Tuyến đường sắt cao tốc Whoosh của Indonesia đối mặt với áp lực nợ ngày càng tăng

Tuyến tàu biểu tượng đối mặt với thực tế tài chính

Tuyến đường sắt cao tốc đầu tiên của Indonesia, nối Jakarta với Bandung và được biết đến với tên gọi Whoosh, là một cột mốc công nghệ của Đông Nam Á. Tuyến này rút ngắn thời gian di chuyển xuống còn khoảng 40 đến 45 phút, thay thế những chuyến đi đường bộ khó đoán trước và cho thấy công nghệ đường sắt Trung Quốc vận hành trên đất Indonesia. Thành tựu này là có thật. Áp lực tài chính cũng vậy. Gánh nợ của dự án, do chi phí cao hơn dự kiến và các khoản vay từ Ngân hàng Phát triển Trung Quốc, hiện đè nặng lên các doanh nghiệp nhà nước Indonesia nắm cổ phần chi phối. Những quyết định trong vài tháng tới về tái cơ cấu nợ, trợ cấp và quản trị sẽ quyết định liệu Whoosh trở thành trục giao thông bền vững hay gánh nặng tài khóa kéo dài.

Các con số cho thấy quy mô thách thức. Chi phí xây dựng tăng từ ước tính ban đầu gần 6,1 tỷ USD lên khoảng 7,2 đến 7,3 tỷ USD sau khi vượt dự toán khoảng 1,2 tỷ USD. Khoảng ba phần tư vốn được tài trợ bằng các khoản vay từ Ngân hàng Phát triển Trung Quốc, ban đầu có kỳ hạn 40 năm, thời gian ân hạn 10 năm và lãi suất 2% trên khoản vay gốc. Các khoản vay bổ sung để bù chi phí vượt dự toán có lãi suất cao hơn, được cho là khoảng 3,4%. Thay đổi này, cùng lượng hành khách thấp hơn dự báo, đã khiến liên danh Indonesia và thành viên lớn nhất là PT Kereta Api Indonesia, thường gọi là KAI, phải gánh các khoản lỗ.

Canh bạc chính trị cũng lớn không kém. Chính phủ Indonesia khẳng định Whoosh được xây dựng theo mô hình dự án giữa các doanh nghiệp, không phải nghĩa vụ của nhà nước. Tuy nhiên, nhà nước cũng là cổ đông lớn nhất thông qua các doanh nghiệp nhà nước, trong khi áp lực dư luận rất lớn mỗi khi các doanh nghiệp chủ lực quốc gia báo lỗ. Mâu thuẫn giữa hình thức pháp lý và thực tế kinh tế nằm ở trung tâm cuộc tranh luận hiện nay. Các quan chức đang cân nhắc kết hợp đàm phán lại khoản vay với Trung Quốc, hỗ trợ ngân sách cho hoạt động thường nhật và thay đổi cách phân chia tài sản, trách nhiệm giữa đơn vị vận hành với nhà nước.

Vì sao áp lực tài chính ngày càng lớn

Whoosh bắt đầu khai thác thương mại vào tháng 10/2023, sau các đợt trì hoãn liên quan đến giải phóng mặt bằng, thi công công trình dân dụng và đại dịch. Đến giữa năm 2025, tuyến đã phục vụ hàng triệu hành khách và duy trì nhu cầu ổn định vào cuối tuần. Lượng khách trung bình ngày thường ở mức cao trong khoảng 10.000 lượt, còn cuối tuần đông hơn. Con số này thấp xa so với dự báo ban đầu, vốn đặt mục tiêu trung bình hàng chục nghìn lượt mỗi ngày. Doanh thu vé thấp hơn dự kiến cộng hưởng với chi phí vận hành cao và chi phí lãi vay tăng.

KCIC, liên doanh vận hành Whoosh, báo lỗ trong năm 2024 và nửa đầu năm 2025. Liên danh công ty mẹ trong nước, PSBI, ghi nhận khoản lỗ lên tới hàng nghìn tỷ rupiah trong cùng các giai đoạn. KAI, cổ đông lớn nhất của PSBI, gánh phần thiệt hại lớn nhất. Ban lãnh đạo mới của KAI thẳng thắn khác thường khi nói về rủi ro Whoosh gây ra cho tình hình tài chính công ty.

