Indonesia thúc đẩy các dự án đường sắt mới với Trung Quốc khi khoản nợ Whoosh buộc nước này phải đưa ra những lựa chọn khó khăn

Vì sao Indonesia muốn phát triển thêm đường sắt và vì sao nợ lại trở thành tâm điểm

Trên đảo Bali, nơi giao thông ùn tắc trên những con đường hẹp từ Kuta đến Denpasar, lời hứa về một tuyến đường sắt đô thị như tia hy vọng đang chờ thành hiện thực. Kế hoạch xây dựng tuyến tàu điện ngầm dài 60 km đã thu hút sự chú ý trên hòn đảo nghỉ dưỡng, không chỉ như một giải pháp cho tình trạng tắc nghẽn mà còn là dấu hiệu cho thấy Indonesia có thể kết nối quần đảo rộng lớn của mình bằng hệ thống giao thông hiện đại. Nhiều người Indonesia kỳ vọng Trung Quốc sẽ đóng vai trò trung tâm trong dự án này. Kỳ vọng đó dựa trên kinh nghiệm thực tế: Trung Quốc đã góp phần đưa vào vận hành tuyến đường sắt cao tốc đúng nghĩa đầu tiên của đất nước trên đảo Java, được người dân địa phương gọi là Whoosh.

Whoosh bắt đầu khai thác thương mại vào tháng 10/2023, hiện đưa hành khách từ Jakarta đến Bandung trong khoảng 40-45 phút. Đi ô tô, hành trình tương tự có thể kéo dài đến ba giờ hoặc hơn. Tuyến đường mới hoạt động được hai năm nhưng đã phục vụ hàng triệu lượt hành khách và chưa gặp sự cố kỹ thuật nghiêm trọng. Nhu cầu đi lại nhanh hơn là điều dễ thấy. Mối lo về gánh nặng nợ của dự án và khả năng chi trả tiền vé cũng hiện hữu không kém.

Mâu thuẫn giữa tham vọng và các phép tính tài chính nằm ở trung tâm những quyết định tiếp theo của Indonesia. Các quan chức đang tìm kiếm thêm đầu tư vào đường sắt, trong đó có khả năng kéo dài tuyến Whoosh từ Jakarta về phía Surabaya và kế hoạch xây dựng tàu điện ngầm đô thị Bali, đồng thời đàm phán với phía Trung Quốc và các bên cho vay về cách cơ cấu lại tài chính của Whoosh. Kết quả đàm phán sẽ định hình những dự án tiếp theo và xác định ai sẽ chi trả.

Cách huy động vốn cho tuyến Jakarta-Bandung

Whoosh là kết quả của quan hệ đối tác giữa hai chính phủ, các liên doanh doanh nghiệp và những khoản vay lớn. Năm 2015, Jakarta chọn đề xuất của Trung Quốc thay vì hồ sơ dự thầu của Nhật Bản để xây dựng hành lang Jakarta-Bandung. Quyết định dựa trên các cam kết về tài chính và tiến độ triển khai. Trung Quốc đồng ý tài trợ phần lớn chi phí xây dựng thông qua Ngân hàng Phát triển Trung Quốc thuộc sở hữu nhà nước, trong khi các doanh nghiệp nhà nước Indonesia và Trung Quốc thành lập một công ty chuyên trách để xây dựng và vận hành tuyến đường.

Ngân sách xây dựng tăng dần theo thời gian. Ước tính ban đầu khoảng 6 tỷ USD tăng lên sau những trở ngại trong khâu giải phóng mặt bằng và các trì hoãn do đại dịch. Đến năm 2023, Indonesia và Trung Quốc thống nhất mức tăng chi phí cuối cùng vào khoảng 1,2 tỷ USD, đưa tổng giá trị dự án lên khoảng 7,27 tỷ USD.

