Chiến lược niken của Trung Quốc tại Indonesia: Mô hình thống trị khoáng sản đối mặt với phép thử thị trường

Kiến trúc kiểm soát: Trung Quốc xây dựng đế chế niken như thế nào

Trong thập kỷ qua, các công ty Trung Quốc đã xây dựng tại Indonesia một chuỗi cung ứng tích hợp dọc, trở thành hình mẫu cho tham vọng thống trị khoáng sản toàn cầu. Chiến lược này thực sự khởi động sau khi Indonesia cấm xuất khẩu quặng niken vào năm 2014, buộc các doanh nghiệp quốc tế phải chế biến khoáng sản trong nước. Trong khi các công ty phương Tây còn do dự, doanh nghiệp Trung Quốc nhanh chóng hành động. Tập đoàn Tsingshan, một tập đoàn thép tư nhân, tham gia thị trường thông qua liên doanh với Tập đoàn Bintang Delapan của Indonesia vào năm 2009, rồi nhanh chóng mở rộng hoạt động sau khi lệnh cấm xuất khẩu có hiệu lực.

Khu công nghiệp Indonesia Morowali (IMIP) trở thành dự án chủ lực trong khuôn khổ Sáng kiến Vành đai và Con đường, phát triển từ một tổ hợp luyện kim đơn giản thành một thành phố công nghiệp rộng lớn với cảng riêng, nhà máy điện đốt than và hệ thống hậu cần. Nguồn tài chính của Trung Quốc cũng phát triển song hành với các khoản đầu tư hạ tầng này. Từ năm 2000 đến 2013, các ngân hàng chính sách như Ngân hàng Xuất nhập khẩu Trung Quốc cung cấp vốn cho những dự án hạ tầng ban đầu. Sau năm 2013, các ngân hàng thương mại quốc doanh cấp khoản vay hợp vốn để phân tán rủi ro, tạo điều kiện triển khai các dự án nhỏ hơn trong khu công nghiệp.

Hệ sinh thái tài chính này, vốn không dành cho các đối thủ phương Tây, giúp triển khai vốn nhanh và chấp nhận rủi ro cao. Các công ty Trung Quốc thương mại hóa công nghệ hòa tách axit áp suất cao (HPAL), biến nguồn quặng laterit hàm lượng thấp dồi dào của Indonesia thành kết tủa hydroxit hỗn hợp (MHP), nguyên liệu tiền chất quan trọng để sản xuất pin xe điện. Những nỗ lực xử lý tương tự của phương Tây tại Australia và Papua New Guinea thất bại do chi phí vượt dự toán, nhưng các doanh nghiệp Trung Quốc đã thành công nhờ năng lực kỹ thuật. Hiện nay, các công ty Trung Quốc kiểm soát khoảng 75% công suất tinh luyện niken của Indonesia và sở hữu khoảng 60% sản lượng niken tinh luyện toàn cầu.

Chủ nghĩa dân tộc tài nguyên của Indonesia và cái bẫy lệ thuộc

Chính sách phát triển công nghiệp chế biến của Jakarta nhằm giữ lại nhiều giá trị hơn từ trữ lượng niken khổng lồ của đất nước, chiếm hơn 42% nguồn cung toàn cầu. Lệnh cấm xuất khẩu quặng niken thô năm 2020, tiếp nối các hạn chế trước đó, đã thu hút thành công vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài, tăng từ 3,56 tỷ USD năm 2019 lên 10,96 tỷ USD vào năm 2022. Doanh thu xuất khẩu niken tăng từ khoảng 6 tỷ USD năm 2013 lên gần 30 tỷ USD năm 2022, tạo việc làm và đưa Indonesia lên vị trí nhà sản xuất lớn nhất thế giới.

Tuy nhiên, thành công này che giấu một sự mất cân đối mang tính cơ cấu. Indonesia kiểm soát nguyên liệu thô, nhưng các công ty Trung Quốc chi phối công nghệ chế biến, nguồn vốn và khả năng tiếp cận thị trường. Các công ty khai khoáng Indonesia, phần lớn thuộc sở hữu trong nước do luật quy định tỷ lệ sở hữu mang tính dân tộc chủ nghĩa, phải bán quặng cho các nhà chế biến Trung Quốc theo giá do chính phủ kiểm soát, thấp hơn đáng kể so với giá quốc tế. Trong khi đó, doanh nghiệp Trung Quốc được hưởng các ưu đãi tài chính đáng kể, gồm miễn thuế thu nhập doanh nghiệp từ 15 đến 20 năm và tiếp cận nguồn than được trợ giá theo Cơ chế Nghĩa vụ Thị trường Nội địa (DMO), giới hạn giá ở mức 75 USD/tấn, trong khi giá toàn cầu từng lên tới 350 USD/tấn vào năm 2023.

