Nguồn thu thuế thấp và chi phí phúc lợi gia tăng gây sức ép lên ổn định tài khóa của Thái Lan

Cơ sở thu hẹp, nghĩa vụ ngày càng tăng

Chi tiêu an sinh xã hội của Thái Lan tăng từ 610 tỷ baht năm 2012 lên 1,40 nghìn tỷ baht năm 2024, trong khi một đánh giá riêng về nguồn thu chính phủ ước tính khoảng cách thuế mang tính cơ cấu của nước này vào khoảng 5,6% tổng sản phẩm quốc nội. Hai con số cho thấy vấn đề tài khóa cốt lõi: các nghĩa vụ công tăng nhanh hơn cơ sở thu ngân sách cần thiết để trang trải.

Hội đồng Phát triển Kinh tế và Xã hội Quốc gia (NESDC) đã xem xét vai trò kinh tế của chính phủ thông qua bảy tài khoản quốc gia trong giai đoạn 2012-2024. Kết quả cho thấy thu thuế thấp, các khoản chuyển giao và trợ cấp tăng, cùng chi phí lãi vay ngày càng lớn, khiến tiết kiệm của chính phủ không đủ tài trợ đầu tư và buộc nhà nước phải vay thêm.

Một dự báo riêng của NESDC về phúc lợi xã hội cho thấy thâm hụt an sinh có thể bắt đầu từ năm 2031 theo các giả định cơ sở. Trong khi đó, triển vọng kinh tế quý II/2025 của cơ quan này cảnh báo các khoản thanh toán lãi có thể vượt 12% nguồn thu chính phủ vào năm 2027, làm tăng nguy cơ bị hạ bậc tín nhiệm.

Những cảnh báo này liên quan đến các khía cạnh khác nhau của tài chính công. Khoảng thiếu hụt kinh phí phúc lợi, thâm hụt ngân sách chính phủ và tỷ lệ nợ công không phải là những thước đo có thể thay thế cho nhau. Tuy vậy, chúng cùng chỉ ra một thách thức chính sách: làm thế nào để tài trợ lương hưu, chăm sóc y tế, trợ giúp và đầu tư mà không liên tục làm tăng gánh nặng nợ.

Báo cáo Đánh giá Chi tiêu Công và Nguồn thu của Ngân hàng Thế giới, công bố ngày 29/5/2023, đưa ra một mốc tham chiếu thực tiễn. Báo cáo ước tính cải cách thuế đáng kể có thể giúp tăng thu ngân sách thêm 3,5 điểm phần trăm GDP, góp phần đáp ứng các nhu cầu chưa được giải quyết đồng thời kiềm chế nợ. Đây là mức tăng tiềm năng nhờ cải cách, không phải khoản thu đã được thu.

Tài khoản quốc gia cho thấy điều gì

Nghiên cứu của NESDC cho thấy sản lượng của chính phủ chiếm khoảng 7%-8% GDP và tăng tương đối ổn định, với vai trò lớn hơn khi kinh tế gặp gián đoạn hoặc tăng trưởng yếu. Sản lượng chính phủ là giá trị dịch vụ và các sản phẩm khác do cơ quan nhà nước tạo ra. Khái niệm này không đồng nghĩa với tổng chi tiêu công, vốn còn bao gồm các khoản chuyển giao, trợ cấp và lãi vay.

Thuế đánh vào sản xuất và nhập khẩu, cùng các loại thuế thu nhập, tài sản và thuế khác, đóng góp ít hơn so với nhiều quốc gia. NESDC cho rằng nguyên nhân là cơ sở thuế hạn chế và khu vực kinh tế phi chính thức lớn. Doanh nghiệp và người lao động phi chính thức có thể nằm ngoài một phần hệ thống thuế, đồng thời cũng không được tiếp cận đầy đủ các chế độ bảo vệ và phúc lợi công.

Về chi tiêu, trợ cấp cho nhà sản xuất và các khoản chuyển giao cho hộ gia đình tăng lên, đặc biệt trong các cuộc khủng hoảng và chương trình hỗ trợ kinh tế. Tiền lương cho người lao động, phúc lợi cho người tham gia bảo hiểm, hỗ trợ các nhóm dễ bị tổn thương và chi phí lãi vay cũng tạo ra những nghĩa vụ kéo dài.

