Manila thúc đẩy Bộ Quy tắc ứng xử ở Biển Đông vào năm 2026 khi căng thẳng gia tăng

Vì sao thời hạn năm 2026 cấp thiết lúc này

Philippines đang chuẩn bị một nỗ lực ngoại giao phối hợp nhằm hoàn tất Bộ Quy tắc ứng xử ở Biển Đông vào năm 2026, thời điểm Manila giữ chức chủ tịch Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN). Ngoại trưởng Ma. Theresa Lazaro phát tín hiệu rằng Philippines sẽ đề xuất tổ chức các vòng đàm phán thường xuyên hơn và rút ngắn thời hạn để biến nhiều năm thảo luận thành một thỏa thuận khả thi. Mục tiêu rất rõ ràng: thiết lập các quy tắc giúp giảm nguy cơ va chạm, đối đầu và tính toán sai lầm tại những vùng biển nơi yêu sách của Trung Quốc chồng lấn với các vùng biển của một số quốc gia Đông Nam Á.

Ý tưởng về một bộ quy tắc không phải mới. ASEAN và Trung Quốc thông qua Tuyên bố về ứng xử của các bên ở Biển Đông không mang tính ràng buộc vào năm 2002, rồi nhiều năm sau mới bắt đầu đàm phán chính thức về bộ quy tắc. Năm 2023, hai bên nhất trí các hướng dẫn nhằm đẩy nhanh đàm phán, và đến đầu năm 2025, giới chức cho biết dự thảo văn bản đã được đọc lần thứ ba. Tuy nhiên, những vấn đề nhạy cảm nhất vẫn chưa được giải quyết, trong khi căng thẳng trên biển gia tăng. Philippines tin rằng nhiệm kỳ chủ tịch ASEAN của mình mở ra cơ hội hiếm có để chốt một thỏa thuận thiết thực, có thể thực thi và dựa trên luật pháp quốc tế.

Bộ quy tắc sẽ không giải quyết vấn đề chủ quyền đối với các đảo, bãi đá hay việc phân định ranh giới biển. Những vấn đề đó cần được xử lý thông qua các quy trình pháp lý hoặc song phương riêng. Bộ quy tắc nhằm ngăn chặn các cuộc chạm trán nguy hiểm, xoa dịu căng thẳng thường nhật và tạo dựng thói quen hợp tác. Mục tiêu này càng cấp thiết khi các cuộc đối đầu quanh Bãi Cỏ Mây, bãi cạn Scarborough và những điểm nóng khác ngày càng thường xuyên.

Bộ quy tắc ứng xử sẽ làm gì

Một bộ quy tắc đáng tin cậy sẽ đặt ra các quy định rõ ràng về cách lực lượng cảnh sát biển, hải quân và dân quân biển hoạt động khi ở gần nhau. Văn bản sẽ xác định khoảng cách và thao tác an toàn, thiết lập quy trình liên lạc và xưng danh qua vô tuyến, đồng thời hạn chế các hành động nguy hiểm như đâm va, ngăn chặn, sử dụng vòi rồng hoặc laser. Bộ quy tắc có thể bao gồm đường dây nóng giữa các chỉ huy tác chiến, quy trình phối hợp tìm kiếm cứu nạn và thông báo trước về các đợt tuần tra hoặc cuộc tập trận quy mô lớn. Văn bản cũng có thể đặt ra các giới hạn trong hoạt động thực thi quy định về nghề cá, đồng thời đề ra hướng hợp tác nghiên cứu khoa học và bảo vệ môi trường. Nói ngắn gọn, bộ quy tắc sẽ tạo ra môi trường hoạt động an toàn hơn mà không động chạm đến vấn đề chủ quyền.

Hai vấn đề nằm ở trung tâm tranh luận. Philippines và một số nước ASEAN muốn có bộ quy tắc mang tính ràng buộc pháp lý, với cơ chế giám sát hành vi và xử lý vi phạm. Trung Quốc phản đối một văn kiện ràng buộc và thúc đẩy việc loại trừ các lực lượng quân sự ngoài khu vực khỏi các cuộc tập trận chung với các nước Đông Nam Á. Bắc Kinh cũng muốn giới hạn các dự án dầu khí trong phạm vi thỏa thuận giữa các đối tác khu vực, điều có thể gây khó khăn cho các dàn xếp hiện có với doanh nghiệp ngoài khu vực. Những khác biệt này chạm đến cốt lõi của vấn đề ảnh hưởng và răn đe trên tuyến đường biển vận chuyển một phần đáng kể thương mại toàn cầu.

