Ứng phó với cục diện địa chính trị mới về khoáng sản thiết yếu
Seoul đang thực hiện một thế cân bằng đầy rủi ro với độ chính xác mà rất ít quốc gia công nghiệp hóa có thể đạt được. Hôm thứ Tư, Ngoại trưởng Hàn Quốc Cho Hyun đứng cùng đại diện 54 quốc gia tại Bộ Ngoại giao Mỹ khi Seoul chính thức gia nhập Diễn đàn Hợp tác Địa chiến lược về Tài nguyên (FORGE), một khối thương mại do Mỹ dẫn dắt nhằm đối trọng với vị thế thống lĩnh của Bắc Kinh trong lĩnh vực đất hiếm. Trong vòng 24 giờ, Bộ Thương mại Hàn Quốc thông báo kế hoạch thiết lập đường dây nóng trực tiếp cấp chính phủ và ủy ban chung với giới chức Trung Quốc để đẩy nhanh nhập khẩu khoáng sản, ngăn gián đoạn nguồn cung.
Nội dung
Sự mâu thuẫn bề ngoài này phản ánh thực tế khó xử mà các nền kinh tế sản xuất tiên tiến phải đối mặt trong thời kỳ cạnh tranh chiến lược. Trong ngắn hạn, việc tách rời hoàn toàn khỏi Trung Quốc vẫn bất khả thi, nhưng đa dạng hóa nguồn cung là điều thiết yếu để bảo đảm khả năng tồn tại về kinh tế trong dài hạn. Chính quyền Trump đã đẩy nhanh nỗ lực hình thành điều mà Phó Tổng thống JD Vance mô tả là khu vực thương mại ưu đãi về khoáng sản thiết yếu giữa các đồng minh, sử dụng mức giá sàn và thuế quan có thể điều chỉnh để bảo vệ chuỗi cung ứng trước tình trạng khoáng sản giá rẻ của Trung Quốc tràn ngập thị trường. Đồng thời, Hàn Quốc hiểu rằng các cơ sở chế biến của Trung Quốc hiện xử lý khoảng 90% nguồn cung đất hiếm toàn cầu, tạo ra sự phụ thuộc mà chỉ riêng việc điều chỉnh quan hệ ngoại giao không thể nhanh chóng giải quyết.
Hàn Quốc đặc biệt dễ bị tổn thương. Là nhà sản xuất chất bán dẫn lớn thứ hai thế giới, chiếm hơn 60% sản lượng chip nhớ toàn cầu, đồng thời là nơi đặt trụ sở của các nhà sản xuất pin xe điện hàng đầu, nước này phụ thuộc ròng vào nhập khẩu hơn 99,7% tổng lượng khoáng sản thiết yếu, theo Viện Khoa học Địa chất và Tài nguyên Khoáng sản Hàn Quốc. Nước này nhập khoảng 80% lithium hydroxit và hơn 90% vật liệu tiền chất cho cực âm cùng than chì tổng hợp từ các nhà cung cấp Trung Quốc. Khi Bắc Kinh hạn chế xuất khẩu gallium và germanium vào giữa năm 2023, những nguyên liệu quan trọng để sản xuất chip, Seoul nhận ra gián đoạn nguồn cung có thể làm tê liệt ngành công nghệ trong vài tuần.
Cơ chế hợp tác với Bắc Kinh
Các biện pháp cụ thể do Bộ Thương mại, Công nghiệp và Tài nguyên Hàn Quốc công bố cho thấy Seoul thực tế thừa nhận vị thế thống lĩnh của Trung Quốc trong lĩnh vực chế biến đất hiếm. Đường dây nóng giữa hai chính phủ dự kiến sẽ tạo ra các kênh phản ứng nhanh khi biện pháp hạn chế xuất khẩu hoặc thay đổi quy định đe dọa các nhà sản xuất Hàn Quốc; trong khi đó, cơ chế tham vấn chung sẽ giải quyết thủ tục hải quan, tiêu chuẩn chất lượng và hợp đồng cung ứng dài hạn.
Bộ trưởng Công nghiệp Kim Jung-kwan nêu rõ lý do trong chuyến thăm một nhà sản xuất nam châm đất hiếm tại Daegu, nhấn mạnh năng lực cạnh tranh quốc gia của Hàn Quốc phụ thuộc vào an ninh tài nguyên công nghiệp. Chính phủ dự định xếp cả 17 nguyên tố đất hiếm vào nhóm khoáng sản chiến lược cốt lõi, đồng thời lập mã phân loại hải quan mới để cải thiện việc giám sát và dự báo nhu cầu. Ngoài ra, Seoul sẽ lập quỹ nghiên cứu và phát triển chuyên biệt về đất hiếm trong khuôn khổ các chương trình đầu tư đổi mới công nghiệp hiện có, nhằm phát triển vật liệu thay thế và công nghệ chế biến.