Thâm hụt tiết kiệm của chính phủ đồng nghĩa với việc thu nhập hiện tại không đủ trang trải chi tiêu hiện tại, khiến khoản tiết kiệm dành cho đầu tư bị thiếu hụt. Vay nợ có thể bù đắp khoảng trống này, nhưng vay lặp lại làm tăng nợ và chi phí lãi vay trong tương lai.

NESDC cũng lưu ý không nên xem tổng giá trị giao dịch là thước đo kết luận về thành công của chính sách. Tài khoản quốc gia cho thấy giá trị hoạt động kinh tế, chứ không trực tiếp cho biết trường học có cải thiện kết quả học tập hay không, bệnh viện có điều trị hiệu quả hay không, hoặc trợ cấp có đến đúng hộ gia đình hay không. Cần xem xét riêng vấn đề phân phối, nhân khẩu học, thể chế và cạnh tranh.

Thái Lan có thể tăng thu bao nhiêu?

Cảnh báo tài khóa năm 2025 cho biết nguồn thu chính phủ thấp hơn 16% GDP, so với mức bình quân được nêu là 24,8% ở các nước OECD và 18,6% ở các nền kinh tế châu Á - Thái Bình Dương. Theo các con số này, khoảng cách của Thái Lan so với mức bình quân OECD vượt 8,8 điểm phần trăm, còn so với mức bình quân khu vực là 2,6 điểm. Do phạm vi và thời kỳ tham chiếu khác nhau, không nên xem những phép so sánh này là mục tiêu thuế chính xác.

Ngân hàng Thế giới sử dụng một mốc tham chiếu khác: mức thu của Thái Lan so với năng lực thu ước tính, dựa trên các nền kinh tế có mức thu nhập tương tự. Vì vậy, khoảng cách thuế mang tính cơ cấu khoảng 5,6% GDP là ước tính về tiềm năng thu chưa được khai thác, chứ không phải thước đo các khoản thuế chưa nộp hay riêng hành vi trốn thuế.

Ngân hàng Thế giới nêu rõ phát hiện chính:

Ngay cả khi đã tính đến các khoản tăng hiệu quả, một phát hiện then chốt của báo cáo này là cần tăng nguồn thu để đáp ứng những nhu cầu chi tiêu đó, đồng thời duy trì tính bền vững tài khóa trong dài hạn.

Khuyến nghị của NESDC tập trung vào việc liên kết dữ liệu về thu nhập, việc làm, tài sản và giao dịch nhằm mở rộng diện bao phủ và giảm trốn tránh nghĩa vụ thuế. Cơ quan này cũng đề xuất rà soát các khoản khấu trừ và miễn thuế không tương xứng với chi phí, đánh giá hoạt động kinh tế phi chính thức và tạo thuận lợi hơn cho người dân, doanh nghiệp tham gia hệ thống thuế.

Cảnh báo tài khóa năm 2025 cũng xác định việc dựa vào thuế tiêu dùng thay vì thuế thu nhập và tài sản là một điểm yếu. Do đó, tăng nguồn thu đồng nghĩa với việc phải lựa chọn ai sẽ nộp thuế, bên cạnh cải thiện công tác thu. Nếu tăng thu mà không xem xét cách phân bổ gánh nặng, các hộ gia đình dễ bị tổn thương có thể chịu thiệt thòi hơn.

Các biện pháp hỗ trợ làm tăng chi phí kéo dài

Đánh giá ổn định kinh tế vĩ mô của OECD, công bố ngày 8/12/2025, định lượng một số quyết định đã thu hẹp dư địa tài khóa. Việc giảm thuế tiêu thụ đặc biệt đối với dầu khiến nguồn thu giảm tương đương 0,6% GDP năm 2022 và 0,2% năm 2023. Các khoản chuyển tiền mặt tùy nghi làm tăng thâm hụt tài khóa năm tài chính 2024 khoảng 0,7% GDP và năm 2025 khoảng 1%.

