Trung Quốc siết chặt việc né đóng bảo hiểm xã hội: Lệnh cấm mới có ý nghĩa gì với người lao động, doanh nghiệp và tương lai của hệ thống phúc lợi

Lệnh cấm mới về bảo hiểm xã hội ở Trung Quốc: Bước ngoặt đối với người lao động và doanh nghiệp

Trung Quốc dự kiến áp dụng lệnh cấm trên diện rộng đối với các thỏa thuận không chính thức cho phép người lao động và chủ sử dụng lao động né đóng bảo hiểm xã hội bắt buộc, bắt đầu từ ngày 1 tháng 9. Động thái do Tòa án Nhân dân Tối cao công bố đánh dấu bước ngoặt quan trọng trong nỗ lực kéo dài nhằm củng cố hệ thống phúc lợi và ứng phó với thách thức dân số già ngày càng nghiêm trọng. Trong nhiều năm, hàng triệu lao động có thu nhập thấp nhất Trung Quốc đã chọn nhận lương thực lĩnh cao hơn thay vì các quyền lợi trong tương lai, thậm chí có người ký hợp đồng từ bỏ quyền tham gia bảo hiểm xã hội. Giờ đây, những thỏa thuận như vậy sẽ bị coi là bất hợp pháp một cách rõ ràng; tòa án tuyên bố chủ lao động đưa ra khoản tiền mặt thay cho bảo hiểm là vi phạm pháp luật.

Mục tiêu được chính phủ nêu ra là tăng cường tính bền vững lâu dài của hệ thống phúc lợi Trung Quốc, hiện đã bao phủ hơn một tỷ người, đồng thời bảo vệ dân số đang già hóa nhanh chóng. Tuy nhiên, chính sách mới đang làm dấy lên lo ngại trong người lao động thu nhập thấp, chủ doanh nghiệp nhỏ và các nhà phân tích kinh tế, những người cảnh báo tác động trước mắt có thể gây tổn thất nặng nề cho những người ít khả năng chống đỡ nhất.

Vì sao bảo hiểm xã hội quan trọng đến vậy ở Trung Quốc?

Bảo hiểm xã hội ở Trung Quốc là thuật ngữ chung bao gồm bảo hiểm hưu trí, bảo hiểm y tế, bảo hiểm thất nghiệp, bảo hiểm tai nạn lao động và bảo hiểm thai sản. Các chương trình này được thiết kế để tạo mạng lưới an sinh cho người lao động khi về già, lúc ốm đau hoặc khi mất việc. Hệ thống được tài trợ từ khoản đóng góp của cả chủ lao động lẫn người lao động; mức đóng thay đổi theo thành phố nhưng thường vào khoảng 10% thu nhập gộp đối với người lao động và 25% đối với chủ lao động, cao so với tiêu chuẩn quốc tế.

Với nhiều lao động thu nhập thấp và doanh nghiệp nhỏ, các khoản đóng góp này là gánh nặng tài chính đáng kể. Bản thân người lao động đóng gần 12% lương tháng vào bảo hiểm xã hội; mức lương tối thiểu làm căn cứ tính khoản đóng có thể tạo ra bất bình đẳng: người kiếm được ít hơn mức tối thiểu vẫn phải đóng dựa trên mức cao hơn đó, khiến gánh nặng càng lớn với những người có thu nhập thấp nhất.

Người lao động thành thị nhìn chung được hưởng các quyền lợi toàn diện hơn, trong khi cư dân nông thôn và lao động khu vực phi chính thức thường có mức bao phủ yếu hơn. Cuối năm 2023, lương hưu hằng tháng bình quân của người lao động thành thị đã nghỉ hưu là 3.700 nhân dân tệ, so với chỉ 223 nhân dân tệ của cư dân nông thôn, cho thấy rõ sự chênh lệch thành thị - nông thôn trong hệ thống phúc lợi Trung Quốc.

Điều gì thúc đẩy chiến dịch siết chặt việc né đóng?

Lệnh cấm mới được đưa ra khi Trung Quốc chịu sức ép ngày càng lớn lên hệ thống hưu trí và y tế. Dân số nước này đang già hóa nhanh chóng: năm 2024, có khoảng 310 triệu người trên 60 tuổi, tương đương khoảng 22% dân số. Đến năm 2050, con số này được dự báo vượt 500 triệu. Sự chuyển dịch nhân khẩu học đồng nghĩa lực lượng lao động thu hẹp phải hỗ trợ số người nghỉ hưu ngày càng tăng, đặt ra những câu hỏi cấp bách về tính bền vững của hệ thống an sinh xã hội.