Điều khoản vay rất quan trọng với một dự án có quy mô như vậy. Khoảng 75% chi phí ban đầu được tài trợ bằng gói vay gần 4,5-4,6 tỷ USD, với lãi suất hằng năm xấp xỉ 2%. Khoản vay bổ sung để bù đắp phần chi phí tăng thêm có lãi suất cao hơn, khoảng 3,4%. Chênh lệch này tích lũy qua nhiều năm, là một trong những lý do khiến việc tái cơ cấu được đưa ra bàn thảo vào lúc này.

Ai sở hữu và vận hành dự án

Hoạt động khai thác và quyền sở hữu thuộc về PT Kereta Cepat Indonesia China, hay KCIC. Công ty có trụ sở tại Jakarta này là một liên doanh. Phía Indonesia nắm 60% cổ phần thông qua liên danh mang tên PT Pilar Sinergi BUMN Indonesia. Các cổ đông gồm nhà khai thác đường sắt nhà nước Kereta Api Indonesia, nhà thầu Wijaya Karya, đơn vị vận hành đường cao tốc thu phí Jasa Marga và doanh nghiệp trồng trọt PTPN VIII. Phía Trung Quốc kiểm soát 40% thông qua một nhóm do China Railway International đứng đầu, cùng các đối tác trong lĩnh vực xây dựng đường sắt, toa xe và tín hiệu đường sắt của Trung Quốc. KCIC chịu trách nhiệm về tàu, nhà ga và hoạt động khai thác hằng ngày.

Đến hạn trả nợ: lượng khách, doanh thu và khoản lỗ ngày càng tăng

Lượng hành khách đang tăng nhưng doanh thu vé chưa theo kịp chi phí vận hành và nghĩa vụ trả nợ. KCIC cho biết đã chở khoảng 2,9 triệu lượt hành khách trong nửa đầu năm 2025, tăng so với cùng kỳ năm trước. Lượng khách mỗi ngày thường dao động từ 20.000 đến 30.000 lượt. Đây là nhu cầu đáng kể đối với một dịch vụ cao cấp mới, nhưng vẫn thấp hơn những dự báo lạc quan nhất được dùng để tính toán doanh thu ban đầu.

Thua lỗ đã phát sinh. Liên danh Indonesia hậu thuẫn KCIC ghi nhận khoản lỗ ước tính 4.200 tỷ rupiah trong năm 2024 và lỗ thêm khoảng 1.600 tỷ rupiah trong nửa đầu năm 2025. Kereta Api Indonesia, cổ đông lớn nhất phía Indonesia, gánh khoảng 951 tỷ rupiah trong khoản thâm hụt giữa năm đó. Các lãnh đạo doanh nghiệp và nghị sĩ thẳng thắn cho rằng cơ cấu tài chính hiện tại quá eo hẹp so với lượng khách đạt được cho đến nay.

Tại phiên điều trần ở Hạ viện vào tháng 8, Tổng giám đốc Kereta Api Indonesia Bobby Rasyidin cảnh báo các nghị sĩ rằng tình hình cần được quan tâm khẩn cấp.

Trước ủy ban giám sát các doanh nghiệp nhà nước và chính sách đầu tư, ông mô tả rủi ro bằng những lời lẽ nghiêm trọng. Ông nói cần phối hợp với đơn vị quản lý đầu tư quốc gia của Indonesia để cơ cấu lại nợ và bảo vệ danh mục tài sản rộng hơn của ngành đường sắt khỏi áp lực.

Vấn đề của Whoosh là quả bom hẹn giờ. Chúng tôi sẽ phối hợp với Danantara để tái cơ cấu các khoản nợ của KCIC và cân đối lại danh mục đầu tư.

Một số nghị sĩ cho rằng lượng khách ban đầu của dự án không đạt cả các kịch bản dự báo lạc quan lẫn thận trọng, khiến áp lực tài chính gia tăng. Những người khác kêu gọi chính phủ tách riêng nghĩa vụ cung cấp dịch vụ công khỏi bảng cân đối kế toán của các công ty vận hành, để ngành đường sắt quốc gia không phải chịu những khoản lỗ kéo dài từ một dự án chiến lược.