Những động thái này diễn ra trong bối cảnh Trung Quốc tăng cường kiểm soát xuất khẩu. Tháng 10, Bắc Kinh mở rộng hạn chế đối với đất hiếm, tăng cường giám sát các đơn vị sử dụng vật liệu này trong ngành bán dẫn và bổ sung năm kim loại vào danh sách kiểm soát. Trung Quốc hiện kiểm soát khoảng 60% trữ lượng đất hiếm toàn cầu và xử lý khoảng 90% nguồn cung thế giới, qua đó có đòn bẩy đáng kể trong các tranh chấp thương mại. Người phát ngôn Bộ Ngoại giao Trung Quốc Lâm Kiếm tuyên bố Bắc Kinh phản đối việc bất kỳ quốc gia nào lập các khối độc quyền nhằm phá vỡ trật tự kinh tế và thương mại quốc tế, đồng thời khẳng định mọi bên đều có trách nhiệm duy trì sự ổn định của chuỗi cung ứng công nghiệp toàn cầu.
Các biện pháp hạn chế hồi tháng 10 đặc biệt khiến Seoul lo ngại vì thời điểm ban hành. Chỉ vài tuần trước đó, Hàn Quốc đã công khai cảnh báo rằng thế độc quyền đất hiếm của Trung Quốc làm gia tăng bất ổn trong chuỗi cung ứng toàn cầu. Thay vì trả đũa hoặc đẩy nhanh quá trình tách rời, Seoul chọn tăng cường can dự, tính toán rằng duy trì các kênh liên lạc cởi mở với Bắc Kinh sẽ giảm nguy cơ nguồn cung bị cắt hoàn toàn trong lúc các nguồn thay thế được phát triển.
Vai trò dẫn dắt trong liên minh phương Tây
Dù tiếp cận Bắc Kinh, Hàn Quốc đồng thời đảm nhận vai trò trung tâm trong nỗ lực do Mỹ dẫn dắt nhằm đa dạng hóa chuỗi cung ứng. Việc đổi tên Đối tác An ninh Khoáng sản (MSP) thành FORGE đánh dấu bước chuyển đáng kể trong ngoại giao khoáng sản quốc tế; Seoul giữ chức chủ tịch đầu tiên không phải Mỹ của sáng kiến này đến hết tháng 6. Sự chuyển đổi này ghi nhận tầm quan trọng ngày càng tăng của Hàn Quốc đối với an ninh chuỗi cung ứng toàn cầu và vị thế đặc biệt của nước này, nằm giữa các liên minh phương Tây và mạng lưới cung ứng châu Á.
MSP, thành lập vào tháng 6/2022, đã bắt đầu hỗ trợ 32 dự án trên toàn cầu tính đến tháng 9/2024, trong đó có 13 dự án ở châu Phi, 8 ở châu Mỹ và 6 tại khu vực châu Á-Thái Bình Dương. POSCO International của Hàn Quốc cam kết đầu tư 40 triệu USD vào dự án than chì Mahenge ở Tanzania, một khoản đầu tư cụ thể tiêu biểu cho điểm khác biệt của quan hệ đối tác này so với các thỏa thuận khung trước đây. Tại Hội nghị Bộ trưởng đầu tiên về Khoáng sản Thiết yếu, Ngoại trưởng Mỹ Marco Rubio tiếp đón quan chức từ 54 quốc gia, trong đó có Nhật Bản, Australia, Canada và Ấn Độ, nhằm phối hợp ngăn bất kỳ quốc gia đơn lẻ nào sử dụng quyền kiểm soát tài nguyên then chốt làm đòn bẩy địa chính trị.
Tại hội nghị, ông Vance đề ra kế hoạch đầy tham vọng cho khu vực thương mại ưu đãi, cho biết các đồng minh trong khối sẽ nhận được lợi ích tức thời và bền vững nhờ mức giá ổn định bất kể biến động thị trường toàn cầu. Cơ chế này hướng tới thiết lập giá tham chiếu cho khoáng sản thiết yếu ở từng công đoạn sản xuất, được duy trì bằng thuế quan có thể điều chỉnh nhằm bảo đảm tính toàn vẹn của giá. Tuy nhiên, theo thông tin, chính quyền Trump đang lùi bước trước các cam kết bảo đảm giá tối thiểu mà Australia và các quốc gia giàu tài nguyên khác đề nghị để có cơ sở đầu tư mở rộng năng lực khai khoáng.