Trong nhiều năm, việc thực thi lỏng lẻo và các thỏa thuận không chính thức phổ biến đã cho phép doanh nghiệp và người lao động né các khoản đóng bảo hiểm xã hội. Theo khảo sát năm 2024 của IndexBox, chỉ 28,4% trong số hơn 6.000 doanh nghiệp tuân thủ đầy đủ các quy định về bảo hiểm xã hội. Dữ liệu chính thức cho thấy chỉ 387 triệu người lao động, tương đương khoảng một nửa lực lượng lao động, đóng vào chương trình hưu trí thành thị. Phán quyết của Tòa án Nhân dân Tối cao nhằm bịt các kẽ hở này, bổ sung nguồn cho quỹ hưu trí đang cạn kiệt và tạo nền tảng cho hệ thống phúc lợi vững mạnh hơn khi Trung Quốc chuyển sang mô hình kinh tế dựa vào tiêu dùng.

Tuy nhiên, động thái này diễn ra vào thời điểm nhạy cảm. Nhiều doanh nghiệp nhỏ vẫn đang phục hồi sau những cú sốc kinh tế do đại dịch COVID-19 và căng thẳng thương mại kéo dài. Một số nhà máy chịu ảnh hưởng bởi thuế quan Mỹ cao hơn đã sa thải nhân viên toàn thời gian rồi tuyển lại họ dưới dạng lao động thời vụ để tránh đóng bảo hiểm. Việc siết thực thi mới có thể đẩy thêm nhiều doanh nghiệp đến bờ vực khó khăn; Societe Generale ước tính việc tuân thủ đầy đủ có thể khiến doanh nghiệp và người tiêu dùng tốn thêm khoảng 1% GDP.

Lệnh cấm sẽ ảnh hưởng thế nào đến người lao động thu nhập thấp và doanh nghiệp nhỏ?

Với người lao động thu nhập thấp, chính sách mới đặt ra một lựa chọn khó khăn. Một mặt, các khoản đóng bảo hiểm xã hội bắt buộc đồng nghĩa với việc tiền lương thực lĩnh giảm trong ngắn hạn. Mặt khác, chúng đem lại sự bảo đảm tốt hơn khi về già, lúc ốm đau hoặc nếu mất việc. Dù vậy, thiết kế của hệ thống có thể mang tính lũy thoái: người kiếm được ít hơn mức lương tối thiểu làm căn cứ tính đóng vẫn phải đóng như thể họ kiếm được nhiều hơn, khiến gánh nặng đè nặng không cân xứng lên những người lao động nghèo nhất.

Chủ doanh nghiệp nhỏ, vốn đã hoạt động với biên lợi nhuận mỏng, đặc biệt lo ngại. Một chủ nhà hàng được IndexBox phỏng vấn cho biết chi phí mới sẽ ngốn phần lớn lợi nhuận trước thuế hằng năm, khiến hoạt động kinh doanh của ông trở nên bấp bênh. Một số người lo ngại chi phí lao động tăng sẽ buộc họ sa thải nhân viên, giảm lương hoặc thậm chí đóng cửa hoàn toàn. Như một nhà phân tích nói với Reuters: "Với nhiều doanh nghiệp nhỏ, đây có thể là vấn đề sống còn."

Cũng có lo ngại rằng việc siết thực thi sẽ đẩy thêm việc làm vào khu vực phi chính thức, khi doanh nghiệp tìm cách né các yêu cầu mới bằng cách tuyển lao động không khai báo. Điều này có thể làm suy yếu chính mục tiêu mở rộng cơ sở người tham gia bảo hiểm xã hội và cải thiện mức bao phủ cho các nhóm dễ bị tổn thương.

Chênh lệch thành thị - nông thôn và vai trò của hệ thống hộ khẩu

Một trong những thách thức dai dẳng nhất của hệ thống bảo hiểm xã hội Trung Quốc là khoảng cách thành thị - nông thôn, được củng cố bởi hệ thống hộ khẩu. Được thiết lập năm 1958, hệ thống hộ khẩu nhằm kiểm soát sự dịch chuyển lao động và bảo đảm phúc lợi cơ bản cho cư dân đô thị. Quyền lợi gắn với nơi đăng ký hộ khẩu, khiến người di cư nông thôn làm việc tại thành phố thường không được tiếp cận các chương trình bảo hiểm xã hội như cư dân đô thị.