Đàm phán nợ với Trung Quốc

Chính phủ đã bắt đầu đàm phán với phía Trung Quốc về giải pháp toàn diện cho các khoản nợ của Whoosh. Danantara, đơn vị quản lý đầu tư quốc gia của Indonesia, hiện dẫn dắt các cuộc đàm phán với Ủy ban Cải cách và Phát triển Quốc gia tại Bắc Kinh cùng các bên cho vay, trong đó có Ngân hàng Phát triển Trung Quốc. Mục tiêu là giảm áp lực ngắn hạn và trung hạn lên KCIC cùng các cổ đông Indonesia, nhưng không chuyển gánh nặng sang ngân sách nhà nước.

Kế hoạch của phía Indonesia tập trung vào hai phương án. Một là bơm vốn để tăng vốn chủ sở hữu cho KCIC, giảm sự phụ thuộc vào tiền vé để trả nợ và giúp công ty hướng tới dòng tiền lành mạnh hơn. Phương án còn lại là chuyển cơ sở hạ tầng cho nhà nước sở hữu, trong khi hoạt động khai thác vẫn được thực hiện theo nhượng quyền. Cách này sẽ đưa các chi phí cố định lớn ra khỏi sổ sách của công ty dự án và giúp Whoosh được quản lý theo cách tương tự các tài sản đường sắt công khác.

Bộ trưởng Đầu tư Indonesia Rosan Roeslani cho biết định hướng giải pháp rộng hơn việc đơn thuần giãn lịch thanh toán. Ông mô tả một phương án giúp giảm nguy cơ vỡ nợ và cải thiện bảng cân đối kế toán của dự án, qua đó tạo điều kiện mở rộng và kéo dài tuyến trong tương lai.

Sau khi nêu chủ trương thiết lập lại toàn diện các nghĩa vụ, ông nhấn mạnh các cuộc đàm phán nhằm tạo ra giải pháp bền vững, chứ không chỉ xoa dịu tình hình tạm thời.

Mục tiêu là cải tổ toàn diện để sau khi tái cơ cấu, sẽ không còn những rủi ro như khả năng vỡ nợ trong tương lai.

Các quan chức tài chính cũng nói rõ bên nào cần gánh vác việc này. Bộ trưởng Tài chính Purbaya Yudhi Sadewa cho biết trách nhiệm xử lý nợ thuộc về Danantara, không phải ngân khố nhà nước, vì quỹ này hợp nhất các khoản đầu tư vào doanh nghiệp nhà nước và thu về cổ tức hằng năm đáng kể, có thể được sử dụng để ổn định các tài sản chiến lược.

Ông cho rằng Danantara có thể xử lý các khoản nợ của Whoosh bằng nguồn lực và dòng tiền riêng, mà không làm tăng nghĩa vụ của ngân sách quốc gia.

KCIC thuộc Danantara và đơn vị này có bộ máy quản lý cùng nguồn thu cổ tức riêng. Có thể giải quyết vấn đề bằng cổ tức của Danantara mà không tạo gánh nặng tài chính cho nhà nước.

Các công cụ khác vẫn đang được cân nhắc trong đàm phán với bên cho vay: giảm lãi suất khoản vay bù đắp chi phí tăng thêm, kéo dài thời gian ân hạn, gia hạn kỳ hạn vay và điều chỉnh lịch trả nợ cho phù hợp hơn với biến động lượng khách theo mùa. Indonesia cũng thúc đẩy làm rõ cơ chế quản trị và các quy định vận hành nhằm giảm bất định cho ban lãnh đạo KCIC cũng như các cổ đông Indonesia.