Lệnh cấm xuất khẩu quặng niken một phần trước năm 2020 (khi giấy phép xuất khẩu quặng được cấp cho các công ty đạt tiến triển trong việc xây dựng nhà máy luyện kim), cùng với việc có được giấy phép trong các khu công nghiệp, thực tế đã đủ để các công ty chế biến niken đầu tư vào Indonesia.

Kết quả là một tình trạng gần như độc quyền, trong đó các công ty Trung Quốc thu về phần lớn giá trị gia tăng. Các quan chức Indonesia đã giành được lợi thế đàm phán trong ngắn hạn nhờ lệnh cấm xuất khẩu, nhưng Bắc Kinh vẫn nắm quyền chi phối cơ cấu trong dài hạn. Theo một chủ ngân hàng tại Jakarta, lệnh cấm xuất khẩu một phần trước năm 2020, kết hợp với giấy phép hoạt động trong các khu công nghiệp, đã đủ sức thu hút đầu tư mà không cần đến các ưu đãi tốn kém hiện nay, vốn chủ yếu có lợi cho các nhà chế biến Trung Quốc.

Thị trường đảo chiều: Khủng hoảng tại Gunbuster

Năm 2025, sự mong manh của mô hình này lộ rõ khi diễn biến thị trường hàng hóa đi ngược các tính toán chiến lược. PT Gunbuster Nickel Industry (GNI), tổ hợp luyện kim quy mô lớn ở Sulawesi do Jiangsu Delong Nickel Industry của Trung Quốc hậu thuẫn, đứng trước nguy cơ sụp đổ. Cơ sở này được thiết kế để sản xuất 1,8-1,9 triệu tấn gang niken mỗi năm, nhưng nhiều dây chuyền đã ngừng hoạt động khi các chủ nợ họp bàn về phương án cấp vốn khẩn cấp. Jiangsu Delong đã rút khỏi ba trong số bốn dự án lớn tại Indonesia, chịu khoản lỗ lên tới 300 triệu USD mỗi năm.

Cuộc khủng hoảng bắt nguồn từ làn sóng sản lượng mới tràn vào thị trường, kéo giá niken toàn cầu giảm hơn 40%, biến các dự báo sinh lời thành thua lỗ. Khó khăn của GNI càng trầm trọng do hạ tầng chưa hoàn thiện, chi phí điện cao và các khoản phạt vì không đáp ứng thời hạn giao hàng. Cơ sở này chiếm khoảng 10-12% tổng sản lượng niken tinh luyện của Indonesia, nên việc có thể phải đóng cửa sẽ gây gián đoạn 5-6% nguồn cung toàn cầu.

Áp lực còn tăng thêm do sự chuyển dịch công nghệ ngay tại Trung Quốc. Trong khi Indonesia đặt cược lớn vào pin chứa niken cho xe điện, các nhà sản xuất Trung Quốc đang nhanh chóng chuyển sang pin lithium sắt phốt phát (LFP), không chứa niken. Khoản đầu tư 1 tỷ USD của BYD vào nhà máy lắp ráp xe điện tại Indonesia sử dụng công nghệ LFP, đi ngược trực tiếp với chiến lược công nghiệp dựa vào niken của Jakarta. Khi các loại pin sử dụng niken mất thị phần tại Trung Quốc, nhà sản xuất Indonesia đối mặt với nhu cầu suy yếu từ khách hàng chủ chốt, đúng lúc tình trạng dư cung toàn cầu lên đỉnh điểm.

