Dự luật Ngân hàng Trung ương Nepal làm dấy lên lo ngại về tính độc lập trước quyền hạn của chính phủ và nhiệm kỳ rút ngắn

Ba thay đổi được đề xuất khiến quyền tự chủ của ngân hàng trung ương bị đặt dấu hỏi

Ủy ban Tài chính Quốc hội Nepal đã thông qua các sửa đổi đối với Đạo luật Ngân hàng Rastra Nepal, theo đó rút ngắn nhiệm kỳ được bảo đảm của lãnh đạo ngân hàng trung ương từ năm năm xuống còn ba năm, giữ lại quyền của chính phủ trong việc đưa ra chỉ đạo về tiền tệ, ngân hàng và tài chính, đồng thời đưa việc hỗ trợ chính sách kinh tế của chính phủ thành một mục tiêu rõ ràng của ngân hàng trung ương.

Ủy ban thông qua báo cáo ngày 31 Bhadra 2083 theo lịch Bikram Sambat của Nepal. Các sửa đổi này khác với những điều khoản trong dự luật chính phủ trình lên, vốn sẽ bãi bỏ quyền chỉ đạo và giữ nguyên nhiệm kỳ năm năm. Theo phiên bản của ủy ban, chính phủ có thể gia hạn nhiệm kỳ của thống đốc, các phó thống đốc và giám đốc thêm hai năm dựa trên kết quả công việc.

Điểm khác biệt này rất đáng kể: nhiệm kỳ năm năm được bảo đảm sẽ trở thành nhiệm kỳ ba năm, sau đó có thể được gia hạn nếu được chính phủ chấp thuận. Các thành viên chỉ trích trong ủy ban cho rằng điều này có thể khiến lãnh đạo ngân hàng trung ương phụ thuộc hơn vào chính phủ đúng vào lúc họ cần có dư địa để đưa ra những quyết định không được lòng dân.

Bản thân báo cáo của ủy ban chưa phải là luật đã được ban hành. Tranh luận hiện nay xoay quanh việc Quốc hội sẽ giữ nguyên, sửa đổi hay bác bỏ các điều khoản này trong quá trình xem xét dự luật. Chưa có ngày biểu quyết cuối cùng.

Tranh cãi cũng cho thấy khoảng cách giữa mục đích cải cách được nêu ra và kết quả dự kiến. Ban đầu, Bộ Tài chính giới thiệu sửa đổi này như một biện pháp tăng cường quyền tự chủ của ngân hàng trung ương, cải thiện giám sát tài chính và cập nhật luật để phù hợp với ngân hàng số. Một số thành viên ủy ban hiện cho rằng các điều khoản được thông qua sẽ làm gia tăng sự kiểm soát chính trị.

Luật hiện hành thực sự quy định những gì

Đạo luật Ngân hàng Rastra Nepal, do ngân hàng trung ương công bố, vốn đã yêu cầu phối hợp với chính sách kinh tế của chính phủ. Tuy nhiên, Điều 4(2) quy định sự phối hợp này có điều kiện: không được gây ảnh hưởng bất lợi đến các mục tiêu theo luật định của ngân hàng.

Các mục tiêu hiện hành rộng hơn nhiều so với việc chỉ giữ lạm phát ở mức thấp. Điều 4(1) bao gồm chính sách tiền tệ và ngoại hối nhằm duy trì ổn định giá cả và cán cân thanh toán; khả năng tiếp cận dịch vụ tài chính và sự ổn định trong lĩnh vực ngân hàng, tài chính; niềm tin của công chúng vào hệ thống tài chính; cùng một hệ thống thanh toán an toàn, vững mạnh và hiệu quả. Ổn định cán cân thanh toán liên quan đến các giao dịch tài chính của một quốc gia với phần còn lại của thế giới, bao gồm thương mại và các khoản thanh toán quốc tế khác.

Chính phủ cũng đã có vai trò chính thức trong cơ cấu quản trị của ngân hàng. Điều 9 quy định quan hệ giữa chính phủ và ngân hàng trung ương phải thông qua Bộ Tài chính. Điều 14 thành lập hội đồng gồm bảy thành viên: thống đốc, thư ký tài chính, hai phó thống đốc và ba giám đốc do chính phủ bổ nhiệm.