Tàu điện ngầm đô thị Bali và kỳ vọng của người dân

Mối quan tâm đến các tuyến đường sắt mới không chỉ giới hạn ở Java. Lãnh đạo Bali đang hợp tác với các đối tác Trung Quốc về ý tưởng xây dựng tuyến tàu điện ngầm đô thị dài khoảng 60 km. Dự án đang ở giai đoạn đầu, với công tác quy hoạch và các hạng mục ban đầu trị giá khoảng 20 triệu USD; tuyến đầu tiên dự kiến đi vào hoạt động vào đầu những năm 2030 nếu tiến độ được duy trì. Ngay cả những bước triển khai sơ bộ cũng đã thu hút sự chú ý trên đảo, nơi du lịch, logistics và nhu cầu đi lại hằng ngày đều cạnh tranh không gian đường bộ vốn hạn chế.

Với những người dân ngày nào cũng phải đi lại trong cảnh tắc đường, sức hấp dẫn của dự án là điều dễ hiểu. Huấn luyện viên lướt sóng Amri Anjulius đã dành 16 năm xoay xở với những điểm ùn tắc ở Bali và cho rằng hòn đảo cần tuyến tàu điện ngầm này cũng như du khách cần những bãi biển. Ông xem sự tham gia của Trung Quốc gần như là điều tất yếu, dựa trên kinh nghiệm gần đây của Indonesia tại Java.

Sau khi giải thích cuộc sống và công việc phụ thuộc ra sao vào thời gian di chuyển có thể kéo dài hoặc rút ngắn tùy tình hình giao thông, ông đưa ra nhận định ngắn gọn về cách các dự án quy mô lớn được quyết định ở Indonesia.

Bạn hỏi chính phủ, nếu họ nói đó là Trung Quốc thì tức là Trung Quốc. Tôi nghĩ những dự án này là dành cho Trung Quốc.

Việc tuyến đường có khai trương đúng hạn và có mức giá người dân chấp nhận được hay không sẽ phụ thuộc vào những bài học rút ra từ Whoosh. Các nhà hoạch định chính sách cho biết họ muốn tận dụng những gì đã vận hành hiệu quả về mặt kỹ thuật ở Java, đồng thời xây dựng mô hình tài chính bền vững hơn trước khi bắt đầu thi công tại Bali.

Lo ngại về bẫy nợ có cơ sở không?

Vai trò của Trung Quốc trong các dự án hạ tầng lớn đã làm dấy lên tranh luận trên khắp thế giới về cái gọi là bẫy nợ. Cụm từ này gợi lên hình ảnh những hợp đồng thiếu minh bạch và việc siết tài sản thế chấp, thường được nhắc đến qua các trường hợp như cảng Hambantota ở Sri Lanka hay dự án mở rộng sân bay tại Uganda. Nhiều nhà nghiên cứu độc lập cho rằng câu chuyện bẫy nợ đã đơn giản hóa quá mức những quyết định phức tạp trong nước và các thách thức về quản lý tài chính công. Dẫu vậy, các dự án lớn với chi phí cố định cao vẫn tạo ra rủi ro tài chính thực sự nếu dự báo không chính xác.

Whoosh có những đặc điểm như vậy. Các khoản vay lớn, chi phí lãi vay đáng kể, còn lượng khách ban đầu chưa đủ để bù đắp khoảng cách giữa chi phí vận hành và nghĩa vụ trả nợ. Điều này không có nghĩa dự án được thiết kế như một cái bẫy. Tuy nhiên, Indonesia cần cân đối lại cơ cấu vốn, cho đơn vị vận hành thời gian để lượng khách tăng trưởng và phát triển nguồn thu ngoài tiền vé. Đây là những bước thường thấy ở các hệ thống đường sắt cao tốc trên thế giới, nơi doanh thu vé hiếm khi bù đắp được toàn bộ chi phí trong những năm đầu.

So với nhiều nước tương đồng, nợ quốc gia của Indonesia vẫn ở mức vừa phải, nhờ các giới hạn pháp lý đối với thâm hụt ngân sách. Khoảng đệm chính sách này giúp đất nước có dư địa quản lý các dự án lớn nếu chúng nằm ngoài bảng cân đối kế toán của chính quyền trung ương và được giám sát thông qua một đơn vị quản lý đầu tư chặt chẽ. Cách tiếp cận hiện nay, với Danantara giữ vai trò trung tâm và các bên cho vay cùng tham gia, hướng tới chính mục tiêu đó.

