EU siết chặt quy định với các hồ sơ dự thầu của Trung Quốc cho cảng biển và đường sắt

Châu Âu chuyển hướng sang bảo vệ cơ sở hạ tầng

Các chính phủ châu Âu đang viết lại quy tắc về việc ai được xây dựng, sở hữu và vận hành cơ sở hạ tầng trọng yếu. Cảng biển, đường sắt, lưới điện, mạng viễn thông, trung tâm dữ liệu và phần mềm vận hành các hệ thống này hiện được xem là tài sản chiến lược. Một phán quyết gần đây của tòa án EU khẳng định các nhà cung cấp đến từ những nước không có hiệp định thương mại tự do với EU không được hưởng quyền tiếp cận tương tự các nhà thầu châu Âu. Thụy Điển là nước đi đầu với kế hoạch trao cho chính quyền địa phương và khu vực quyền chặn hồ sơ dự thầu của các nhà cung cấp có liên hệ với những quốc gia thù địch khi an ninh quốc gia bị đe dọa. Đề xuất dự kiến có hiệu lực vào năm 2027 và giới chức cho biết Trung Quốc là mối quan ngại hàng đầu.

Các nước khác cũng đang chuyển hướng. Ba Lan đang tranh luận về dự luật siết chặt quyền kiểm soát đối với chủ sở hữu và đơn vị vận hành các cơ sở tại cảng biển. Áo đã khơi lên cuộc tranh luận rộng hơn sau khi các đoàn tàu do Trung Quốc chế tạo đi vào hoạt động; các nhà lập pháp và cơ quan quản lý kêu gọi tăng cường quy định về mua sắm và an ninh số. Ở cấp EU, các công cụ và gói biện pháp mới đang được triển khai nhằm siết giám sát, quản lý rủi ro và hài hòa cách thực thi giữa các nước thành viên. Những thay đổi này phản ánh xu hướng chú trọng an ninh kinh tế, xuất phát từ bài học trong cuộc chiến của Nga ở Ukraine và nhận thức rằng chuỗi cung ứng cùng cơ sở hạ tầng có thể bị sử dụng để gây sức ép.

Đây không phải là lệnh cấm tràn lan đối với các công ty Trung Quốc, cũng không phải nỗ lực vội vã nhằm cắt đứt thương mại. Cách tiếp cận của EU là giảm thiểu rủi ro. Cách làm này kết hợp việc tiếp cận thị trường có chọn lọc hơn với các bước kiểm tra an ninh quốc gia chặt chẽ hơn và nguyên tắc có đi có lại trong đấu thầu công. Quan điểm đó hiện đang tác động đến các quyết định mua sắm liên quan đến cảng biển, đường sắt và những mạng lưới chiến lược khác, nơi quyền kiểm soát và khả năng tiếp cận dữ liệu quan trọng không kém giá cả và tốc độ.

Vì sao cảng biển và đường sắt trở thành vấn đề an ninh

Cảng biển và đường sắt vận chuyển không chỉ hàng hóa. Chúng còn mang theo dữ liệu cho thấy luồng thương mại, cấu trúc chuỗi cung ứng và hoạt động của các dịch vụ quân sự, khẩn cấp. Các nhà ga hiện đại vận hành bằng công nghệ vận hành, cảm biến và phần mềm được kết nối với nhau, có thể được truy cập từ xa. Quyền sở hữu và quan hệ với nhà cung cấp có thể giúp các thực thể nước ngoài nắm được thông tin về hoạt động và hệ thống mà chính phủ muốn bảo vệ. Những rủi ro này được đánh giá là cao hơn khi nhà cung cấp thuộc sở hữu nhà nước hoặc sản phẩm đến từ một đối thủ cạnh tranh chiến lược.