Suy thoái môi trường và sự mất đất của cộng đồng

Ngành niken bùng nổ kéo theo những tổn thất nghiêm trọng về môi trường và xã hội, đặc biệt tại Sulawesi và Maluku. Khu mỏ Sorowako của PT Vale Indonesia, nhượng quyền khai thác niken lâu đời nhất, đã gây mất rừng trên diện rộng. Theo phân tích của Mighty Earth, mỏ Sorowako đứng đầu trong số các mỏ niken Indonesia về diện tích mất độ che phủ cây xanh, với 14.559 ha bị phát quang từ năm 2014 đến 2022. Công ty xác định 14.137 ha khu vực có giá trị đa dạng sinh học cao nằm trong vùng có thể khai thác, bao gồm sinh cảnh trọng yếu gần hồ Towuti.

Các cộng đồng địa phương phải đối mặt với tình trạng mất đất và ô nhiễm. Tại Loeha Raya, nông dân trồng tiêu sọ trên đất tổ tiên gặp phải hoạt động khoan thăm dò mà không được tham vấn trước. Ô nhiễm nguồn nước suối do bồi lắng khiến một số diện tích đất nông nghiệp không thể canh tác.

Chúng tôi rất lo công ty sẽ mở rộng khai mỏ ở đây. Khi có hoạt động khoan thăm dò, người dân sợ không dám làm ruộng.

Dù phán quyết của Tòa án Hiến pháp năm 2013 công nhận rừng tập quán của người bản địa, các yêu sách về quyền sử dụng đất vẫn mắc kẹt trong quy trình xác minh, khiến cộng đồng dễ bị tổn thương trước hoạt động mở rộng khai thác.

Hạ tầng chế biến cũng gây phát thải nghiêm trọng. Các nhà máy điện than tự dùng được xây dựng để cấp điện cho các nhà máy luyện niken hiện chiếm 23% tổng công suất điện than của Indonesia; công suất đang xây dựng còn lớn hơn công suất hiện vận hành. Các nghiên cứu sức khỏe dự báo ô nhiễm không khí từ hoạt động chế biến có thể khiến số ca tử vong hằng năm tăng từ 215 ca năm 2020 lên gần 5.000 ca vào năm 2030, với chi phí y tế liên quan lên tới 3,4 tỷ USD mỗi năm.

Tình thế tiến thoái lưỡng nan chiến lược của Washington

Mỹ đứng trước những lựa chọn khó khăn liên quan đến niken Indonesia. Các công ty khai khoáng Mỹ phần lớn đã rời khỏi nước này do các chính sách dân tộc chủ nghĩa về tài nguyên. Newmont Mining rút hoàn toàn vào năm 2016 sau tranh chấp về các hạn chế xuất khẩu, còn Freeport McMoRan buộc phải thoái phần lớn quyền kiểm soát mỏ đồng Grasberg vào năm 2018. Luật bắt buộc thoái vốn và quy định khó đoán khiến doanh nghiệp phương Tây e ngại, trong khi các doanh nghiệp được nhà nước Trung Quốc hỗ trợ có thể hấp thụ biến động và chấp nhận biên lợi nhuận thấp hơn.

Gần đây, sự can dự của Mỹ còn hạn chế và khá lúng túng. Năm 2023, Ford Motor Company công bố quan hệ đối tác trị giá 4,5 tỷ USD với Vale Indonesia và Huayou Cobalt của Trung Quốc để xây dựng cơ sở HPAL, phản ánh thực tế rằng các hãng ô tô phương Tây không thể bảo đảm nguồn niken Indonesia nếu không hợp tác với doanh nghiệp Trung Quốc. Việc Mỹ và Indonesia không có hiệp định thương mại tự do khiến niken Indonesia không đủ điều kiện hưởng tín dụng thuế dành cho xe sạch theo Đạo luật Giảm lạm phát, trong khi các hạn chế nghiêm ngặt đối với những thực thể chịu ảnh hưởng của nước ngoài càng khiến việc tiếp cận thêm khó khăn.

Một số nhà hoạch định chính sách chủ trương xây dựng chuỗi cung ứng thay thế bên ngoài Indonesia, nhưng việc này đòi hỏi khoản đầu tư khổng lồ và chính sách công nghiệp dài hạn. Những người khác đề xuất hợp tác trực tiếp với Indonesia thông qua các thỏa thuận bao tiêu và mua cổ phần thiểu số. Dù chọn hướng nào cũng cần sự phối hợp bền bỉ của chính phủ để giúp doanh nghiệp Mỹ có được sự rõ ràng về quy định và nguồn vốn, nhưng hiện Washington vẫn chưa có chiến lược nhất quán nhằm bảo đảm khả năng tiếp cận nhà cung cấp niken lớn nhất thế giới.