Tháng 6/2025, chính phủ phê duyệt 115,38 tỷ baht cho 481 dự án kích thích kinh tế. Các khoản phân bổ gồm 85 tỷ baht cho cơ sở hạ tầng, 11,12 tỷ baht cho năng suất và ứng phó với thuế quan của Mỹ, 10,05 tỷ baht cho du lịch và 9,20 tỷ baht cho phát triển kinh tế địa phương.

Cơ sở hạ tầng chiếm khoảng 74% gói hỗ trợ, tính bằng 85 tỷ baht chia cho 115,38 tỷ baht. Đánh giá của OECD ước tính chương trình đóng góp 0,4 điểm phần trăm vào tăng trưởng sản lượng. Nguồn tài trợ đến từ việc phân bổ lại ngân sách chương trình Ví điện tử, thay vì coi toàn bộ gói hỗ trợ là khoản chi nằm ngoài ngân sách hiện hành.

Hợp đồng hoặc thủ tục mua sắm phải được hoàn tất trước tháng 9/2025, còn hạn giải ngân toàn bộ là tháng 9/2026. Đây là các thời hạn theo quy định của chương trình, không phải bằng chứng cho thấy mọi dự án đã hoàn thành hoặc được thanh toán đúng hạn.

Chương trình Khon La Khrueng Plus vào tháng 10/2025 phân bổ thêm 44 tỷ baht để trợ giá các khoản mua sắm của hộ gia đình tại các cơ sở kinh doanh tham gia chương trình. OECD ước tính giá trị chương trình thấp hơn một chút so với 0,25% GDP.

NESDC khuyến nghị chỉ duy trì trợ cấp khi nhu cầu đã được chứng minh, đồng thời đánh giá đối tượng thụ hưởng, thất thoát, giá trị và tác động kinh tế trước cũng như sau khi triển khai. OECD cũng ủng hộ việc thu hẹp kiểm soát giá và sử dụng phúc lợi xã hội để bảo vệ các hộ nghèo, thay vì áp dụng rộng rãi biện pháp kiểm soát và cắt giảm thuế tiêu dùng.

Chi tiêu phúc lợi tăng nhanh hơn nguồn tài trợ

Số liệu an sinh xã hội của NESDC cho thấy nguồn thu tăng từ 730 tỷ baht năm 2012 lên 1,57 nghìn tỷ baht năm 2024, trong khi chi tiêu tăng từ 610 tỷ lên 1,40 nghìn tỷ baht. Tốc độ tăng trưởng kép hằng năm được ghi nhận lần lượt là 6,6% đối với thu và 7,3% đối với chi.

Hệ thống vẫn ghi nhận nguồn thu cao hơn chi tiêu trong năm 2024. Điểm dễ tổn thương nằm ở xu hướng và cơ cấu tài trợ, chứ không phải ở nhận định rằng hệ thống đã thâm hụt. Chi tiêu tăng từ 4,96% lên 7,50% GDP trong giai đoạn 2012-2024, tức tăng 2,54 điểm phần trăm.

Trợ cấp của chính phủ chiếm 72,8% nguồn thu phúc lợi. Nếu tính cả các khoản đóng góp của chính phủ vào các quỹ, tỷ trọng của nhà nước tăng lên 78,6%, so với 13,6% từ người tham gia bảo hiểm và người sử dụng lao động. Điều này khiến hệ thống phúc lợi phụ thuộc nhiều vào chính cơ sở thu công đang phải tài trợ cho các dịch vụ khác.

Trợ cấp hưu trí và tử tuất chiếm 41,29% chi tiêu, còn chăm sóc y tế chiếm 32,64%. Hai hạng mục này cộng lại chiếm 73,93%, cho thấy hệ thống chịu tác động mạnh đến mức nào từ tình trạng già hóa dân số.

Theo dự báo cơ sở, thâm hụt sẽ bắt đầu vào năm 2031. Đến năm 2040, nguồn thu dự kiến đạt 1,92 nghìn tỷ baht, trong khi chi tiêu dao động từ 2,37 nghìn tỷ đến 2,76 nghìn tỷ baht tùy kịch bản. Mức này tương ứng khoảng thiếu hụt từ 450 tỷ đến 840 tỷ baht. Các tính toán một phần dựa trên giả định mức tăng trợ cấp của chính phủ bị giới hạn ở 1%, nên đây là dự báo có điều kiện chứ không phải kết quả tất yếu.