Các cải cách gần đây tại những thành phố như Trùng Khánh đã nới lỏng hạn chế hộ khẩu, cho phép hàng triệu người di cư nông thôn có hộ khẩu đô thị và tiếp cận các chế độ bảo trợ xã hội tốt hơn. Các nghiên cứu cho thấy những cải cách như vậy có thể nâng cao đáng kể khả năng chống chịu của hộ gia đình nông thôn, tăng thu nhập và cải thiện khả năng tiếp cận các dịch vụ tài chính chính thức. Tuy nhiên, mức bao phủ đối với lao động di cư và người làm việc trong khu vực phi chính thức vẫn thiếu đồng đều; sự phức tạp của hệ thống tiếp tục tạo rào cản đối với việc tham gia phổ quát.

Hợp nhất bảo hiểm y tế và lao động di cư

Nỗ lực hợp nhất các chương trình bảo hiểm y tế thành thị và nông thôn cho thấy nhiều triển vọng. Nghiên cứu đăng trên Frontiers cho thấy việc hợp nhất Bảo hiểm Y tế Cư dân Thành thị - Nông thôn (URRMI) đã cải thiện đáng kể chất lượng việc làm của lao động di cư từ nông thôn ra thành thị, nhất là về tiền lương, mức bao phủ bảo trợ xã hội và độ ổn định việc làm. Tác động rõ nhất ở nhóm lao động lớn tuổi và tại các khu vực có tỷ trọng việc làm trong ngành sơ cấp cao. Những phát hiện này cho thấy việc tiếp tục hợp nhất và cải cách có thể giúp thu hẹp khoảng cách thành thị - nông thôn về mức bao phủ bảo hiểm xã hội.

Tác động đến sức khỏe và kinh tế: Bằng chứng cho thấy điều gì?

Các nghiên cứu thực nghiệm về tác động của cải cách bảo hiểm xã hội ở Trung Quốc cho thấy một bức tranh trái chiều. Một nghiên cứu trên BMC Public Health phát hiện việc tham gia các chương trình bảo hiểm hưu trí và y tế nông thôn có mối liên hệ ở mức độ vừa phải với kết quả sức khỏe tốt hơn ở một số nhóm tuổi và thu nhập, nhưng tác động tổng thể còn hạn chế. Một nghiên cứu khác đánh giá việc triển khai cải cách thanh toán theo Nhóm chẩn đoán liên quan (DRG) cho thấy chi phí thuốc men của bệnh nhân cao tuổi giảm, nhưng chi phí tự chi trả tăng, chuyển gánh nặng tài chính từ bảo hiểm công sang cá nhân. Điều này cho thấy nguy cơ các cải cách nhằm nâng cao hiệu quả lại vô tình làm trầm trọng thêm khó khăn tài chính của những nhóm dễ bị tổn thương.

So sánh quốc tế cũng đem lại những bài học hữu ích. Nghiên cứu của Cục Nghiên cứu Kinh tế Quốc gia cho thấy các cải cách an sinh xã hội ở những quốc gia khác nhìn chung đã làm tăng tỷ lệ tham gia lực lượng lao động của người cao tuổi, nhờ giảm mức thuế ngầm đánh vào việc đi làm ở độ tuổi lớn hơn. Tuy nhiên, hiệu quả của các cải cách này phụ thuộc vào nhiều yếu tố, trong đó có cơ cấu hệ thống, mức quyền lợi và bối cảnh kinh tế rộng hơn.

Nhận thức của công chúng và niềm tin chính trị

Niềm tin của công chúng vào hệ thống bảo hiểm xã hội có ý nghĩa then chốt đối với thành công lâu dài của hệ thống. Một nghiên cứu gần đây cho thấy nhận thức về sự công bằng, cả về cơ hội lẫn kết quả, giúp nâng cao đáng kể cảm nhận an sinh xã hội của mỗi người; niềm tin chính trị đóng vai trò trung gian quan trọng. Người dân thành thị đặc biệt nhạy cảm với những bất bình đẳng mà họ cảm nhận được trong phân bổ nguồn lực, trong khi cư dân nông thôn chịu ảnh hưởng nhiều hơn từ chênh lệch cụ thể và sự gắn kết cộng đồng. Các nhà hoạch định chính sách được khuyến nghị thể chế hóa hoạt động đánh giá công bằng, tăng cường cơ chế tiếp nhận ý kiến có sự tham gia của người dân và giải quyết khoảng trống nguồn lực, nhất là ở khu vực nông thôn, nhằm củng cố niềm tin chính trị và an sinh xã hội.