Việc Hàn Quốc dẫn dắt FORGE trong khi vẫn duy trì quan hệ với Trung Quốc tạo nên vị thế ngoại giao đặc biệt. Tại Washington, Ngoại trưởng Cho Hyun nhấn mạnh Seoul sẽ tăng cường phối hợp giữa các đối tác và thúc đẩy đầu tư vào các dự án nhằm bảo đảm chuỗi cung ứng. Trong khi đó, Bộ Thương mại ở Seoul đàm phán thắt chặt quan hệ song phương với Bắc Kinh. Cách tiếp cận hai hướng này đòi hỏi sự cân chỉnh cẩn trọng để không làm mất lòng Washington hay Bắc Kinh, đồng thời thúc đẩy lợi ích cốt lõi của Seoul là bảo đảm nguồn cung khoáng sản ổn định.
Mở rộng mạng lưới nguồn cung
Không chỉ giới hạn lựa chọn ở liên minh phương Tây hay nguồn cung Trung Quốc, Hàn Quốc đang chủ động phát triển các nguồn thay thế trên nhiều châu lục. Chính phủ đã phân bổ 250 tỷ won (khoảng 172 triệu USD) ngân sách nhà nước để hỗ trợ các doanh nghiệp trong nước phát triển mỏ ở nước ngoài; các khoản vay chính sách cho hoạt động phát triển tài nguyên ở nước ngoài tăng lên 46,2 triệu USD trong năm nay, từ mức 26,6 triệu USD năm 2025. Tỷ lệ chi phí được nhà nước tài trợ sẽ tăng từ 50% lên 70%, qua đó giảm rủi ro cho đầu tư tư nhân tại những khu vực bất ổn về chính trị.
Australia là đối tác thay thế phát triển nhất trong số này. Theo quan hệ đối tác chiến lược toàn diện giữa hai nước được thiết lập năm 2021, công ty khai khoáng Pilbara Minerals của Australia và tập đoàn thép POSCO của Hàn Quốc đã hoàn thành một cơ sở sản xuất lithium hydroxit tại Hàn Quốc, chế biến tinh quặng spodumene từ các hoạt động khai thác ở Tây Australia. Liên doanh này tạo ra chuỗi cung ứng tích hợp theo chiều dọc, không cần đến các cơ sở chế biến của Trung Quốc. Tương tự, Wesfarmers Chemicals ký thỏa thuận cung cấp tới 85.000 tấn tinh quặng lithium cho LG Energy Solution, trong khi Australian Strategic Materials hoàn tất thương vụ bán thương mại kim loại đất hiếm nặng đầu tiên được chế biến tại Nhà máy Kim loại Hàn Quốc ở Cheongju.
Tháng 10, Thủ tướng Australia Anthony Albanese và cựu Tổng thống Mỹ Trump ký thỏa thuận về khoáng sản thiết yếu, theo đó Mỹ được tiếp cận khoáng sản đất hiếm của Australia để đổi lấy đầu tư, tạo nên mối liên kết ba bên có lợi cho các nhà sản xuất Hàn Quốc hoạt động trong chuỗi cung ứng của Mỹ. Quan hệ đối tác Australia-Hàn Quốc nổi bật nhờ khả năng biến mục tiêu chiến lược chung thành hợp tác công nghiệp trên các lĩnh vực khai khoáng, tinh luyện và sản xuất tiên tiến.
Tại Đông Nam Á, Hàn Quốc đang theo đuổi quan hệ đối tác với Việt Nam và Lào để đa dạng hóa nguồn cung đất hiếm. Việt Nam nắm khoảng 18% trữ lượng nguyên tố đất hiếm toàn cầu, trong khi Philippines chiếm 5% trữ lượng nickel và Indonesia sở hữu khoảng 22% trữ lượng nickel toàn cầu. Tuy nhiên, những thách thức mang tính cơ cấu như năng lực chế biến hạn chế, quy định lỏng lẻo và công nghệ tinh luyện lạc hậu hiện cản trở khả năng thu hút đầu tư của khu vực. Hàn Quốc và ASEAN khởi động dự án quản lý khoáng sản thiết yếu trị giá 5,6 triệu USD vào tháng 7/2024, với các chương trình nâng cao năng lực dự kiến kéo dài đến năm 2028.