Không phải hiệp ước hòa bình

Bộ quy tắc là công cụ giảm thiểu rủi ro. Văn kiện này sẽ không phân định ranh giới biển hay giải quyết các yêu sách chồng lấn. Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển (UNCLOS) vẫn là cơ sở pháp lý cho các vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) và quyền trên biển. Phán quyết trọng tài năm 2016 trong vụ kiện do Philippines đệ trình đã bác bỏ các yêu sách quyền lịch sử bao trùm phần lớn Biển Đông, nhưng Trung Quốc không chấp nhận phán quyết đó. Một bộ quy tắc thiết thực vẫn có thể cải thiện an toàn và tính dự đoán, ngay cả khi các tranh chấp pháp lý còn tiếp diễn.

Những vướng mắc vẫn cản trở thỏa thuận

Tính chất pháp lý là ranh giới chia rẽ cốt lõi. Các bên yêu sách thuộc ASEAN, nhất là Philippines và Việt Nam, muốn văn bản có tính ràng buộc và cơ chế thực thi hiệu quả. Điều đó đồng nghĩa với giám sát, báo cáo và các bước xử lý đã được thống nhất khi quy tắc bị vi phạm. Trung Quốc ủng hộ các cam kết linh hoạt và dè chừng mọi cơ chế thực thi có thể hạn chế lựa chọn hoạt động của nước này trên biển. Cách diễn đạt về việc tuân thủ và xử lý tranh chấp sẽ quyết định liệu bộ quy tắc trở thành căn cứ đáng tin cậy hay chỉ là lời hứa trên giấy.

Phạm vi địa lý cũng chưa được giải quyết. Bộ quy tắc nên áp dụng trên toàn Biển Đông, nơi các yêu sách chồng lấn, hay chỉ ở một số khu vực được lựa chọn? Các bên yêu sách muốn có bản đồ phạm vi áp dụng toàn diện, vì sự cố xảy ra ở nhiều vùng. Trung Quốc muốn phạm vi hẹp hơn. Việc xác định phạm vi rất quan trọng vì điều đó quyết định nơi nào quy tắc được áp dụng và nơi nào thì không.

Vai trò của các cường quốc ngoài khu vực là một vấn đề gai góc khác. Trung Quốc muốn các thành viên ASEAN không tập trận quân sự chung với những đối tác như Mỹ, Nhật Bản, Australia và các nước khác. Một số quốc gia Đông Nam Á cho rằng hợp tác với các đối tác an ninh có thể giúp ổn định tình hình và nâng cao năng lực. Tự do hàng hải và hàng không, được UNCLOS bảo đảm, là nguyên tắc mà nhiều nước trong khu vực muốn đưa vào văn kiện cuối cùng.

Greg Poling, giám đốc Sáng kiến Minh bạch Hàng hải châu Á thuộc Trung tâm Nghiên cứu Chiến lược và Quốc tế, đã tóm lược ngắn gọn những rạn nứt nội bộ của ASEAN.

ASEAN vẫn khá chia rẽ, trong đó các nước không có yêu sách không muốn mạo hiểm khiến Trung Quốc phật ý. Điều này khiến các bên yêu sách, đặc biệt là Philippines và Việt Nam, thường phải đơn độc giữ vững lập trường trong đàm phán với Trung Quốc.

Lịch sử phần nào lý giải sự thận trọng đó. Năm 2012, khối này không thể thống nhất thông cáo chung trong nhiệm kỳ chủ tịch của Campuchia sau bất đồng về những nội dung đề cập đến Biển Đông. ASEAN cũng không cùng nhau viện dẫn phán quyết trọng tài năm 2016. Lợi ích khác biệt và mức độ dễ bị Trung Quốc gây sức ép khiến các nước khó lên tiếng với một lập trường thống nhất, từ đó làm chậm tiến trình đàm phán.

Căng thẳng trên biển gia tăng khiến vấn đề cấp bách hơn

Các diễn biến trên biển khiến nhu cầu về một bộ quy tắc an toàn trở nên cấp thiết hơn. Trong năm 2024 và đầu năm 2025, lực lượng hải cảnh, hải quân và dân quân biển Trung Quốc gia tăng hiện diện trên khắp vùng biển phía tây Philippines, tên gọi của Manila dành cho vùng biển thuộc EEZ của nước này. Các cuộc đối đầu quanh Bãi Cỏ Mây bao gồm những động tác ngăn chặn, đâm va và dùng vòi rồng nhằm vào các chuyến tiếp tế của Philippines cho nhân sự đồn trú trên tàu BRP Sierra Madre mắc cạn. Trong một vụ đụng độ, nhân viên Trung Quốc còn lên một tàu Philippines và làm hư hại thiết bị. Trung Quốc công bố tọa độ mới cho đường cơ sở quanh bãi cạn Scarborough và ban hành quy định có thể cho phép bắt giữ thủy thủ nước ngoài. Bãi Cỏ Mây cách tỉnh Palawan của Philippines chưa đến 370 km, trong khi cách đảo Hải Nam của Trung Quốc khoảng 1.111 km, cho thấy sự bất cân xứng về địa lý.