Từ cần cẩu và dữ liệu đến năng lượng và hậu cần

Cần cẩu tự động, nền tảng lập lịch và bản sao số hiện đã phổ biến tại các cảng biển. Bảo trì từ xa và cập nhật phần mềm là hoạt động thường xuyên. Nếu nhà cung cấp có thể truy cập hệ thống đó, họ có thể biết ai vận chuyển mặt hàng gì và vào thời điểm nào, các kế hoạch dự phòng hoạt động ra sao, thậm chí cả cách làm gián đoạn hoạt động. Đường sắt cũng đối mặt với những vấn đề tương tự. Tàu hỏa, hệ thống tín hiệu, bán vé và nền tảng bảo trì ngày càng được kết nối. Nhà cung cấp bảo trì hệ thống thường nắm quyền kiểm soát then chốt.

Doanh nghiệp nhà nước và ảnh hưởng

Quyền kiểm soát đặc biệt quan trọng khi nhà cung cấp thuộc sở hữu nhà nước hoặc phải tuân theo các chỉ đạo chiến lược của chính phủ nước họ. Giới chức châu Âu lo ngại các hợp đồng hạ tầng có thể trở thành đòn bẩy chính trị, nhất là khi đi kèm với nguồn tài chính. Mối lo không chỉ giới hạn ở hoạt động gián điệp. Nó còn bao gồm khả năng tiếp cận dữ liệu có thể hỗ trợ gây sức ép kinh tế có mục tiêu, các điểm nghẽn chuỗi cung ứng tạo đòn bẩy trong khủng hoảng, hoặc sự phụ thuộc dài hạn hạn chế lựa chọn chính sách. Đây là những rủi ro mà các nước EU hiện cân nhắc khi quyết định trao thầu.

Thụy Điển đi đầu với quyền loại trừ rộng

Thụy Điển dự định trao cho chính quyền địa phương cơ sở pháp lý rõ ràng để xem xét quốc tịch và cơ cấu sở hữu của các bên dự thầu những dự án trọng yếu. Nếu nhà cung cấp có liên hệ với một quốc gia thù địch, chính quyền có thể loại họ khi có những quan ngại an ninh hợp lý. Chính phủ cho rằng đây là cách thiết thực để bảo vệ cảng biển, đường sắt, hệ thống công nghệ thông tin, mạng lưới năng lượng và các dịch vụ thiết yếu khác mà không đóng cửa thị trường với các đối tác thân thiện.

Giới chức cho biết nỗ lực lập pháp được thúc đẩy nhanh hơn sau một phán quyết của tòa án làm rõ quyền của các nhà cung cấp từ nước thứ ba trong đấu thầu công. Các công tố viên và điều tra viên trong nước cũng kêu gọi tăng cường công cụ để ngăn các nhà cung cấp rủi ro cao tham gia những hợp đồng nhạy cảm. Quy định của Thụy Điển dự kiến có hiệu lực vào năm 2027, tạo thời gian để các cơ quan cập nhật quy trình mua sắm, đánh giá an ninh và phương pháp thẩm tra nhà cung cấp. Doanh nghiệp vẫn có thể phản đối quyết định, nhưng các tiêu chí an ninh sẽ rõ ràng hơn và có sức nặng lớn hơn trong những hợp đồng ảnh hưởng đến khả năng chống chịu của quốc gia.

Ba Lan tranh luận về việc siết chặt kiểm soát cảng biển

Các nhà lãnh đạo Ba Lan bày tỏ lo ngại về chủ sở hữu và đơn vị vận hành các cơ sở tại cảng biển trong nước, vốn có vai trò thiết yếu đối với xuất khẩu ngũ cốc, nhập khẩu năng lượng và hậu cần quốc phòng. Một dự luật dự thảo nhằm siết chặt quyền kiểm soát đối với việc sở hữu và nhượng quyền khai thác tại các cảng chiến lược. Mô hình hiện nay dựa vào các cơ quan quản lý cảng thuộc sở hữu nhà nước cho doanh nghiệp tư nhân thuê đất để vận hành cảng hàng hóa. Các nhà hoạch định chính sách cho rằng có thể cần điều chỉnh mô hình này để bảo đảm nhà nước duy trì đòn bẩy kiểm soát trong những lĩnh vực thiết yếu với nền kinh tế và an ninh.