Thách thức cơ cấu: Tính bền vững, phân mảnh và áp lực nhân khẩu học

Hệ thống hưu trí Trung Quốc đã đạt được tiến bộ đáng kể, hiện bao phủ hơn một tỷ người. Tuy vậy, hệ thống phải đối mặt với những thách thức cơ cấu và nhân khẩu học to lớn. Tuổi nghỉ hưu theo luật định thuộc nhóm thấp nhất thế giới, nhưng từ tháng 1 năm 2025, tuổi này sẽ được nâng dần lên 63 đối với nam và 55-58 đối với nữ. Dù vậy, Viện Khoa học Xã hội Trung Quốc dự báo quỹ hưu trí cơ bản dành cho người lao động có thể cạn vào năm 2035 nếu các xu hướng hiện nay tiếp diễn.

Các chuyên gia xác định những nhiệm vụ cải cách trọng tâm gồm:

• Hỗ trợ tính bền vững thông qua cải cách tuổi nghỉ hưu
• Cải thiện việc cấp vốn và quản lý quỹ
• Mở rộng mức bao phủ cho lao động linh hoạt và người di cư
• Gỡ bỏ các hạn chế về hộ khẩu
• Phát triển các chương trình hưu trí tư nhân

Tuy nhiên, hệ thống vẫn phân mảnh, thiếu phối hợp trên phạm vi toàn quốc và có những mục tiêu xung đột giữa duy trì tăng trưởng kinh tế, cân đối thu chi quỹ và nâng mức bảo trợ. Các giải pháp như tăng tỷ lệ đóng góp hoặc giảm quyền lợi đều có mặt trái; niềm tin của công chúng vào hệ thống còn mong manh, đặc biệt trong giới trẻ, những người lo ngại mình sẽ đóng tiền nhưng nhận lại rất ít.

Vai trò của sự hỗ trợ từ gia đình

Tại Trung Quốc, sự hỗ trợ của gia đình theo truyền thống giữ vai trò thiết yếu trong việc chăm sóc người cao tuổi, thường thay thế cho hỗ trợ tuổi già do chính phủ cung cấp. Khi dân số già hóa và quy mô gia đình thu hẹp, áp lực lên các hệ thống an sinh xã hội chính thức sẽ càng gia tăng. Khi thiết kế các cải cách trong tương lai, các nhà hoạch định chính sách cần cân nhắc mối tương tác giữa hệ thống hỗ trợ công và tư.

Bối cảnh chính sách rộng hơn: Liên kết ba lĩnh vực y tế và cải cách hệ thống chăm sóc sức khỏe

Các cải cách bảo hiểm xã hội của Trung Quốc nằm trong nỗ lực rộng hơn nhằm hợp nhất dịch vụ khám chữa bệnh, bảo hiểm y tế và dược phẩm, một chiến lược được gọi là "liên kết ba lĩnh vực y tế". Kể từ năm 2014, chính phủ đã ưu tiên việc hợp nhất này để nâng cao hiệu quả, giảm chi phí và mở rộng mức bao phủ. Những mô hình địa phương thành công như mô hình Tam Minh cho thấy tiềm năng tiết kiệm chi phí và cải thiện cân đối quỹ. Tuy nhiên, vẫn còn nhiều thách thức, trong đó có sự phối hợp hạn chế giữa các lĩnh vực, chênh lệch dai dẳng giữa thành thị và nông thôn, cùng nhu cầu cải thiện hệ thống thông tin y tế và phát triển lực lượng lao động.