Mông Cổ là một hành lang đa dạng hóa tiềm năng khác, chỉ cách Seoul 2.000 km. Nằm giữa Trung Quốc và Nga, Mông Cổ sở hữu nguồn tài nguyên khoáng sản đáng kể nhưng cần hỗ trợ phát triển để nâng cao năng lực khai thác. Hàn Quốc đã cung cấp viện trợ phát triển chính thức trung bình 53 triệu USD mỗi năm trong giai đoạn 2018-2024 và thành lập Ủy ban Hợp tác Kim loại Hiếm vào tháng 11/2023. Seoul dường như tin rằng viện trợ phát triển sẽ khuyến khích Mông Cổ xuất khẩu sang Hàn Quốc hàng hóa được chế biến từ tài nguyên khai thác. Tuy nhiên, vị trí địa lý hạn chế vai trò của Mông Cổ, bởi mọi mặt hàng xuất khẩu đều phải quá cảnh qua lãnh thổ Trung Quốc hoặc Nga, có nguy cơ chịu sức ép chính trị từ bên thứ ba.
Tăng cường khả năng chống chịu trong nước và tái chế
Nhận thấy chỉ đa dạng hóa nguồn cung từ bên ngoài không thể loại bỏ tình trạng dễ tổn thương, Seoul đang triển khai các biện pháp trong nước mạnh mẽ. Luật Đặc biệt về An ninh Tài nguyên Quốc gia, có hiệu lực từ tháng 2, đã thiết lập hệ thống cảnh báo sớm, yêu cầu dự trữ các tài nguyên then chốt và trao quyền cho chính phủ áp dụng biện pháp khẩn cấp, bao gồm kiểm soát giá và phân bổ nguồn cung khi khủng hoảng xảy ra. Nhà chức trách sẽ xếp 33 loại khoáng sản vào danh mục thiết yếu đối với an ninh kinh tế; trong đó, 10 loại khoáng sản chiến lược thiết yếu cho xe điện và pin sẽ được ưu tiên giám sát.
Tái chế đã trở thành một phần quan trọng trong chiến lược. Hàn Quốc có lộ trình toàn diện về tái chế khoáng sản thiết yếu, là một trong chỉ ba bên cùng với Trung Quốc và Liên minh châu Âu có kế hoạch dài hạn như vậy. Theo Cơ quan Năng lượng Quốc tế, mở rộng tái chế có thể giảm nhu cầu khai thác khoáng sản sơ cấp từ 25% đến 40% vào năm 2050 và tiết kiệm 600-800 tỷ USD vốn đầu tư khai khoáng. Chính phủ đặt mục tiêu tăng tỷ trọng khoáng sản thiết yếu có nguồn gốc từ vật liệu tái chế từ 2% lên hơn 20% vào năm 2030; doanh thu hằng năm của ngành tái chế pin toàn cầu được dự báo vượt 95 tỷ USD vào năm 2040.
Tổng công ty Phục hồi Mỏ và Tài nguyên Khoáng sản Hàn Quốc do nhà nước điều hành quản lý kho dự trữ khoáng sản thiết yếu lâu năm, nằm trong xu hướng rộng hơn ở châu Á, bao gồm chiến lược tài nguyên quốc tế của Nhật Bản được thông qua vào tháng 3/2020. Những kho dự trữ này đóng vai trò vùng đệm trước các hạn chế xuất khẩu đột ngột hoặc gián đoạn địa chính trị. Hàn Quốc cũng đang mở rộng năng lực dự trữ và phát triển hệ thống phân phối ứng phó nhanh trong tám ngày để chuẩn bị trước cú sốc nguồn cung, nhanh hơn đáng kể so với thời gian mua sắm truyền thống.
Seoul cũng thúc đẩy đổi mới công nghệ nhằm giảm cường độ sử dụng vật liệu. Chính phủ ưu tiên phát triển vật liệu thay thế đất hiếm trong sản xuất chất bán dẫn và đẩy mạnh công nghệ tái chế thông qua cải cách quy định cùng trợ cấp cho các cơ sở mới. Những nỗ lực này phù hợp với các chiến lược tương tự ở Mỹ và Nhật Bản, mở ra cơ hội hợp tác ba bên về các giải pháp phi địa chất nhằm khắc phục hạn chế nguồn cung.
Tính toán chiến lược
Cách tiếp cận hai hướng của Hàn Quốc phản ánh nhận thức sâu sắc về an ninh kinh tế trong thời kỳ cạnh tranh giữa các cường quốc. Phân tích của RAND Corporation về hợp tác ba bên giữa Hàn Quốc, Nhật Bản và Mỹ xác định các cơ hội triển khai sáng kiến dự trữ chung, thỏa thuận trao đổi khoáng sản và huy động nguồn lực chung cho các dự án khai khoáng ở nước ngoài. Tuy nhiên, các nhà phân tích lưu ý vẫn còn trở ngại, trong đó có cạnh tranh giữa doanh nghiệp Hàn Quốc và Nhật Bản trong các ngành pin và bán dẫn, cùng những chia rẽ lịch sử gây khó khăn cho hội nhập kinh tế sâu rộng.