Tại một phiên điều trần gần đây ở quốc hội, Tổng giám đốc KAI Bobby Rasyidin cảnh báo các nghị sĩ về mức độ nghiêm trọng của tình hình. Ông mô tả áp lực tài chính mà KAI và đơn vị vận hành đang đối mặt là một rủi ro bùng phát nếu không được kiểm soát.

Chúng tôi đang nghiên cứu các vấn đề của KCIC, vốn giống như một quả bom hẹn giờ.

Cảnh báo này gây chú ý vì phù hợp với những gì nhà đầu tư và chuyên gia phân tích đã nhận thấy qua các con số. Các khoản thanh toán lãi của khoản vay ban đầu vẫn có thể xoay xở trong thời gian ân hạn, kéo dài đến năm 2028. Việc trả nợ cho các khoản vay bổ sung có lãi suất cao hơn, đồng thời chuẩn bị hoàn trả nợ gốc sau khi thời gian ân hạn kết thúc, khiến chi phí ngày càng tăng. Nếu không có nguồn thu mạnh hơn, áp lực dòng tiền sẽ tăng lên qua từng năm.

Cơ chế tài trợ

Whoosh thuộc sở hữu và được vận hành bởi PT Kereta Cepat Indonesia China, hay KCIC, một liên doanh có 60% vốn Indonesia và 40% vốn Trung Quốc. Phía Indonesia, PSBI quy tụ một số doanh nghiệp nhà nước, trong đó KAI nắm cổ phần lớn nhất. Các bên tham gia Trung Quốc gồm các đơn vị xây dựng đường sắt, sản xuất đầu máy toa xe và cung cấp hệ thống tín hiệu, thông tin liên lạc. Toàn bộ công nghệ đường sắt cao tốc trên tuyến đều của Trung Quốc, từ tàu CR400AF Yawan đến hệ thống tín hiệu và điện khí hóa.

Nợ vay cung cấp phần lớn vốn cho dự án. Ngân hàng Phát triển Trung Quốc tài trợ khoảng 75% tổng vốn thông qua các khoản vay dài hạn. Reuters đưa tin gói vay ban đầu có thời hạn 40 năm, thời gian ân hạn 10 năm và lãi suất 2%. Chi phí vượt dự toán đòi hỏi vay thêm, với mức lãi suất Trung Quốc đề xuất cao hơn, trong khoảng giữa 3%. Indonesia chấp nhận bảo lãnh chính phủ có giới hạn cho khoản vay mới vào cuối năm 2023, sau khi trước đó phản đối biện pháp này. KAI cũng trực tiếp vay một số khoản từ Ngân hàng Phát triển Trung Quốc để trang trải một phần chi phí vượt dự toán, với mức lãi suất được cho là từ 3,7% đến 3,8%.

Những chi tiết này quan trọng vì chúng xác định nghĩa vụ dòng tiền mà KCIC và, qua đó, các cổ đông phải đáp ứng. Thời gian ân hạn chỉ hoãn trả nợ gốc, chứ không hoãn tiền lãi. Khi bắt đầu trả dần nợ gốc, nghĩa vụ trả nợ hằng năm sẽ tăng, nhất là khi một phần khoản vay có lãi suất cao hơn. Vì vậy, các nhà hoạch định chính sách tập trung vào hai giải pháp: cải thiện hiệu quả hoạt động của dự án và điều chỉnh điều khoản nợ cho phù hợp hơn với kỳ vọng doanh thu thực tế.

Chi phí vượt dự toán và nguyên nhân

Chi phí tăng là căn nguyên của tình thế khó khăn hiện nay. Chi phí mỗi kilômét đường được ước tính khoảng 52 triệu USD, cao hơn mức ghi nhận ở Trung Quốc và châu Âu. Các đơn vị tài trợ dự án cho rằng địa chất Tây Java, việc đào hầm, công trình dân dụng phức tạp và giải phóng mặt bằng khó khăn là những nguyên nhân đẩy chi phí lên cao. Giai đoạn đại dịch cũng ảnh hưởng đến tiến độ và hậu cần, làm phát sinh thêm chi phí.