Điều 18 quy định nhiệm kỳ năm năm đối với thống đốc, các phó thống đốc và giám đốc. Điều 29 giao hội đồng trách nhiệm xây dựng chính sách tiền tệ và ngoại hối. Những điều khoản này là điểm xuất phát của cuộc tranh luận: ngân hàng không tách biệt về thể chế với chính phủ, nhưng có các mục tiêu, trách nhiệm và nhiệm kỳ bổ nhiệm được xác định rõ.

Thứ bậc ưu tiên chính sách được đề xuất đã thay đổi ra sao

Trong dự luật chính phủ trình lên, Điều 4 được đề xuất đặt ổn định giá cả lên hàng đầu. Ổn định ngân hàng, tài chính và khu vực đối ngoại sẽ được theo đuổi với điều kiện không gây ảnh hưởng bất lợi đến ổn định giá cả. Một khoản riêng yêu cầu hỗ trợ chính sách kinh tế của chính phủ chỉ khi việc hỗ trợ đó không gây tổn hại đến các mục tiêu nêu trên.

Cấu trúc này thiết lập thứ bậc ưu tiên. Ngân hàng phải phối hợp với chính phủ, nhưng có thể viện dẫn các trách nhiệm chính của mình khi chính sách của chính phủ xung đột với những trách nhiệm đó. Chính sách tiền tệ liên quan đến tiền, tín dụng và lãi suất; chính sách tài khóa liên quan đến thuế, chi tiêu và vay nợ của chính phủ. Hai lĩnh vực cần phối hợp, nhưng ưu tiên trước mắt có thể khác nhau.

Nghị sĩ Đảng Rastriya Swatantra, đồng thời là Chủ tịch Ủy ban Tài chính, Tiến sĩ Krishnahari Budhathoki đề xuất sửa đổi cách diễn đạt về việc hỗ trợ chính sách của chính phủ. Cuối cùng, ủy ban thông qua ba mục tiêu được nêu rõ: duy trì ổn định giá cả, duy trì ổn định ngân hàng, tài chính và khu vực đối ngoại, đồng thời hỗ trợ thực hiện chính sách kinh tế của chính phủ.

Vì vậy, mối lo ngại không nằm ở việc lần đầu tiên luật đề cập đến sự phối hợp với chính phủ. Nội dung này vốn đã có. Điểm gây tranh cãi là việc được cho là đã xóa bỏ điều khoản bảo vệ rõ ràng, vốn đặt sự phối hợp đó dưới các mục tiêu khác của ngân hàng. Việc xếp cả ba trách nhiệm ngang hàng có thể khiến ngân hàng thiếu chỉ dẫn pháp lý rõ ràng hơn khi chúng xung đột.

Điều này không có nghĩa mọi chính sách kinh tế của chính phủ sẽ tự động lấn át các quyết định tiền tệ. Cách diễn đạt cuối cùng và mọi biện pháp bảo vệ còn lại đều có ý nghĩa. Tuy nhiên, điều đó lý giải vì sao những người phản đối cho rằng thay đổi này có hệ quả lớn hơn nhiều so với việc diễn đạt lại thông thường vai trò của ngân hàng.

Vì sao quyền chỉ đạo của chính phủ có ý nghĩa

Dự luật của chính phủ đề xuất bãi bỏ Điều 106(c), theo đó chính phủ có thể chỉ đạo Ngân hàng Rastra Nepal về tiền tệ, ngân hàng và tài chính. Điều khoản 68 của dự luật sửa đổi đề xuất bãi bỏ quy định này cùng với Điều 91 của đạo luật hiện hành.

Nghị sĩ Đảng Cộng sản Nepal UML Guruprasad Baral đệ trình đề xuất sửa đổi nhằm loại bỏ Điều khoản 68. Cuối cùng, Ủy ban Tài chính quyết định giữ lại Điều 106(c), bảo toàn quyền chỉ đạo mà dự luật chính phủ trình lên muốn bãi bỏ.

Nghị sĩ Đảng Rastriya Swatantra Nitima Bhandari Karki bảo vệ quyết định này. Bà nói quy định hiện hành chưa gây ra vấn đề và việc giữ lại là phù hợp để tổ chức hoạt động của ngân hàng trung ương nhằm hỗ trợ các chính sách, kế hoạch và chương trình của chính phủ. Bà cũng liên hệ việc giữ lại quy định này với quyết định đưa hỗ trợ chính sách kinh tế của chính phủ thành mục tiêu của ngân hàng trung ương.