Lương hưu, chăm sóc y tế và chất lượng dịch vụ

Tỷ lệ người từ 60 tuổi trở lên ở Thái Lan tăng từ 13,18% năm 2010 lên 20,17% năm 2023. NESDC dự kiến tỷ lệ này đạt 28,09% vào năm 2034, khi nước này chạm ngưỡng dự báo để trở thành xã hội siêu già. Tỷ lệ dân số từ 15 đến 59 tuổi được dự báo giảm còn 55,83% vào năm 2040.

Năm 2024, lương hưu khu vực công chiếm 66,2% các khoản chi trả lương hưu và trợ cấp hưu trí một lần. NESDC xác định chính sách Chuyển đổi Quỹ Hưu trí Chính phủ năm 2015 làm tăng chi tiêu hơn 76 tỷ baht. Cơ quan này cũng nhắc đến việc Quỹ An sinh Xã hội lần đầu chi trả đầy đủ quyền lợi hưu trí năm 2014, khi những thành viên đầu tiên đủ điều kiện đã hoàn tất 180 tháng đóng góp và đạt 55 tuổi.

Chi phí chăm sóc y tế tăng nhanh sau tuổi 60, đặc biệt đối với các bệnh mạn tính như tiểu đường, cao huyết áp và ung thư. Quỹ An ninh Y tế Quốc gia bao phủ hơn 47 triệu người và áp dụng mức chi trả cố định cho mỗi người để kiểm soát chi phí. NESDC so sánh cơ chế này với việc hoàn trả chi phí thực tế cho nhiều hạng mục thuộc Chương trình Phúc lợi Y tế Công chức, mà cơ quan này cho rằng dẫn đến sử dụng dịch vụ không cần thiết và chi tiêu bình quân đầu người cao hơn.

Đánh giá của Ngân hàng Thế giới cũng liên hệ chi phí chăm sóc y tế trong tương lai với tình trạng già hóa, bệnh mạn tính và các công nghệ y tế mới. Trong lĩnh vực giáo dục, báo cáo nhận thấy chi tiêu bình quân cho mỗi học sinh tăng nhưng kết quả học tập không được cải thiện tương ứng; nguyên nhân được nêu gồm nhiều trường tiểu học quy mô nhỏ thiếu nguồn lực và mức chi tương đối thấp ở bậc mầm non, trung học.

Những phát hiện này cho thấy cần phân biệt giữa giảm lãng phí và cắt giảm các dịch vụ thiết yếu. NESDC đề xuất sắp xếp lại các chức năng chính phủ chồng chéo, ứng dụng công nghệ số và phân bổ nhân sự theo nhu cầu trong các lĩnh vực giáo dục, chăm sóc y tế, an ninh và tư pháp. Các đề xuất về phúc lợi gồm bảo trợ nhà nước cơ bản, lương hưu bổ sung gắn với việc làm, tiết kiệm tự nguyện và mở rộng diện tham gia đóng góp cho lao động phi chính thức và lao động nền tảng.

Dự báo nợ khác nhau về phạm vi và thời điểm

Trong đánh giá năm 2023, Ngân hàng Thế giới cho biết nợ công ở mức khoảng 60% GDP và nhận định rủi ro liên quan tương đối được kiểm soát vì phần lớn nợ được định danh bằng baht và do người dân Thái Lan nắm giữ. Cơ cấu này giảm một phần rủi ro trước các cú sốc tỷ giá, nhưng không xóa bỏ chi phí lãi vay hay nhu cầu tái cấp vốn.

Dự báo tháng 12/2025 của OECD cho thấy thâm hụt cho vay ròng của chính phủ ở mức 5,6% GDP năm 2025 và 5,2% năm 2026, trong khi nợ phải trả tài chính gộp đạt 68,0% năm 2026. Phần phân tích này cũng đề cập riêng mức thâm hụt tài khóa 4% trong năm tài chính 2024 và dự kiến 4,5% trong năm 2025. Các thước đo và thời kỳ khác nhau, vì vậy không nên dùng thay thế cho nhau.