Những thực tế đó không xóa đi việc Indonesia đã chọn phương án tài trợ đắt hơn các lựa chọn từng cân nhắc. Khi dự án được trao thầu lần đầu vào năm 2015, đề xuất của Nhật Bản bao gồm nguồn vốn lãi suất rất thấp, được cho là gần 0,1%. Indonesia chọn đề xuất của Trung Quốc, nhấn mạnh tốc độ triển khai, liên doanh và chuyển giao công nghệ. Các khoản vay do Bắc Kinh hậu thuẫn mang tính thương mại, không phải vốn ưu đãi. Đó là lựa chọn mang tính chiến lược, nhưng cũng kéo theo chi phí vốn hiện trở nên nặng nề hơn khi dòng tiền vận hành eo hẹp.

Việc Indonesia chấp nhận bảo lãnh chính phủ cho khoản vay bổ sung trong giai đoạn vượt dự toán cho thấy lập trường đã thay đổi. Dự án từng được giới thiệu với công chúng là rủi ro doanh nghiệp do liên danh gánh chịu. Bảo lãnh có giới hạn cho thấy các chủ nợ muốn có thêm bảo đảm trước khi giải ngân thêm vốn. Điều này cũng làm ranh giới giữa rủi ro doanh nghiệp và rủi ro nhà nước trở nên mờ nhạt hơn, dù chỉ ở một mức độ nhất định.

Lượng khách, giá vé và tính khả thi kinh doanh

Câu hỏi cốt lõi đối với mọi tuyến đường sắt cao tốc là liệu tuyến có thể thu hút đủ hành khách với mức giá vé bền vững để trang trải chi phí vận hành và đóng góp vào việc trả nợ hay không. Whoosh có lợi thế rõ rệt với những hành khách coi trọng thời gian và tính ổn định. Tuyến ít bị ảnh hưởng bởi ùn tắc và thời tiết, đồng thời có nhà ga hiện đại và tiện nghi. Tuy vậy, hành lang Jakarta-Bandung vốn đã có đường sắt thường với hàng chục chuyến mỗi ngày, còn các lựa chọn đi đường bộ tốc hành cạnh tranh rất quyết liệt về giá.

Giá vé phải cân bằng một bài toán khó. Nếu giá quá cao, lượng khách sẽ giảm. Nếu quá thấp, thiếu hụt doanh thu sẽ tăng. Số liệu ban đầu cho thấy khoảng 13.000 hành khách mỗi ngày trong giai đoạn đầu khai thác, sau đó tăng lên trong năm 2024 và sang năm 2025. Mức trung bình khoảng 16.000 đến 18.000 lượt vào ngày thường và cao hơn vào cuối tuần cho thấy thị trường vẫn đang phát triển. Công ty đã quảng bá xe buýt kết nối và các giải pháp cải thiện chặng đi cuối, nhưng khả năng tiếp cận nhà ga và kết nối với giao thông đô thị vẫn cần tiếp tục hoàn thiện.

Trên thế giới, doanh thu bán vé hiếm khi đủ để chi trả cho đường sắt cao tốc. Mô hình này phụ thuộc vào phát triển khu vực quanh nhà ga, cho thuê mặt bằng thương mại và giá trị đất tăng lên. Các quan chức và nhà phát triển Indonesia đã bắt đầu lập kế hoạch phát triển đô thị định hướng giao thông công cộng quanh các ga Halim, Padalarang và Tegalluar. Chiến lược này có thể mang lại lợi ích theo thời gian, nhưng đòi hỏi quy hoạch phân khu, kết nối giao thông và vốn tư nhân được phối hợp đồng bộ. Trong ngắn hạn, KCIC phải bù đắp khoảng hụt tài chính trước khi nguồn thu ngoài vé trở nên đáng kể.

Ai gánh rủi ro và ranh giới giữa doanh nghiệp với nhà nước trở nên mờ nhạt ở đâu

Theo thiết kế ban đầu, Whoosh được dự định nằm ngoài ngân sách nhà nước. Cơ cấu liên danh được cho là sẽ giúp bảo vệ người nộp thuế, đồng thời để các doanh nghiệp nhà nước giữ vai trò dẫn dắt. Thực tế phức tạp hơn. KAI báo lỗ liên quan đến vai trò của mình trong liên danh. Các thành viên Indonesia khác, trong đó có các công ty xây dựng và đường thu phí, cũng chịu tổn thất. Trong khi đó, pháp nhân mới của chính phủ quản lý tài sản nhà nước, gọi là Danantara, đã tham gia giám sát và tìm giải pháp.