Những người chỉ trích tập trung vào sự kết hợp giữa các điều khoản. Yêu cầu hỗ trợ chính sách của chính phủ, cùng với quyền đưa ra chỉ đạo, có thể tạo cho nhánh hành pháp hai con đường pháp lý để tác động đến các quyết định của ngân hàng trung ương. Giữ lại một quyền hạn hiện có khác với việc tạo ra quyền hạn mới, nhưng việc thay đổi các mục tiêu của ngân hàng có thể làm thay đổi bối cảnh thực thi quyền đó.

Nhiệm kỳ được bảo đảm ngắn hơn, kèm khả năng gia hạn

Dự luật chính phủ trình lên không thay đổi nhiệm kỳ năm năm hiện hành. Nghị sĩ Đảng Rastriya Swatantra Sunil Khadka đề xuất nhiệm kỳ bốn năm cho thống đốc, các phó thống đốc và giám đốc. Thay vào đó, ủy ban quyết định nhiệm kỳ ba năm, có thể gia hạn thêm hai năm dựa trên kết quả công việc.

Như vậy, phần nhiệm kỳ được bảo đảm sẽ giảm hai năm, tương đương 40%, so với mức năm năm hiện nay. Người được gia hạn vẫn có thể giữ chức tổng cộng năm năm, nhưng hai năm cuối sẽ phụ thuộc vào một quyết định tiếp theo của chính phủ thay vì được bảo đảm ngay từ khi bổ nhiệm.

Nghị sĩ UML, thành viên ủy ban, Giáo sư, Tiến sĩ Pushpa Kandel cho biết ông phản đối cơ chế này vì thống đốc muốn được gia hạn có thể cảm thấy buộc phải giữ quan hệ thuận lợi với chính phủ. Sự phản đối của ông nhắm vào động lực do việc gia hạn tạo ra, chứ không đơn thuần là tổng số năm một thống đốc có thể tại nhiệm.

Thành viên ủy ban thuộc Đảng Quốc đại Nepal Khadga Shahi cho biết từng có đề xuất nhiệm kỳ ngắn hơn, chỉ hai năm, và sự phản đối đã giúp nâng lên ba năm. Ông cũng nói các đề xuất từng bao gồm việc bổ nhiệm ba phó thống đốc từ bên ngoài ngân hàng. Đây là mô tả của ông về các cuộc thảo luận, không phải xác nhận rằng mọi đề xuất đều có trong báo cáo được thông qua.

Shahi cáo buộc thay đổi nhiệm kỳ nhằm cho phép sớm bãi nhiệm một thống đốc đã được bổ nhiệm. Cáo buộc này không chứng minh được động cơ của chính phủ. Bản tường thuật không làm rõ liệu nhiệm kỳ ngắn hơn có áp dụng cho những người đang giữ chức hay chỉ áp dụng cho các trường hợp bổ nhiệm trong tương lai; đây là khác biệt quan trọng khi đánh giá tác động trước mắt.

Ghế của thư ký tài chính gây chia rẽ ý kiến

Vị trí của thư ký tài chính trong hội đồng là một điểm bất đồng khác. Nghị sĩ Đảng Cộng sản Nepal Parshuram Tamang cho biết đề xuất loại bỏ thư ký không được Bộ Tài chính chấp thuận và không có trong các sửa đổi được ủy ban thông qua.

Thống đốc, Tiến sĩ Bishwanath Paudel có quan điểm khác trong các cuộc thảo luận ban đầu của ủy ban. Ông ủng hộ giữ nguyên thành phần hội đồng và các yêu cầu về tiêu chuẩn hiện hành, đồng thời nói Bộ Tài chính không can thiệp vào ngân hàng và sự hiện diện của thư ký đã cải thiện thông tin liên lạc cũng như hiệu quả hoạt động.

Các quan điểm này đề cập đến những câu hỏi khác nhau. Ông Paudel mô tả trải nghiệm của mình về cách cơ chế này vận hành. Những người phản đối cho rằng cơ cấu pháp lý cần bảo vệ ngân hàng ngay cả khi quan hệ với một chính phủ tương lai kém hợp tác hơn. Việc thông tin liên lạc suôn sẻ trong quá khứ, tự nó, không giải quyết được câu hỏi chính phủ nên có bao nhiêu thẩm quyền chính thức.