Các nghiên cứu so sánh về cải cách chăm sóc sức khỏe tại các nước đang phát triển, trong đó có Trung Quốc, Mexico và Việt Nam, cho thấy bảo hiểm y tế xã hội có thể cải thiện khả năng bảo vệ tài chính cho người nghèo, nhưng hiệu quả phụ thuộc vào thiết kế chính sách, bối cảnh địa phương và hoạt động đánh giá chặt chẽ. Các biện pháp từ phía cung, như nâng cao chất lượng và mức độ sẵn có của dịch vụ y tế, cũng quan trọng không kém việc mở rộng mức bao phủ bảo hiểm.

Tiếp theo là gì? Các lựa chọn chính sách và con đường phía trước

Khi Trung Quốc tiến hành thực thi quy định đóng bảo hiểm xã hội bắt buộc, các nhà hoạch định chính sách phải tìm cách cân bằng hết sức thận trọng. Một mặt, mở rộng cơ sở người tham gia đóng góp là điều thiết yếu để bảo đảm tính bền vững lâu dài của hệ thống phúc lợi và hỗ trợ quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế dựa vào tiêu dùng. Mặt khác, người lao động và doanh nghiệp phải gánh chịu phần lớn chi phí trước mắt, làm tăng nguy cơ mất việc, giảm lương và đóng cửa doanh nghiệp.

Các chuyên gia đề xuất một số lựa chọn chính sách nhằm giảm nhẹ tác động và tăng tính công bằng:

• Tăng trợ cấp chính phủ cho người lao động thu nhập thấp và doanh nghiệp nhỏ
• Mở rộng trợ cấp thất nghiệp và các chương trình trợ giúp xã hội
• Cải thiện quản lý quỹ và tính minh bạch để xây dựng niềm tin của công chúng
• Thúc đẩy phối hợp trên phạm vi toàn quốc và hợp nhất các hệ thống đang phân mảnh
• Tiếp tục cải cách hộ khẩu để bảo đảm người lao động di cư được tiếp cận bình đẳng
• Phát triển các chương trình hưu trí tư nhân và khuyến khích tham gia tự nguyện

Sau cùng, thành công của các cải cách bảo hiểm xã hội tại Trung Quốc sẽ phụ thuộc vào mức độ sẵn sàng gánh thêm phần lớn gánh nặng tài chính của chính phủ, hiệu quả triển khai chính sách và khả năng thích ứng với thực tế nhân khẩu học, kinh tế đang thay đổi. Như một cố vấn chính sách nhận định: "Thách thức cốt lõi của cải cách phúc lợi là quyết định ai sẽ chi trả."

Tóm lược

• Từ ngày 1 tháng 9, Trung Quốc sẽ cấm các hình thức né đóng bảo hiểm xã hội bắt buộc không chính thức, nhằm củng cố hệ thống phúc lợi trong bối cảnh dân số già hóa nhanh chóng.
• Chính sách mới dự kiến ảnh hưởng nặng nề nhất đến người lao động thu nhập thấp và doanh nghiệp nhỏ, làm dấy lên lo ngại về mất việc, giảm lương và đóng cửa doanh nghiệp.
• Mức đóng bảo hiểm xã hội cao so với tiêu chuẩn toàn cầu; thiết kế hệ thống có thể mang tính lũy thoái, khiến người lao động nghèo nhất phải gánh chịu gánh nặng không cân xứng.
• Chênh lệch thành thị - nông thôn và hệ thống hộ khẩu tiếp tục tạo rào cản đối với việc bao phủ phổ quát, dù các cải cách gần đây đã cải thiện khả năng tiếp cận cho một số lao động di cư.
• Nghiên cứu thực nghiệm cho thấy cải cách bảo hiểm xã hội có tác động trái chiều đến sức khỏe và kinh tế: một số ảnh hưởng tích cực đi kèm nguy cơ gia tăng khó khăn tài chính cho các nhóm dễ bị tổn thương.
• Những thách thức cơ cấu gồm áp lực nhân khẩu học, quản lý phân mảnh và niềm tin mong manh của công chúng vào tính bền vững, công bằng của hệ thống.
• Các lựa chọn chính sách nhằm giảm nhẹ quá trình chuyển đổi gồm tăng trợ cấp chính phủ, mở rộng quyền lợi, cải thiện quản lý quỹ và tiếp tục cải cách hộ khẩu.
• Thành công lâu dài của cải cách phúc lợi Trung Quốc sẽ phụ thuộc vào việc cân bằng tính bền vững, công bằng và tăng trưởng kinh tế trước những thay đổi nhân khẩu học chưa từng có.