Bộ trưởng Tài chính Purbaya Yudhi Sadewa công khai nêu rõ lập trường của chính phủ. Ông bác bỏ việc sử dụng ngân sách nhà nước để trả nợ Whoosh và yêu cầu tìm giải pháp trong hệ thống doanh nghiệp nhà nước.

Chúng tôi sẽ không dùng ngân sách nhà nước để trả khoản nợ này.

Lập trường đó phản ánh bài học khó khăn từ các dự án lớn trên thế giới. Một khi chính phủ trực tiếp nhận trách nhiệm tài khóa đối với một tài sản gặp khó khăn, gánh nặng có thể tăng nhanh. Tuy nhiên, đứng ngoài cuộc không phải là lựa chọn khả thi nếu các doanh nghiệp nhà nước chủ chốt đối mặt nguy cơ thiếu thanh khoản hoặc mất khả năng thanh toán. Indonesia đã bắt đầu chia sẻ một phần gánh nặng vận hành, với hỗ trợ ngân sách nhằm ổn định dịch vụ thường nhật trong lúc đàm phán tái cơ cấu dài hạn. Đây là thế cân bằng mà các nhà hoạch định chính sách đang tìm cách tạo dựng: duy trì hoạt động của tài sản, bảo vệ các doanh nghiệp nhà nước chủ chốt và tránh biến nghĩa vụ của doanh nghiệp thành nghĩa vụ nhà nước.

Indonesia đang cân nhắc điều gì

Các quan chức và lãnh đạo doanh nghiệp đã đưa ra một số phương án. Mỗi phương án đều có những đánh đổi riêng.

Đàm phán lại với Ngân hàng Phát triển Trung Quốc

Phương án thực tế nhất là đề nghị kéo dài kỳ hạn, giảm biên độ lãi suất hoặc áp dụng lịch trả nợ linh hoạt hơn. Kéo dài thời hạn vay và phân bổ đều các khoản trả nợ gốc sau khi hết thời gian ân hạn có thể giảm nhẹ gánh nặng hằng năm. Indonesia cũng đã xem xét các phương án trả nợ bằng nhiều đồng tiền để phù hợp với dòng tiền và hạn chế rủi ro tỷ giá.

Tách riêng hạ tầng và hoạt động khai thác

Một phương án là chính thức phân tách trách nhiệm, theo đó nhà nước hoặc một cơ quan được chỉ định tiếp quản đường ray và nhà ga, còn KCIC hoặc KAI tập trung vào tàu và dịch vụ khách hàng. Đơn vị vận hành sẽ trả phí sử dụng hạ tầng, còn phần hạ tầng có thể được xem như các tài sản công khác và nhận hỗ trợ ngân sách. Mô hình này tương tự cách làm tại một số nước châu Âu và có thể giúp xác định rõ trách nhiệm.

Bổ sung vốn cổ phần hoặc tìm nhà đầu tư mới

Vốn cổ phần mới có thể giảm đòn bẩy và chi phí lãi vay. Khả năng cao phương án này đòi hỏi chính phủ hỗ trợ các cổ đông Indonesia, trái với mong muốn hạn chế rủi ro tài khóa. Việc thu hút nhà đầu tư mới cũng phức tạp do yếu tố địa chính trị và yêu cầu duy trì sự thống nhất trong vận hành. Dù vậy, đây vẫn là một lựa chọn về mặt lý thuyết nếu tìm được đối tác đáng tin cậy.

Cải thiện hoạt động và tăng doanh thu ngoài vé

Tăng lượng hành khách là điều thiết yếu. Cải thiện khả năng tiếp cận nhà ga, tích hợp hệ thống vé với dịch vụ tàu đi lại hằng ngày và áp dụng chính sách giá có mục tiêu có thể tăng hệ số sử dụng chỗ mà không làm giảm doanh thu. Các dự án quanh nhà ga có thể tạo nguồn thu cho thuê và thu một lần từ khai thác giá trị đất. Những giải pháp này cần thời gian, nhưng có vai trò then chốt đối với tính khả thi kinh doanh dài hạn.