Việc thông qua dự luật chưa chắc chắn. Chính trị liên minh và sự nhạy cảm đối với đầu tư nước ngoài ở Ba Lan có thể khiến tiến trình chậm lại. Cuộc tranh luận rộng hơn câu chuyện về bất kỳ nhà thầu đơn lẻ nào. Ba Lan là đầu mối trung tâm của các luồng vận tải đường sắt Trung Quốc - châu Âu tại những cửa khẩu như Malaszewicze, nhưng đầu tư của Trung Quốc vào lĩnh vực giao thông Ba Lan vẫn ở mức khiêm tốn. Từ lâu, Warsaw đã cân bằng lợi ích thương mại với sự thận trọng, chịu ảnh hưởng từ quan hệ gần gũi với Mỹ và lo ngại một số dự án hạ tầng chủ yếu phục vụ các tuyến xuất khẩu của Trung Quốc. Cảng Gdansk đang trở thành cửa ngõ lớn của thương mại Á - Âu, và các nhà lập pháp muốn bảo đảm sự phát triển đó không làm suy giảm quyền kiểm soát những tài sản trọng yếu.

Đường sắt Áo và tranh luận về mua sắm

Việc các đoàn tàu chở khách do Trung Quốc chế tạo đi vào hoạt động tại Áo đã làm dấy lên tranh luận về sự cân bằng giữa chi phí, đổi mới và an ninh. Sự việc làm nổi bật hai chủ đề thường xuyên được nhắc đến ở châu Âu. Thứ nhất, quyền truy cập mã nguồn, chẩn đoán từ xa và dữ liệu có thể tạo ra những vấn đề an ninh trong các hệ thống giao thông. Thứ hai, các công ty châu Âu cho rằng hỗ trợ của nhà nước nước ngoài làm méo mó cạnh tranh, đồng thời thiếu đi sự có đi có lại khi các nhà thầu châu Âu gặp rào cản tại Trung Quốc.

Giới hoạch định chính sách và các hiệp hội ngành hiện đang thúc đẩy các quy định chặt chẽ hơn về an ninh số, yêu cầu minh bạch nghiêm ngặt hơn đối với nhà cung cấp và xác lập cơ sở rõ ràng hơn để loại trừ nhà cung cấp khi an ninh quốc gia bị đe dọa. Mục tiêu không phải là đóng cửa cạnh tranh, mà là bảo đảm cạnh tranh không phải trả giá bằng khả năng chống chịu, bảo vệ dữ liệu và cơ hội tiếp cận công bằng cho các doanh nghiệp châu Âu ở nước ngoài.

Các công cụ ở cấp EU được siết chặt hơn

Một phán quyết gần đây của tòa án EU đã định hình môi trường pháp lý cho hoạt động mua sắm công. Phán quyết xác nhận rằng các công ty đến từ những nước không có hiệp định thương mại tự do với EU không thể đòi hỏi được đối xử như các nhà thầu từ EU hoặc từ những nước có hiệp định. Cơ quan mời thầu vẫn có quyền quyết định rộng rãi để loại các nhà cung cấp đó khi có lý do chính đáng, đặc biệt trong những lĩnh vực nhạy cảm. Điều này đã khuyến khích các nước đưa đánh giá an ninh quốc gia trực tiếp vào thiết kế hồ sơ mời thầu và quy trình lựa chọn nhà cung cấp.

Brussels đã có sẵn một số công cụ. Công cụ Mua sắm Quốc tế cho phép Ủy ban châu Âu hạn chế quyền tiếp cận các gói thầu công của EU đối với doanh nghiệp từ những nước đóng cửa thị trường với các nhà thầu châu Âu. Quy định về Trợ cấp Nước ngoài cho phép Ủy ban điều tra và, nếu cần, khắc phục những méo mó trong các gói thầu công do trợ cấp từ chính phủ ngoài EU gây ra. Khuôn khổ sàng lọc đầu tư của EU điều phối việc rà soát đầu tư trực tiếp nước ngoài vào các tài sản trọng yếu ở cấp quốc gia. Nhiều nước thành viên đã tăng cường quy định sàng lọc riêng và mở rộng các lĩnh vực thuộc diện kiểm soát.