Tamang cũng đề xuất thành lập ủy ban chính sách tiền tệ, trình báo cáo thường niên của ngân hàng lên Quốc hội và bãi bỏ quyền chỉ đạo của chính phủ. Ông cho biết đã ghi nhận ý kiến bất đồng bằng văn bản khi ủy ban thông qua báo cáo, đồng thời sẽ nêu vấn đề tự chủ và đề nghị sửa đổi trong các cuộc tranh luận tại Quốc hội.

Quan chức bảo vệ mục tiêu của cải cách

Tại cuộc thảo luận ban đầu của ủy ban ngày 1 Shrawan 2083, Bộ trưởng Tài chính, Tiến sĩ Swarnim Wagle cho biết sửa đổi nhằm làm cho đạo luật rõ ràng, trật tự hơn và phù hợp hơn với tình hình hiện nay, mà không làm thay đổi đáng kể cấu trúc và mục tiêu cơ bản.

Ông Wagle lập luận rằng các quy trình có cơ cấu để bổ nhiệm và bãi nhiệm quan chức ngân hàng trung ương sẽ giảm nguy cơ gây sức ép chính trị hoặc điều chuyển, sa thải tùy tiện như trong cơ chế quản lý công chức thông thường. Ông cũng cho biết sửa đổi làm rõ nhiệm vụ và quyền hạn của hội đồng.

Riêng ông Paudel phản đối các yêu cầu bổ sung về tiêu chuẩn, trong đó có yêu cầu 10 năm kinh nghiệm, cho rằng điều đó không thực tế. Ông cũng cho rằng không cần thiết phải có thời gian chờ sau khi nghỉ hưu. Khoảng thời gian này hạn chế một số việc làm hoặc bổ nhiệm sau khi rời nhiệm sở, thường nhằm hạn chế xung đột lợi ích. Những vấn đề đó liên quan đến tuyển dụng và ứng xử, khác với tranh luận về quyền chỉ đạo của chính phủ và nhiệm kỳ có thể gia hạn.

Cựu thư ký quốc hội, Tiến sĩ Som Bahadur Thapa lập luận rằng không nên quy trách nhiệm về những sửa đổi gây tranh cãi của ủy ban chỉ cho các nghị sĩ. Theo ông, các chính phủ có ảnh hưởng thực tế đáng kể đến những điều khoản nào được giữ lại trong quá trình lập pháp. Tamang cũng cho rằng việc Bộ Tài chính phản đối một số đề xuất cho thấy nhánh hành pháp ủng hộ kết quả này. Đây là đánh giá của những người tham gia và quan sát viên được nêu tên, không phải bằng chứng tài liệu về mọi cuộc thương lượng.

Cải cách rộng hơn không chỉ xoay quanh tính độc lập

Dự thảo trước đó của Bộ Tài chính gắn sửa đổi với ngân sách năm tài khóa 2082/083, kế hoạch chiến lược lần thứ tư của Ngân hàng Rastra Nepal giai đoạn 2022-2026 và các cam kết trong chính sách tiền tệ. Dự thảo nêu tăng cường quyền tự chủ, nâng cao hiệu quả giám sát và làm rõ trách nhiệm thể chế là các mục tiêu cải cách.

Dự thảo cũng đề xuất công nhận ngân hàng số, được định nghĩa là các tổ chức được cấp phép thực hiện giao dịch tài chính qua các kênh số mà không có chi nhánh hoặc mạng lưới hiện diện vật lý. Dự thảo hướng đến xử lý vấn đề tiền kỹ thuật số, cập nhật định nghĩa về tổ chức tài chính, cải thiện kế toán và báo cáo, đồng thời làm rõ cơ chế xử lý các ngân hàng và tổ chức tài chính gặp khó khăn.

Các thay đổi được đề xuất khác bao gồm giám sát dựa trên rủi ro và phối hợp với chính quyền cấp tỉnh, chính quyền địa phương, hợp tác xã và doanh nghiệp. Giám sát dựa trên rủi ro là cách phân bổ nhiều sự chú ý quản lý hơn cho các tổ chức hoặc hoạt động được đánh giá có khả năng gây tổn thất hoặc bất ổn cao hơn, thay vì đối xử với mọi tổ chức như nhau.

Một thay đổi được đề xuất đối với Điều 27 sẽ yêu cầu chính phủ chỉ định phó thống đốc cấp cao nhất làm thống đốc lâm thời khi người đương nhiệm qua đời, từ chức, bị đình chỉ, ra nước ngoài, nghỉ phép hoặc không thể làm việc vì lý do khác. Quy định này nhằm bảo đảm sự liên tục trong lãnh đạo, một vấn đề riêng biệt với thời hạn của nhiệm kỳ chính thức.