Điều gì giúp Whoosh bền vững?

Đường sắt cao tốc phát huy hiệu quả khi không chỉ đơn thuần là một chuyến tàu nhanh. Hành lang đường sắt cần kết nối thuận tiện với sân bay, tàu điện ngầm, tàu đi lại trong khu vực và xe buýt. Các nhà ga nên trở thành trung tâm của những khu nhà ở, văn phòng, trường đại học và thương mại mới. Đó là cốt lõi của mô hình phát triển đô thị định hướng giao thông công cộng. Whoosh đã bắt đầu thúc đẩy các dự án quanh nhà ga ở Bandung và vùng ngoại ô Jakarta, nhưng quy mô vẫn còn khiêm tốn. Lợi ích lớn hơn sẽ đến nếu chính quyền khu vực quy hoạch đất quanh các sân ga cho những khu đô thị mật độ cao, đa chức năng và khuyến khích các nhà phát triển tư nhân cùng đầu tư.

Tình hình tài chính cũng được cải thiện khi chủ sở hữu đường sắt có thể thu về một phần giá trị đất tăng lên nhờ khả năng tiếp cận nhanh hơn. Có thể thực hiện thông qua liên doanh quanh nhà ga, cho thuê đất nhà nước dài hạn hoặc cơ chế chia sẻ thuế. Những phương thức này giúp giảm phụ thuộc hoàn toàn vào tiền vé. Indonesia đã áp dụng một số hình thức tương tự trong lĩnh vực đường sắt đô thị; triển khai rộng hơn quanh Whoosh sẽ phù hợp với thông lệ quốc tế.

Giá vé và thiết kế dịch vụ cũng rất quan trọng. Cơ cấu vé đa dạng hơn, gồm giảm giá ngoài giờ cao điểm và vé liên thông với các tuyến tàu đi lại, có thể giúp tăng lượng ghế được sử dụng mà không cần tăng mức trợ cấp bình quân. Các kết nối chặng cuối tốt hơn, chẳng hạn xe buýt trung chuyển chạy thường xuyên và chuyển tuyến thuận tiện sang LRT, MRT và đường sắt đi lại ở Jakarta, có thể biến một tuyến tàu nhanh thành phương tiện rút ngắn thời gian đi từ cửa đến cửa. Lịch chạy đáng tin cậy và chỉ dẫn dễ hiểu tại các ga Halim và Tegalluar sẽ tạo dựng niềm tin, yếu tố then chốt để lượng khách tăng trưởng.

Về vốn, cơ cấu được cân đối lại giữa nợ chi phí thấp hơn và vốn chủ sở hữu mới sẽ giúp KCIC đầu tư vào chất lượng dịch vụ và tăng trưởng, thay vì phải dùng mọi khoản rupiah còn dư để trả lãi. Các biện pháp phòng ngừa rủi ro tỷ giá có thể hạn chế mức độ phơi nhiễm nếu doanh thu bằng rupiah trong khi một phần nợ vẫn tính bằng USD hoặc nhân dân tệ. Làm rõ cơ chế quản trị, trong đó có những quy tắc ra quyết định đơn giản giữa các đối tác Indonesia và Trung Quốc, có thể giảm chậm trễ và ngăn chi phí tiếp tục tăng.

Mở rộng đến Surabaya: tầm nhìn và tính khả thi

Tổng thống Prabowo Subianto đã bày tỏ ủng hộ việc kéo dài tuyến đường sắt cao tốc từ Jakarta về phía Surabaya, thành phố lớn thứ hai Indonesia. Công tác chuẩn bị pháp lý đang được tiến hành. Ý tưởng này hứa hẹn kết nối nhiều trung tâm tăng trưởng dọc theo trục chính của đảo Java và có thể thu hút lượng khách lớn hơn đoạn Jakarta-Bandung ngắn hơn. Sức hấp dẫn là có thật. Rủi ro cũng không kém phần đáng kể nếu việc mở rộng diễn ra trước khi tuyến đầu tiên hoàn tất tái cơ cấu tài chính.