Chiến lược này cũng thừa nhận những hạn chế của việc tách rời ngay lập tức. Trong khi Mỹ ráo riết tìm kiếm các tuyến cung ứng thay thế và thành lập Project Vault, kho dự trữ khoáng sản chiến lược trị giá 12 tỷ USD được tài trợ bằng 2 tỷ USD vốn tư nhân và khoản vay 10 tỷ USD từ Ngân hàng Xuất nhập khẩu Mỹ, Hàn Quốc không có đủ tài nguyên khoáng sản trong nước để theo đuổi mức độ tự cung tự cấp tương tự. Hệ thống phân phối ứng phó nhanh trong tám ngày và năng lực dự trữ được mở rộng là mức độ tự bảo vệ tối đa khả thi, xét đến các giới hạn về địa lý và địa chất.
Việc Trung Quốc mở rộng kiểm soát xuất khẩu vào tháng 10 cho thấy rủi ro của tình trạng phụ thuộc quá mức, đồng thời cũng cho thấy Bắc Kinh ưu tiên gây sức ép có chừng mực hơn là cắt nguồn cung hoàn toàn. Bằng cách duy trì các kênh ngoại giao và thương mại trong khi đồng thời giữ chức chủ tịch nỗ lực đa dạng hóa của phương Tây, Seoul tìm cách giảm thiểu kịch bản xấu nhất và xây dựng khả năng chống chịu dài hạn. Cách tiếp cận này đòi hỏi duy trì liên tục quan hệ với cả Washington và Bắc Kinh, trong khi mỗi bên đều nghi ngờ cam kết của Seoul với phe còn lại.
Những tháng tới sẽ thử thách tính khả thi của chiến lược phòng ngừa rủi ro này. Với vai trò chủ tịch FORGE đến hết tháng 6, Hàn Quốc phải chứng minh tiến triển rõ rệt trong đa dạng hóa chuỗi cung ứng, đồng thời duy trì lượng hàng nhập khẩu từ Trung Quốc hiện đang bảo đảm hoạt động cho các ngành bán dẫn và pin. 17 khoáng sản thiết yếu được đưa vào diện giám sát an ninh quốc gia tăng cường chính là những lằn ranh đỏ mà gián đoạn nguồn cung có thể gây thiệt hại kinh tế tức thời. Thành công sẽ đưa Hàn Quốc trở thành hình mẫu về an ninh tài nguyên trong thời kỳ cạnh tranh chiến lược; thất bại có thể cho thấy sự trung lập về địa chính trị phải trả giá không bền vững khi chuỗi cung ứng bị biến thành vũ khí.
Điểm chính
- Hàn Quốc thông báo lập đường dây nóng và ủy ban chung với Trung Quốc để bảo đảm nguồn cung khoáng sản thiết yếu, chỉ một ngày sau khi gia nhập khối thương mại do Mỹ dẫn dắt nhằm giảm phụ thuộc vào Bắc Kinh.
- Seoul sẽ giữ chức chủ tịch Diễn đàn Hợp tác Địa chiến lược về Tài nguyên (FORGE) đến hết tháng 6, kế nhiệm Đối tác An ninh Khoáng sản; đây là quốc gia đầu tiên ngoài Mỹ giữ chức chủ tịch.
- Chính phủ xếp 17 khoáng sản thiết yếu vào danh mục quan trọng đối với an ninh quốc gia và sẽ phân bổ 250 tỷ won (172 triệu USD) để hỗ trợ các dự án khai khoáng ở nước ngoài.
- Hàn Quốc đặt mục tiêu giảm tỷ lệ phụ thuộc vào nhập khẩu khoáng sản thiết yếu từ 80% xuống 50% vào năm 2030 thông qua quan hệ đối tác với Australia, Việt Nam, Lào và Mông Cổ.
- Nước này đặt mục tiêu tăng tỷ trọng khoáng sản thiết yếu tái chế trong nguồn cung từ 2% lên hơn 20% vào năm 2030, đồng thời áp dụng quy định mới về dự trữ theo Luật Đặc biệt về An ninh Tài nguyên Quốc gia.
- Trung Quốc kiểm soát khoảng 60% trữ lượng đất hiếm và 90% năng lực chế biến, đồng thời áp dụng các biện pháp hạn chế xuất khẩu đe dọa các ngành bán dẫn và pin của Hàn Quốc.