Đánh giá về phúc lợi ghi nhận nợ công ở mức 12,9 nghìn tỷ baht, tương đương 66,8% GDP, vào tháng 5/2026 và dự báo lên 68,2% năm 2030. Cảnh báo tài khóa trước đó cho biết nợ có thể chạm trần 70% sớm hơn dự kiến, nhưng không nêu thời điểm cụ thể.

Một báo cáo riêng đề ngày 18/9/2026 cho biết Fitch giữ nguyên xếp hạng BBB+ của Thái Lan và điều chỉnh triển vọng từ tiêu cực sang ổn định. Báo cáo dự báo nợ chính phủ dưới 63% GDP trong năm tài chính 2028, so với 59,3% trong năm tài chính 2025, dựa trên số liệu Thống kê Tài chính Chính phủ.

Báo cáo này khác với mô tả năm 2025 về triển vọng ổn định của Fitch và đưa ra quỹ đạo nợ thấp hơn các dự báo nợ công rộng hơn. Khác biệt về thời điểm, định nghĩa nợ và giả định khiến các số liệu không thể đối chiếu trực tiếp. Việc thay đổi triển vọng cũng khác với nâng bậc tín nhiệm. Báo cáo trước đó cho biết Moody's xếp hạng Baa1 với triển vọng tiêu cực, còn S&P xếp hạng BBB+ với triển vọng ổn định.

Đề xuất thuế chưa phải nguồn thu đã thu

Kế hoạch tài khóa giai đoạn 2027-2030 được nêu trong báo cáo tháng 9/2026 đặt mục tiêu tăng thêm 263 tỷ baht nguồn thu. Các biện pháp đề xuất gồm tăng VAT từ 7% lên 8,5% trong năm tài chính 2028 và lên 10% trong năm tài chính 2030, đồng thời tăng thuế tiêu thụ đặc biệt đối với xăng và dầu diesel thêm 1 baht mỗi lít từ năm tài chính 2027.

Các biện pháp khác được liệt kê gồm thuế carbon, thuế tối thiểu toàn cầu 15% đối với doanh nghiệp, thuế nhập khẩu hàng hóa có giá trị dưới 1.500 baht, rà soát các khoản khấu trừ thuế thu nhập cá nhân, tăng khoản nộp của doanh nghiệp nhà nước, cải thiện lợi tức từ tài sản nhà nước, liên kết dữ liệu người nộp thuế và áp dụng một mức thuế tiêu thụ đặc biệt duy nhất đối với thuốc lá. Báo cáo cho biết vào thời điểm đó chưa có biện pháp nào trong danh sách bắt đầu có hiệu lực. Vì vậy, không nên xem khoản thu dự kiến từ các biện pháp này là nguồn thu đã được bảo đảm.

Trong phiên Thượng viện xem xét báo cáo tài chính chính phủ năm tài chính 2025, cố vấn kế toán Sudthai Chaichantuk thuộc Cục Kiểm soát Ngân sách trình bày số liệu thu 2,9 nghìn tỷ baht, tăng 0,46%, và chi 3,6 nghìn tỷ baht, tăng 8,23%. Mức thiếu hụt ròng được báo cáo là 760 tỷ baht. Các số liệu thu và chi đã làm tròn không cho ra chính xác con số này.

Tài sản được báo cáo ở mức 8,7 nghìn tỷ baht, còn nợ phải trả là 11 nghìn tỷ baht. Chênh lệch tính từ các số đã làm tròn là 2,3 nghìn tỷ baht, không phải mức 3 nghìn tỷ baht cũng được nêu trong phần thảo luận. Không nên nhầm các tổng số kế toán này với tỷ lệ nợ chịu sự điều chỉnh của trần 70%.

Thượng nghị sĩ Nirat Yu Phakdi đề xuất tăng VAT thêm ba điểm phần trăm và hoàn tiền cho các hộ nghèo đã đăng ký, ước tính có thể tăng thêm 450 tỷ baht nguồn thu. Các phép tính được nêu để hỗ trợ đề xuất có điểm không nhất quán, nên đây không phải là ước tính tác động tài khóa đã được kiểm chứng. Thượng nghị sĩ Khwanchai Saenhirun riêng rẽ kêu gọi mở rộng đánh thuế hoạt động phi chính thức và cải thiện công tác thu thuế bằng kỹ thuật số.