So sánh với luận điệu về bẫy nợ

Tranh luận công khai thường nhắc đến cảng Hambantota của Sri Lanka, được cho thuê dài hạn sau khi nước này lâm vào tình trạng khó khăn về nợ. Sự so sánh mang sức nặng chính trị, nhưng cơ cấu hai trường hợp khác nhau. Whoosh là dịch vụ đường sắt nội địa do một liên doanh vận hành, trong đó Indonesia nắm quyền kiểm soát thông qua cổ phần chi phối. Khoản nợ thuộc về một nhóm doanh nghiệp gắn với các công ty nhà nước, chứ không phải ngân khố. Trung Quốc là bên cho vay và đối tác kỹ thuật, không phải bên nhận nhượng quyền khai thác một cảng chiến lược.

Các trường hợp khác trong khu vực đưa ra bài học hữu ích hơn. Malaysia đã đàm phán lại hợp đồng Tuyến đường sắt Bờ Đông để giảm chi phí và phân định lại trách nhiệm. Kenya điều chỉnh điều khoản trả nợ cho tuyến đường sắt khổ tiêu chuẩn nhằm giảm áp lực. Trong cả hai trường hợp, tái cơ cấu không xóa nợ, nhưng giúp việc trả nợ dễ xoay xở hơn và làm rõ quyền kiểm soát vận hành. Indonesia dường như đang hướng tới cách xử lý tương tự.

Các quan chức Trung Quốc đã phát tín hiệu sẵn sàng hợp tác để ổn định Whoosh, thừa nhận tầm vóc của dự án như một hình mẫu trong Sáng kiến Vành đai và Con đường. Bắc Kinh không có nhiều động cơ đẩy đối tác vào tình trạng khó khăn. Indonesia cũng có lợi khi đạt được kết quả tích cực, giúp duy trì dịch vụ, bảo vệ các doanh nghiệp nhà nước và tránh rủi ro tài khóa không cần thiết.

Câu hỏi về quản trị và minh bạch

Tranh luận tài chính song hành với những lo ngại về quản trị. Cơ quan chống tham nhũng Indonesia đã mở cuộc điều tra sơ bộ vào năm 2025 về các cáo buộc đội chi phí xây dựng và sai phạm trong giải phóng mặt bằng. Các điều tra viên chưa công bố cáo trạng chính thức. Hoạt động giám sát phản ánh quy mô, độ phức tạp của việc mua sắm và mối quan tâm của công chúng về cách dự án được quản lý.

Chi phí mỗi kilômét vượt các chuẩn quốc tế đòi hỏi lời giải thích rõ ràng. Việc đào hầm và địa hình có thể khiến chi phí tăng một cách chính đáng. Tương tự, các đợt trì hoãn buộc nhà thầu huy động lại nhân lực, thiết bị và đàm phán lại cũng có thể làm phát sinh chi phí. Công khai minh bạch các lệnh thay đổi thiết kế, khoản bồi thường đất và yêu cầu thanh toán của nhà thầu sẽ giúp khôi phục niềm tin. KCIC công bố báo cáo tài chính đã kiểm toán cũng sẽ giúp cuộc thảo luận công khai chính xác hơn, dựa trên dữ liệu đã xác minh thay vì ước tính.

Kéo dài tuyến có thể cải thiện hiệu quả kinh tế không

Indonesia và Trung Quốc đang chuẩn bị thảo luận việc kéo dài tuyến từ Jakarta hướng về Surabaya, tạo thành hành lang dài hơn băng qua đảo Java. Tuyến dài hơn, có thêm nhà ga và phục vụ khu vực rộng hơn có thể tăng lượng hành khách, đồng thời hỗ trợ phát triển mạnh hơn các khu vực quanh nhà ga. Việc nối dài cũng có thể giúp sử dụng hiệu quả hơn các đoàn tàu và cơ sở bảo dưỡng. Một số quan chức Indonesia cho rằng chỉ nên tính đến việc mở rộng sau khi cơ cấu nợ hiện tại được điều chỉnh và trách nhiệm vận hành được xác định thật rõ ràng.

