy. Tín hiệu trên nhiều đoạn đã lỗi thời. Dữ liệu về tình trạng cầu còn thiếu, còn chất lượng hình học đường ray không đồng nhất. Sự bất tiện của hành khách và lịch trình thiếu tin cậy làm xói mòn niềm tin. Một trục đường sắt hiện đại cần đi đôi với văn hóa bảo trì và nguồn vốn ổn định.

Điểm khởi đầu là một chính sách giao thông quốc gia được hỗ trợ bởi dữ liệu minh bạch và các mục tiêu có thể đo lường. Pakistan cần xác định rõ ưu tiên giữa đường sắt, đường bộ, cảng biển và hàng không, rồi kiên định với các ưu tiên đó. Bộ Đường sắt, Bộ Giao thông và Bộ Kế hoạch nên thành lập một đơn vị triển khai chung để theo dõi các mốc tiến độ, phân công trách nhiệm và báo cáo tiến độ với thủ tướng. Nguồn kinh phí bảo trì chuyên biệt và cơ chế đánh giá hiệu quả dựa trên chất lượng dịch vụ sẽ khuyến khích độ tin cậy và an toàn.

Cải cách cơ cấu có thể giúp tập trung hơn. Tách quản lý hạ tầng khỏi vận hành tàu, đồng thời thành lập cơ quan quản lý an toàn độc lập, sẽ làm rõ vai trò và trách nhiệm giải trình. Cho phép các đơn vị vận tải hàng hóa tư nhân đủ tiêu chuẩn khai thác theo cơ chế tiếp cận mở có thể thu hút thêm hàng hóa, trong khi Đường sắt Pakistan tập trung vào các dịch vụ cốt lõi. Các cảng cạn và nhà ga hàng hóa có thể thu hút đầu tư tư nhân thông qua các hợp đồng nhượng quyền minh bạch, cạnh tranh, kèm tiêu chuẩn hiệu quả và chế tài rõ ràng.

Những cải thiện nhanh trong 24 tháng tới

• Xóa bỏ các giao cắt đồng mức nguy hiểm nhất trên các hành lang ML-1 bằng hầm chui hoặc cầu vượt, bắt đầu từ khu vực gần các thành phố lớn
• Hoàn tất việc rào chắn và bảo vệ chống xâm nhập tại các đoạn có rủi ro cao để giảm tai nạn và trộm cắp
• Ưu tiên thay mới đường ray và phục hồi cầu trên các tuyến Karachi đến Rohri và Rohri đến Khanewal, nơi mang lại hiệu quả cao nhất
• Hiện đại hóa hệ thống tín hiệu và viễn thông trên các đoạn ưu tiên để ổn định lịch trình và tăng lưu lượng thông qua
• Cải tạo toa xe chở hàng để chịu tải trọng trục cao hơn và triển khai các dịch vụ chuyên biệt cho xi măng, ngũ cốc và container
• Nâng cấp Học viện Đào tạo Walton để đào tạo lại lái tàu, nhân viên điều độ và nhân viên bảo trì về các hệ thống mới
• Công bố bảng theo dõi hiệu quả hoạt động hằng quý về đúng giờ, tai nạn, tình trạng tài sản và lượng hàng hóa vận chuyển

Những rủi ro cần theo dõi

Rủi ro nợ và tỷ giá là mối lo hàng đầu. ML-1 sẽ tạo doanh thu bằng rupee, nhưng phần lớn vốn tài trợ sẽ tính bằng ngoại tệ. Đồng nội tệ mất giá mạnh có thể gây áp lực lên tài chính và buộc phải tăng giá vé hoặc cước vận tải. Kết hợp các biện pháp phòng ngừa rủi ro, chuyển dần sang vay nội tệ cho các gói sau và tăng nguồn tiền mặt từ vận hành hàng hóa sẽ giúp giảm mức độ rủi ro.

An ninh và khí hậu là những trở ngại thực tế. Các vụ tấn công nhằm vào công nhân hoặc cơ sở hạ tầng làm chậm dự án và tăng chi phí. Bảo vệ công trường và tuyến đường, đồng thời phối hợp với cộng đồng dọc tuyến, cần được đưa vào kế hoạch kỹ thuật. Lũ lụt đã nhấn chìm đường ray và cuốn trôi nền đường. Thiết kế cần có nền đường cao hơn, hệ thống thoát nước tốt hơn và vật liệu chịu được nhiệt độ cao lẫn nước.

Mức độ sẵn sàng vận hành thường bị đánh giá thấp. Đường ray, cầu và tín hiệu mới chỉ phát huy giá trị khi đội ngũ và thiết bị có thể khai thác hết công suất. Các chương trình đào tạo, quy trình bảo trì mới và đầu máy toa xe phù hợp phải sẵn sàng trước khi từng đoạn được đưa vào hoạt động. Việc nâng cấp học viện trong ML-1 quan trọng không kém bê tông và thép, bởi con người là lực lượng vận hành đường sắt.

Điểm chính

• Đường sắt Pakistan thâm hụt lớn mỗi năm, tài sản xuống cấp trên diện rộng và dịch vụ thường xuyên bị gián đoạn
• ML-1 sẽ nâng cấp và nhân đôi trục Karachi đến Peshawar, hướng tới tốc độ tối đa 160 km/giờ, loại bỏ các giao cắt đồng mức và xây thêm cảng cạn tại Havelian
• Kế hoạch chính thức gồm ba gói, chi phí khoảng 6,7 đến 6,8 tỷ USD và kỳ vọng cải thiện mạnh năng lực vận chuyển cũng như an toàn
• Dự án chậm trễ do thay đổi thiết kế, điều chỉnh giảm chi phí và các điều khoản tài chính chưa được giải quyết
• Trung Quốc đã chậm lại trong cho vay mới và thúc đẩy kiểm soát chi phí, trong khi một đoàn của Ngân hàng Phát triển châu Á đã khảo sát đoạn Karachi đến Rohri
• Tài trợ đa phương sẽ kéo theo quy định mua sắm và biện pháp bảo vệ chặt chẽ hơn, có thể làm tăng chi phí lãi vay và nâng cao tính minh bạch
• Đường sắt mạnh hơn sẽ giảm chi phí logistics, hỗ trợ các dự án như Reko Diq và cải thiện kết nối cảng biển cũng như khu vực
• Cải cách và bảo trì là yếu tố thiết yếu: xóa bỏ các giao cắt nguy hiểm, hiện đại hóa tín hiệu, phục hồi cầu và bảo đảm kinh phí duy tu
• Các bước về quản trị gồm chính sách giao thông quốc gia với mục tiêu đo lường được, một đơn vị triển khai chung và phân định rõ hơn vai trò quản lý hạ tầng với vận hành
• Rủi ro chính gồm biến động tỷ giá đối với các khoản vay ngoại tệ, đe dọa an ninh, khả năng chống chịu khí hậu và mức độ sẵn sàng của đội ngũ cùng đầu máy toa xe