EU cũng đang tập trung vào cơ sở hạ tầng quan trọng đối với quốc phòng và ứng phó khủng hoảng. Gói biện pháp về cơ động quân sự kêu gọi kiểm tra chặt chẽ hơn quyền sở hữu và kiểm soát các tuyến đường bộ, đường sắt, cầu, hầm, cảng biển và sân bay cần thiết để điều chuyển binh sĩ và thiết bị. Chiến lược cảng biển sắp tới dự kiến đề cập đến quyền sở hữu, khả năng truy cập từ xa vào các hệ thống vận hành và tiêu chuẩn an ninh tối thiểu tại các cảng. Những thay đổi này phù hợp với chiến lược an ninh kinh tế của châu Âu, nhằm nhắm đến một nhóm nhỏ các rủi ro trọng yếu trong khi vẫn duy trì thương mại mở.

Chủ tịch Ủy ban châu Âu Ursula von der Leyen đã khái quát cách tiếp cận này trong bài phát biểu năm 2023, xác định sự cân bằng giữa cởi mở và thận trọng.

Chúng ta cần giảm thiểu rủi ro, chứ không phải tách rời.

Thông điệp là châu Âu sẽ tiếp tục giao thương với Trung Quốc và hoan nghênh đầu tư trong nhiều lĩnh vực. Điểm khác biệt là cơ sở hạ tầng trọng yếu, công nghệ nhạy cảm và chuỗi cung ứng chiến lược giờ đây sẽ được xem xét dưới lăng kính an ninh, với các biện pháp kiểm soát chặt chẽ hơn đối với những bên được phép tham gia.

Sáng kiến Vành đai và Con đường và câu trả lời chiến lược của châu Âu

Sáng kiến Vành đai và Con đường của Trung Quốc đã định hình lại hoạt động đầu tư hạ tầng khắp lục địa Á - Âu kể từ năm 2013. Sáng kiến này hướng đến kết nối nhà máy, cảng biển và thị trường thông qua đường sắt, cao tốc, đường ống và tuyến hàng hải. Tại châu Âu, hai dự án nổi bật trong cuộc tranh luận. Cổ phần chi phối của Công ty Vận tải biển Trung Quốc tại cảng Piraeus của Hy Lạp đã biến nơi đây thành một trong những cảng hàng hóa nhộn nhịp nhất Địa Trung Hải. Tuyến đường sắt Budapest - Belgrade, được Trung Quốc hỗ trợ tài chính, nhằm tạo tuyến đường nhanh hơn giữa Trung Âu và Piraeus. Các nhà hoạch định chính sách châu Âu thường viện dẫn cả hai dự án như ví dụ cho thấy các kết nối hạ tầng có thể đồng thời mở rộng phạm vi thương mại và đòn bẩy chính trị.

Đường sắt đã trở thành lựa chọn trung chuyển phát triển nhanh nhất giữa vận tải biển và hàng không trong thương mại Trung Quốc - châu Âu. Dù tăng trưởng, đường sắt vẫn chỉ vận chuyển một phần nhỏ tổng khối lượng hàng hóa. Đường biển vẫn chiếm ưu thế với hàng rời giá trị thấp, trong khi hàng không phục vụ nhóm hàng có giá trị cao nhất. Các nghiên cứu chỉ ra khoản trợ cấp lớn của Trung Quốc đứng sau sự mở rộng các tuyến đường sắt, tình trạng mất cân bằng thương mại kéo dài và các điểm nghẽn tại cửa khẩu trong mạng lưới cũ của châu Âu. Những yếu tố đó khiến đường sắt quan trọng nhưng vẫn chỉ chiếm một phân khúc nhỏ trong bức tranh tổng thể thương mại Trung Quốc - châu Âu.