Các nhà đàm phán đã xác định những ưu tiên. Quản trị phải quy định rõ ai chịu trách nhiệm về từng khâu vận hành và bảo dưỡng. Cơ chế tài trợ cần giảm áp lực cho KCIC và các công ty mẹ mà không dồn toàn bộ gánh nặng lên nhà nước. Indonesia muốn giữ quyền quyết định đối với phát triển đô thị quanh các nhà ga. Các quy trình quản lý rủi ro cần xử lý những vấn đề về trì hoãn, điều chỉnh kỹ thuật và kết nối. Đây là những điều kiện có thể biến khoản đầu tư đường sắt chi phí cao thành động lực phát triển khu vực, thay vì gánh nặng cho bảng cân đối kế toán.

Thành công sẽ được thể hiện ra sao trong 24 tháng tới

Tiến triển sẽ không đến từ một thông báo duy nhất. Nhiều khả năng, nó sẽ xuất hiện qua một chuỗi bước đi: tái cơ cấu khoản vay với Ngân hàng Phát triển Trung Quốc để giảm áp lực trả nợ trong ngắn hạn; quyết định rõ ràng về việc nhà nước có tiếp quản trách nhiệm đối với đường ray và nhà ga, trong khi đơn vị vận hành trả phí sử dụng hạ tầng hay không; khoản trợ cấp vận hành có mục tiêu, minh bạch và gắn với nghĩa vụ cung cấp dịch vụ; lịch công bố báo cáo tài chính đã kiểm toán; kế hoạch thúc đẩy phát triển khu vực nhà ga với vốn tư nhân để tạo doanh thu ngoài vé.

Mỗi bước sẽ giúp giảm bất định. Kết hợp lại, chúng có thể ổn định dòng tiền của KCIC và bảo vệ sức khỏe tài chính của KAI cùng các cổ đông Indonesia khác. Quan hệ chiến lược với Trung Quốc vẫn có ý nghĩa quan trọng. Cả hai bên đều có lợi ích trong việc duy trì một tuyến đường sắt hoạt động hiệu quả, có tính khả thi tài chính, thể hiện công nghệ và phục vụ người dân.

Điểm mấu chốt

• Tổng chi phí dự án hiện ở mức khoảng 7,2 đến 7,3 tỷ USD sau khi vượt dự toán 1,2 tỷ USD; khoảng 75% vốn được tài trợ bằng các khoản vay từ Ngân hàng Phát triển Trung Quốc.
• Khoản vay ban đầu từ Ngân hàng Phát triển Trung Quốc có thời hạn 40 năm, thời gian ân hạn 10 năm và lãi suất 2%, trong khi các khoản vay bổ sung để bù chi phí vượt dự toán có lãi suất khoảng 3,4%.
• Lượng hành khách và doanh thu vé thấp hơn dự báo ban đầu; KCIC và liên danh công ty mẹ Indonesia ghi nhận khoản lỗ đáng kể trong năm 2024 và đầu năm 2025.
• KAI, cổ đông Indonesia lớn nhất, gánh phần lỗ lớn nhất và cảnh báo nguy cơ trở thành “quả bom hẹn giờ” nếu tình hình tài chính không được ổn định.
• Năm 2023, Indonesia chấp nhận bảo lãnh chính phủ có giới hạn cho khoản nợ mới, làm mờ ranh giới giữa doanh nghiệp và nhà nước dù dự án có cơ cấu giữa các doanh nghiệp.
• Các phương án chính sách gồm đàm phán lại khoản vay, tách riêng hạ tầng và hoạt động khai thác, hỗ trợ vận hành có mục tiêu và thúc đẩy nhanh hơn doanh thu ngoài vé.
• Các quan chức Trung Quốc phát tín hiệu sẵn sàng hợp tác; Indonesia muốn đàm phán lại các điều khoản trước khi xúc tiến đề xuất kéo dài tuyến về phía Surabaya.
• Giám sát quản trị ngày càng chặt chẽ, với cuộc điều tra sơ bộ của KPK về chi phí và hoạt động giải phóng mặt bằng, cùng lời kêu gọi minh bạch hơn trong báo cáo tài chính.