Manila đã đáp trả bằng một chiến lược phòng thủ toàn diện cho quốc gia quần đảo, đẩy nhanh hiện đại hóa quân đội và tăng cường hợp tác với các đối tác. Mỹ triển khai hệ thống tên lửa Typhon tới Philippines, còn các cuộc tập trận với Australia và Nhật Bản được mở rộng. Trong khi đó, Việt Nam đẩy mạnh xây dựng tại các thực thể của mình ở quần đảo Trường Sa, khiến bức tranh an ninh thêm phức tạp. Trung Quốc tiến hành tập trận quân sự và phong tỏa để đáp trả các chuyến tiếp tế của Philippines, đồng thời khẳng định quyền tuần tra quanh bãi cạn Scarborough.

Thứ trưởng Ngoại giao Mỹ Kurt Campbell kêu gọi giảm căng thẳng, đồng thời nhắc đến các sự cố ảnh hưởng đến tàu Philippines.

Chúng tôi mong Trung Quốc chấm dứt các hoạt động khiêu khích.

Quan chức cấp cao nhất của ASEAN cũng đã gióng lên hồi chuông cảnh báo. Tổng thư ký ASEAN Kao Kim Hourn nhấn mạnh sự cần thiết phải kiềm chế trong bối cảnh các vụ chạm trán leo thang.

Chúng ta không thể phủ nhận thực tế rằng tình hình tiếp tục leo thang.

Tháng 4/2025, Hải quân Philippines theo dõi tàu sân bay Sơn Đông của Trung Quốc gần vùng biển Philippines, đồng thời giám sát một tàu trinh sát điện tử Trung Quốc ngoài khơi đảo Luzon, khi Manila chuẩn bị cho các cuộc tập trận quy mô lớn với các đối tác. Bắc Kinh chỉ trích các cuộc tập trận này, cho rằng chúng gây tổn hại đến ổn định khu vực. Các nhà lãnh đạo Philippines nói nước này mong muốn đối thoại và một giải pháp dựa trên quy tắc, nhưng sẽ bảo vệ các quyền của mình trên biển.

Kế hoạch thúc đẩy đàm phán của Philippines

Kế hoạch của Manila trong vai trò chủ tịch ASEAN sắp tới là biến ý chí chính trị thành công việc kỹ thuật đều đặn. Điều đó đồng nghĩa với việc tổ chức các phiên đàm phán thường xuyên hơn, trao thêm quyền cho các nhóm công tác và lập lịch trình chặt chẽ để thúc đẩy hoàn thiện văn bản về phạm vi, tính chất pháp lý và quản lý sự cố. Các hướng dẫn đẩy nhanh đàm phán được thông qua năm 2023 đã tạo khuôn khổ cho những vòng thảo luận ngắn hơn. Các nhà ngoại giao Philippines muốn đưa khuôn khổ này vào thực tiễn bằng cách giao nhiệm vụ và đặt thời hạn rõ ràng, đồng thời giữ nguyên nguyên tắc đồng thuận trong ASEAN.

Giới chức Manila cũng đang cân nhắc các bước song song để thống nhất lập trường của các nước có yêu sách. Tăng cường phối hợp giữa Philippines, Việt Nam, Malaysia và Brunei có thể thu hẹp dư địa cho chiến thuật chia rẽ và áp đặt. Manila cho rằng mọi bộ quy tắc cần phù hợp với UNCLOS và bao gồm các biện pháp thiết thực như đường dây nóng cùng quy trình hoạt động tiêu chuẩn dành cho tàu thuyền và máy bay hoạt động ở khoảng cách gần nhau.

Jonathan Malaya, người phát ngôn của Hội đồng An ninh Quốc gia Philippines, đã nêu bật cả sự thất vọng lẫn quyết tâm tiếp tục nỗ lực.

Đàm phán diễn ra với tốc độ rất chậm, nhưng chúng tôi vẫn hy vọng bộ quy tắc có thể được hoàn tất trong nhiệm kỳ chủ tịch ASEAN của Philippines vào năm 2026.

Ngay cả khi đẩy mạnh ngoại giao, Manila khó có khả năng nới lỏng công tác chuẩn bị quốc phòng. Chính phủ cho biết các quan hệ đối tác bên ngoài sẽ tiếp tục giúp răn đe hành vi cưỡng ép, trong khi các nỗ lực ngoại giao hướng tới một bộ quy tắc khả thi.