Địa chính trị đã định hình lại các tuyến vận tải. Hành lang Trung tâm đi qua Kazakhstan, băng qua biển Caspi, qua vùng Kavkaz rồi vào EU qua Thổ Nhĩ Kỳ ngày càng có vị thế quan trọng. Tuyến này đang thu hút đầu tư và sự chú ý mới khi các hãng vận tải tìm kiếm phương án thay thế, còn các chính phủ nỗ lực đa dạng hóa khỏi những tuyến phụ thuộc vào Nga. Vai trò trung tâm trung chuyển của Kazakhstan được mở rộng, với kế hoạch bổ sung cửa khẩu, năng lực đường sắt và một trung tâm container tại Aktau để thúc đẩy lưu thông.

Câu trả lời của EU là đưa ra các phương án thay thế đáng tin cậy và tiêu chuẩn cao hơn. Global Gateway, kế hoạch hạ tầng của EU, hướng đến kết hợp nguồn vốn công và tư nhân cho các dự án đáng tin cậy, có biện pháp bảo vệ môi trường và xã hội. Hành lang Lobito kết nối Angola, Cộng hòa Dân chủ Congo và Zambia với Đại Tây Dương là ví dụ về nỗ lực của EU và các đối tác nhằm hỗ trợ đầu tư đường sắt và cảng biển, phát triển chuỗi giá trị tại địa phương thay vì chỉ khai thác nguyên liệu thô. Ý tưởng là cạnh tranh dựa trên chất lượng, tính minh bạch và lợi ích dài hạn, tránh tạo ra nợ không bền vững hoặc lệ thuộc vào một nhà cung cấp duy nhất.

Đánh đổi kinh tế đối với châu Âu và ngành công nghiệp

Việc giám sát chặt chẽ hơn đi kèm những đánh đổi. Loại một số nhà cung cấp khỏi các dự án trọng yếu có thể làm tăng chi phí trước mắt hoặc thu hẹp lựa chọn trong đấu thầu. Chuyển đổi khỏi các nhà cung cấp lâu năm cần thời gian và tiền bạc, nhất là khi phụ tùng, hỗ trợ phần mềm và đào tạo gắn với các hợp đồng hiện có. Các nhà hoạch định chính sách cho rằng chi phí do gián đoạn hoặc mất quyền kiểm soát gây ra còn cao hơn, và việc chuyển dịch có tính toán sang các nhà cung cấp đáng tin cậy sẽ mang lại khả năng chống chịu tốt hơn cùng tốc độ phục hồi nhanh hơn trong khủng hoảng.

Điều cán bộ mua sắm và nhà đầu tư cần dự liệu

Hãy dự liệu sẽ có thêm các điều khoản an ninh quốc gia trong hồ sơ mời thầu liên quan đến cảng biển, đường sắt, viễn thông và năng lượng. Quyền tiếp cận dữ liệu, bảo trì từ xa và tính minh bạch của chuỗi cung ứng sẽ bị giám sát kỹ hơn. Chính quyền sẽ xem xét chủ sở hữu hưởng lợi, quyền kiểm soát của hội đồng quản trị và mối liên hệ với các chương trình của nhà nước nước ngoài. Căn cứ loại trừ liên quan đến an ninh kinh tế sẽ được sử dụng nhiều hơn, cùng với nỗ lực thiết kế hợp đồng để các hệ thống cốt lõi vẫn thuộc thẩm quyền pháp lý và cơ chế quản trị của EU.

Doanh nghiệp có thể chuẩn bị như thế nào

Doanh nghiệp có thể xây dựng chương trình tuân thủ để theo dõi quyền sở hữu và mức độ phụ thuộc vào trợ cấp trong toàn bộ chuỗi cung ứng. Họ có thể phân tách dữ liệu nhạy cảm, bảo đảm các biện pháp kiểm soát truy cập không phụ thuộc vào sự hỗ trợ từ nước ngoài và chuẩn bị phương án thay thế nếu một nhà cung cấp bị hạn chế. Các bên dự thầu cần sẵn sàng chứng minh nguyên tắc có đi có lại. Chính quyền sẽ hỏi liệu các công ty châu Âu có thể giành được những hợp đồng tương đương tại thị trường nội địa của bên dự thầu hay không. Chuẩn bị lập luận này từ trước có thể giúp đẩy nhanh quá trình rà soát và giảm bất định.