Tranh chấp về tính độc lập có thể quyết định cách thức những cải cách rộng hơn này được triển khai. Các quy định rõ ràng hơn về tài chính số hay giám sát ngân hàng vẫn sẽ do một thể chế quản lý, trong khi động lực của lãnh đạo và quan hệ với chính phủ đang được viết lại. Tuy nhiên, không nên xem tất cả đề xuất trong dự thảo ban đầu là những điều khoản chắc chắn có trong báo cáo cuối cùng của ủy ban.

Quá trình lập pháp và những vấn đề chưa được giải quyết

Sửa đổi này cũng liên quan đến các cam kết của Nepal theo Cơ chế Tín dụng Mở rộng của Quỹ Tiền tệ Quốc tế, một chương trình cho vay hỗ trợ cải cách kinh tế. Nội dung cải cách mô tả việc tăng cường quyền tự chủ của ngân hàng trung ương, loại thư ký tài chính khỏi hội đồng và bãi bỏ quyền chỉ đạo của chính phủ là những yếu tố trong các cam kết đó. Chưa thể xác định phiên bản của ủy ban có đáp ứng các yêu cầu của chương trình hay không.

Diễn biến cho thấy đề xuất đã chuyển từ một dự thảo tập trung vào quyền tự chủ sang một báo cáo gây tranh cãi tại ủy ban. Các ngày dưới đây sử dụng lịch Bikram Sambat của Nepal khi được nêu cụ thể:

• Bộ Tài chính soạn thảo dự luật và lấy ý kiến công chúng trước khi thúc đẩy quy trình lập pháp.
• Ngày 1 Shrawan 2083, Ủy ban Tài chính tổ chức cuộc thảo luận ban đầu với Bộ trưởng Tài chính Swarnim Wagle và Thống đốc Bishwanath Paudel.
• Ngày 31 Bhadra 2083, ủy ban thông qua báo cáo giữ lại quyền chỉ đạo của chính phủ và đề xuất nhiệm kỳ ba năm, có thể gia hạn thêm hai năm.
• Tamang cho biết ông đã đệ trình ý kiến bất đồng bằng văn bản và sẽ đề nghị sửa đổi thêm tại Quốc hội.

Chưa có ngày biểu quyết cuối cùng tại Quốc hội, tiêu chí chi tiết về hiệu quả công việc để xét gia hạn hay phương án chuyển tiếp rõ ràng cho những người đang giữ chức. Những thiếu sót này đáng lưu ý vì các biện pháp bảo vệ việc bổ nhiệm phụ thuộc vào người đánh giá kết quả công việc, tiêu chuẩn áp dụng và việc quy định có ảnh hưởng đến lãnh đạo hiện tại hay không.

Giờ đây, lựa chọn cốt lõi đã rõ ràng: Quốc hội có thể duy trì sự phối hợp với chính phủ đồng thời giữ các giới hạn minh bạch, hoặc chấp nhận một cơ cấu trong đó nghĩa vụ hỗ trợ chính sách, quyền chỉ đạo và việc gia hạn tùy nghi cùng vận hành. Việc ủy ban thông qua báo cáo thúc đẩy tranh luận nhưng chưa quyết định nội dung cuối cùng của luật.

Điểm chính

• Đạo luật hiện hành quy định nhiệm kỳ năm năm và đặt điều kiện rằng việc hỗ trợ chính sách của chính phủ phải bảo vệ các mục tiêu của ngân hàng.
• Ủy ban Tài chính đề xuất nhiệm kỳ ba năm, có thể gia hạn thêm hai năm dựa trên kết quả công việc.
• Ủy ban giữ lại quyền của chính phủ trong việc chỉ đạo ngân hàng về tiền tệ, ngân hàng và tài chính.
• Theo phiên bản của ủy ban, hỗ trợ chính sách kinh tế của chính phủ sẽ trở thành mục tiêu rõ ràng của ngân hàng trung ương.
• Thư ký tài chính sẽ tiếp tục có ghế trong hội đồng, một cơ chế được Thống đốc Bishwanath Paudel bảo vệ.
• Một số nghị sĩ phản đối các thay đổi và báo cáo của ủy ban chưa trở thành luật.
• Chưa có ngày biểu quyết cuối cùng, tiêu chí gia hạn hay quy định về việc áp dụng với những người đang giữ chức.