Các nhà đàm phán cho biết mọi quyết định mở rộng cần chốt các thỏa thuận về quản trị, tài chính và phát triển đất đai trước khi khởi công. Trong đó có việc xác định ai chi trả khoản nào, tỷ trọng nợ và vốn chủ sở hữu trong chi phí xây dựng, mức lãi suất áp dụng, cũng như cơ quan nào có quyền quy hoạch và thu về giá trị gia tăng quanh các nhà ga. Các cuộc đàm phán trong tháng này nhằm giải đáp những câu hỏi đó, đồng thời duy trì quan hệ hợp tác với Trung Quốc với tư cách bên cho vay và đối tác kỹ thuật. Vị thế của Indonesia sẽ vững hơn nếu đơn vị vận hành tuyến đầu tiên ổn định và cơ cấu sở hữu rõ ràng.

Các vấn đề kỹ thuật cũng cần được giải quyết sớm. Một số ga Whoosh được mở theo từng giai đoạn, hệ thống tín hiệu cần điều chỉnh và việc kết nối với các khu đô thị xung quanh chậm hơn tiến độ khai trương tuyến đường sắt. Nếu không được xử lý trong giai đoạn quy hoạch, một hành lang lớn hơn sẽ khiến những vấn đề này nghiêm trọng thêm. Lợi ích có thể rất lớn nếu những bài học được áp dụng: khả năng đi lại được cải thiện, thời gian di chuyển rút ngắn và các khu vực dọc tuyến phát triển mới.

Tóm tắt

• Whoosh nối Jakarta với Bandung trong khoảng 40-45 phút trên hành lang dài 142 km, phục vụ hàng chục nghìn hành khách mỗi ngày.
• Dự án có chi phí gần 7,27 tỷ USD, trong đó khoảng 75% được tài trợ bằng các khoản vay từ Ngân hàng Phát triển Trung Quốc.
• Khoản tăng chi phí khoảng 1,2 tỷ USD được tài trợ với lãi suất cao hơn, gây thêm áp lực lên dòng tiền trong giai đoạn đầu.
• KCIC và các cổ đông Indonesia ghi nhận thua lỗ trong năm 2024 và nửa đầu năm 2025 do doanh thu vé không đủ bù chi phí vận hành và tài chính.
• Danantara đang đàm phán với phía Trung Quốc về kế hoạch tái cơ cấu toàn diện, có thể kết hợp giảm lãi suất, kéo dài kỳ hạn vay và bổ sung vốn chủ sở hữu.
• Hai phương án chính đang được cân nhắc: bơm vốn mới để KCIC có thể tự duy trì hoạt động, hoặc chuyển cơ sở hạ tầng cho nhà nước trong khi hoạt động khai thác tiếp tục theo nhượng quyền.
• Các quan chức tài chính cho biết trách nhiệm xử lý nợ thuộc về Danantara, không phải ngân sách nhà nước, nhờ nguồn thu cổ tức và quyền kiểm soát tài sản của các doanh nghiệp nhà nước thuộc quỹ này.
• Bali đang theo đuổi kế hoạch xây dựng tàu điện ngầm đô thị với các đối tác Trung Quốc; các hạng mục ban đầu trị giá khoảng 20 triệu USD và tuyến đầu tiên dự kiến khai trương vào đầu những năm 2030.
• Lo ngại về bẫy nợ vẫn là chủ đề gây tranh luận, nhưng vấn đề cốt lõi đối với Indonesia mang tính thực tiễn: cân đối lại tài chính của Whoosh, tăng lượng khách và thu về giá trị đất quanh nhà ga.
• Việc mở rộng tuyến về phía Surabaya sẽ phụ thuộc vào việc chốt các quy định về quản trị, tài chính và phát triển đất đai trước khi khởi công.