Những diễn biến cần theo dõi

Quyền loại trừ của Thụy Điển sẽ được hoàn tất và triển khai theo từng giai đoạn để có hiệu lực vào năm 2027. Dự luật cảng biển của Ba Lan sẽ cho thấy một nước thành viên có thể đi xa đến đâu trong việc khẳng định quyền kiểm soát tài sản chiến lược mà vẫn cởi mở với đầu tư. Chiến lược cảng biển của Ủy ban sẽ thiết lập chuẩn cơ bản về giám sát quyền sở hữu, bảo vệ dữ liệu và truy cập từ xa tại các cảng. Dự kiến Công cụ Mua sắm Quốc tế và Quy định về Trợ cấp Nước ngoài sẽ được sử dụng nhiều hơn trong các gói thầu đường sắt, cảng biển và năng lượng.

Các hành lang đường sắt sẽ tiếp tục đa dạng hóa. Hành lang Trung tâm qua Trung Á và vùng Kavkaz đang được tăng cường năng lực. Tuyến đường biển sẽ vẫn là trụ cột của thương mại, nhưng các kết nối đường sắt và đường bộ tránh những điểm nghẽn đơn lẻ sẽ nhận được hỗ trợ chính sách. Trong tất cả những thay đổi này, EU sẽ cố gắng giữ thế cân bằng. Thương mại với Trung Quốc sẽ tiếp tục, trong khi các hàng rào bảo vệ quanh cơ sở hạ tầng trọng yếu được siết chặt hơn và việc thực thi diễn ra thường xuyên hơn.

Những điểm chính

• Thụy Điển dự kiến trao quyền mới từ năm 2027 để loại các nhà cung cấp có liên hệ với quốc gia thù địch khỏi các gói thầu hạ tầng nhạy cảm.
• Phán quyết của tòa án EU khẳng định các nhà cung cấp từ những nước không có hiệp định thương mại tự do với EU không có quyền tham gia mua sắm công tương tự các nhà thầu EU.
• Ba Lan đang tranh luận về việc siết chặt quyền kiểm soát đối với sở hữu và hoạt động cảng biển, dù phản đối chính trị có thể khiến dự luật chậm tiến độ.
• Việc Áo sử dụng tàu hỏa do Trung Quốc chế tạo đã thúc đẩy lời kêu gọi siết chặt quy định mua sắm và an ninh số trong các hợp đồng đường sắt được nhà nước hỗ trợ.
• Các công cụ ở cấp EU gồm Công cụ Mua sắm Quốc tế, Quy định về Trợ cấp Nước ngoài và cơ chế sàng lọc đầu tư phối hợp.
• Gói biện pháp về cơ động quân sự và chiến lược cảng biển sắp tới của EU tập trung vào quyền sở hữu, kiểm soát và khả năng tiếp cận dữ liệu trong cơ sở hạ tầng chiến lược.
• Sự tham gia của Trung Quốc tại Piraeus và dự án đường sắt Budapest - Belgrade định hình các cuộc tranh luận của EU về an ninh và đòn bẩy.
• Vận tải đường sắt Trung Quốc - châu Âu đang tăng trưởng nhưng vẫn chiếm tỷ trọng nhỏ về khối lượng, do trợ cấp và các điểm nghẽn hạn chế quy mô.
• Hành lang Trung tâm qua Kazakhstan và vùng Kavkaz ngày càng quan trọng khi các hãng vận tải đa dạng hóa tuyến đường.
• Global Gateway là câu trả lời của EU nhằm cung cấp các phương án hạ tầng đáng tin cậy với tiêu chuẩn cao hơn và tạo giá trị tại địa phương.