Xuất khẩu mô hình: Từ Jakarta đến Kinshasa

Bất chấp những thách thức tại Indonesia, Trung Quốc dường như sẵn sàng nhân rộng mô hình này ở nơi khác. Báo cáo đầu tư ra nước ngoài năm 2023 của Bắc Kinh xác định các khu hợp tác kinh tế ở nước ngoài là nền tảng chủ chốt cho mở rộng quốc tế, sử dụng hạ tầng và phát triển công nghiệp để hỗ trợ tiếp cận thị trường. Chiến lược này đã thể hiện trong các khoản đầu tư vào khai thác đồng tại Peru và chế biến coban tại Cộng hòa Dân chủ Congo (DRC).

Tại DRC, các công ty Trung Quốc đã thích ứng với hạn ngạch xuất khẩu coban mới, giới hạn xuất khẩu ở mức 96.600 tấn mỗi năm trong năm 2026 và 2027, tương đương khoảng một nửa mức năm 2024. Cách điều tiết nguồn cung này tương tự cách tiếp cận của Indonesia: sử dụng công cụ chính sách để buộc chế biến trong nước, trong khi doanh nghiệp Trung Quốc kiểm soát chuỗi giá trị hình thành từ đó. Trung Quốc cũng đã tăng gấp đôi lượng dự trữ niken Class 1 độ tinh khiết cao kể từ cuối năm 2024, tạo vùng đệm chiến lược để bảo vệ ngành công nghiệp trong nước trước biến động giá, đồng thời duy trì ảnh hưởng đối với nguồn cung toàn cầu.

Khi ngày càng nhiều quốc gia cân nhắc bắt chước lệnh cấm xuất khẩu của Indonesia nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế trong nước, các công ty Trung Quốc đã chứng tỏ khả năng thích ứng và tiến lên những khâu giá trị cao hơn tại các nước mục tiêu. Họ mang đến vốn, công nghệ và sẵn sàng hoạt động trong những điều kiện khiến nhà đầu tư phương Tây e ngại. Kinh nghiệm Indonesia cho thấy nếu thiếu quản trị hiệu quả, các biện pháp bảo vệ môi trường và quan hệ đối tác đa dạng, những quốc gia giàu tài nguyên có nguy cơ đổi một dạng lệ thuộc này, xuất khẩu nguyên liệu thô, lấy một dạng khác: công nghiệp hóa dưới sự kiểm soát của bên ngoài.

Điểm chính

• Các công ty Trung Quốc kiểm soát khoảng 75% công suất tinh luyện niken của Indonesia và 60% sản lượng niken tinh luyện toàn cầu, hình thành vị thế gần như độc quyền thông qua các khu công nghiệp như Morowali.
• Lệnh cấm xuất khẩu của Indonesia đã thu hút đầu tư thành công và giúp giá trị xuất khẩu tăng từ 6 tỷ USD lên 30 tỷ USD, nhưng đồng thời tạo ra sự lệ thuộc mang tính cơ cấu vào công nghệ, vốn và thị trường Trung Quốc.
• Các dự án lớn do Trung Quốc hậu thuẫn đối mặt khủng hoảng khi giá niken giảm 40% và nhu cầu chuyển dịch sang pin lithium sắt phốt phát (LFP), loại pin không cần niken.
• Các tổn thất môi trường gồm mất rừng trên diện rộng ở Sulawesi, ô nhiễm nguồn nước ảnh hưởng đến nông dân địa phương và tác động sức khỏe được dự báo gây gần 5.000 ca tử vong mỗi năm vào năm 2030.
• Mỹ chưa có chiến lược nhất quán để tiếp cận niken Indonesia; các công ty khai khoáng Mỹ đã rời đi do chủ nghĩa dân tộc tài nguyên, trong khi doanh nghiệp Trung Quốc củng cố vị thế.
• Trung Quốc đang nhân rộng mô hình Indonesia tại Cộng hòa Dân chủ Congo với coban và tại Peru với đồng, sử dụng khu công nghiệp và nguồn vốn được nhà nước hỗ trợ để kiểm soát chuỗi cung ứng khoáng sản thiết yếu.