Nirat cũng đề xuất sử dụng khoảng 4 nghìn tỷ baht đang nằm ngoài ngân sách hằng năm để giảm vay nợ. Sudthai giải thích phần lớn số tiền này thuộc các quỹ quay vòng và các quỹ khác có mục đích sử dụng cụ thể. Số dư tích lũy vượt mức có thể được chuyển vào ngân khố sau khi xem xét từng trường hợp, nhưng toàn bộ số tiền không mặc nhiên sẵn có.

Các mốc thời gian và quyết định quan trọng

Lựa chọn chính sách cốt lõi là Thái Lan có thể củng cố nguồn thu nhanh đến đâu trong khi vẫn bảo vệ các dịch vụ thiết yếu. Ngân hàng Thế giới ủng hộ điều chỉnh tài khóa có lộ trình, bảo toàn đầu tư công. OECD nhấn mạnh tăng cường thu thuế và nâng hiệu quả chi tiêu; trong đánh giá tháng 12/2025, tổ chức này dự báo GDP tăng 2,0% năm 2025, 1,5% năm 2026 và 2,6% năm 2027.

Các mốc chính trải từ số liệu lịch sử, thời hạn chi tiêu đến những dự báo có điều kiện:

• 2012-2024: NESDC theo dõi hoạt động của chính phủ và mức tăng chi tiêu an sinh xã hội.
• 29/5/2023: Ngân hàng Thế giới công bố đánh giá chi tiêu và nguồn thu.
• Tháng 6 và tháng 10/2025: Thái Lan phê duyệt gói kích thích thông qua các dự án và triển khai Khon La Khrueng Plus.
• Tháng 9/2026: Đến hạn giải ngân toàn bộ gói hỗ trợ được phê duyệt tháng 6/2025.
• 2027: Theo cảnh báo trước đó của NESDC, các khoản thanh toán lãi có thể vượt 12% nguồn thu chính phủ.
• Năm tài chính 2028 và 2030: Kế hoạch tăng thu được mô tả sắp xếp thời điểm đề xuất tăng VAT.
• 2031: Dự báo cơ sở về phúc lợi cho thấy thâm hụt đầu tiên bắt đầu.
• 2034-2040: Tình trạng già hóa và khoảng thiếu hụt tài trợ phúc lợi theo dự báo tiếp tục gây áp lực lên tài chính công.

Những áp lực này có được kiểm soát hay không phụ thuộc vào việc triển khai và kết quả, chứ không chỉ vào các thông báo. Các đánh giá không xác nhận rằng những sắc thuế đề xuất đã được ban hành, mọi khoản tiền kích thích đã được giải ngân đúng hạn hay cải cách phúc lợi sẽ mang lại khoản tiết kiệm như dự kiến. Lời kêu gọi của NESDC về liên kết cơ sở dữ liệu công và gắn ngân sách với kết quả dịch vụ sẽ giúp trả lời những câu hỏi đó dễ dàng hơn.

Điểm chính

• NESDC xác định cơ sở thuế hẹp và chi tiêu thường xuyên gia tăng là những áp lực lên tài chính Thái Lan.
• Ngân hàng Thế giới ước tính khoảng cách thuế mang tính cơ cấu bằng 5,6% GDP và tiềm năng tăng thu 3,5 điểm phần trăm thông qua cải cách.
• Chi tiêu an sinh xã hội đạt 1,40 nghìn tỷ baht năm 2024, trong đó nguồn tài trợ của chính phủ chiếm 78,6% tổng thu.
• Dự báo cơ sở có điều kiện về phúc lợi cho thấy thâm hụt bắt đầu từ năm 2031.
• Các ước tính nợ khác nhau về thời điểm và phạm vi thống kê, nên không thể so sánh trực tiếp.
• Tăng thuế theo đề xuất và kiểm soát chi tiêu tốt hơn vẫn là những giải pháp trọng tâm để tài trợ dịch vụ mà không làm tăng thêm áp lực nợ.