Tính toán của Trung Quốc và tranh luận về các cường quốc ngoài khu vực

Bắc Kinh muốn đưa vào văn bản những nội dung hạn chế sự hiện diện và hoạt động của lực lượng quân sự ngoài khu vực ở Biển Đông, đồng thời ủng hộ các thỏa thuận về năng lượng chỉ giữa các nước trong khu vực. Một số quốc gia ASEAN phản đối, lập luận rằng không thể hạn chế sự hiện diện hợp pháp của hải quân trên vùng biển quốc tế và việc nâng cao năng lực cùng các đối tác giúp cải thiện an toàn trên biển. Mọi nỗ lực hạn chế tự do hàng hải hoặc hàng không đều trái với UNCLOS và sẽ vấp phải sự phản đối của cả các bên trong lẫn ngoài khu vực.

Bộ trưởng Ngoại giao Trung Quốc đã mô tả đây là vấn đề khu vực. Ông Vương Nghị nói với các phóng viên rằng châu Á không nên trở thành nơi cạnh tranh giữa các cường quốc.

Châu Á không phải là nơi để các cường quốc cạnh tranh với nhau.

Giới chức Trung Quốc cho biết đàm phán về bộ quy tắc đang tiến triển, viện dẫn các mốc thủ tục như nhiều lần đọc dự thảo. Các nhà phân tích cảnh báo những bước này chưa giải quyết được những khác biệt cốt lõi về cơ chế thực thi, phạm vi, tính chất pháp lý và vai trò của các đối tác bên ngoài. Với lực lượng hải cảnh đông đảo, dân quân biển quy mô lớn và các tiền đồn kiên cố trên những thực thể bồi đắp, Trung Quốc có thể tự tin hoạt động theo hiện trạng. Một bộ quy tắc không có các quy định ràng buộc sẽ ít tạo ra thay đổi trong thực tế.

Một bộ quy tắc đáng tin cậy có thể gồm những gì

Các biện pháp cụ thể có thể biến cam kết chung thành cách hành xử hằng ngày an toàn hơn. Một gói giải pháp thực tế có thể bao gồm: khoảng cách tối thiểu giữa tàu thuyền và máy bay, quy trình liên lạc vô tuyến chung, cùng các quy tắc cấm thao tác nguy hiểm như đâm va hoặc ép sát. Bộ quy tắc có thể cấm sử dụng vòi rồng áp lực cao và laser gây lóa, pháp điển hóa quy trình hộ tống các chuyến tiếp tế dân sự, đồng thời yêu cầu thông báo trước về các cuộc tập trận quy mô lớn hoặc hoạt động thực thi pháp luật gần các thực thể tranh chấp. Văn bản cũng nên mở rộng đường dây nóng giữa các chỉ huy tác chiến và bảo đảm liên lạc ngay sau mỗi sự cố.

Tuân thủ là yếu tố quyết định thành bại. Một ủy ban chung gồm đại diện ASEAN và Trung Quốc có thể ghi nhận sự cố, xác minh thông tin và công bố bản tin an toàn định kỳ. Việc công khai báo cáo thường xuyên sẽ tăng tính minh bạch và tạo sức ép để các bên hành xử tốt hơn. Khi xảy ra vi phạm, ủy ban có thể đề xuất biện pháp khắc phục, bao gồm xin lỗi, bồi thường thiết bị hư hại hoặc các biện pháp khôi phục như huấn luyện chung về cách hành xử an toàn hơn. Đây là những công cụ thiết thực giúp giảm rủi ro mà không hàm ý có bất kỳ thay đổi nào đối với các yêu sách.

Các nhà đàm phán cũng có thể cân nhắc cách tiếp cận theo từng phần. Trước tiên, xây dựng chương về ngăn ngừa sự cố và liên lạc, nơi khả năng đạt đồng thuận cao nhất. Sau đó bổ sung các chương về hợp tác nghề cá, tìm kiếm cứu nạn và khoa học khi lòng tin được củng cố. Một số chuyên gia ASEAN đề xuất xây dựng văn kiện song song rộng hơn về hoạt động hàng hải trên các vùng biển Đông Nam Á, mở cho mọi quốc gia đang hoạt động trong khu vực tham gia. Một thỏa thuận do ASEAN khởi xướng theo hướng đó, sau này mở rộng để các nước khác tham gia, có thể bổ trợ cho bộ quy tắc ở Biển Đông và củng cố cách hành xử có thể dự đoán trên toàn khu vực rộng lớn hơn.

Cần theo dõi những gì từ nay đến năm 2026

Tiến trình và hành vi trên biển đều sẽ cho thấy tình hình. Về tiến trình, cần theo dõi các cuộc họp đều đặn của nhóm quan chức cấp cao ASEAN - Trung Quốc phụ trách triển khai tuyên bố năm 2002, cũng như hoạt động của các nhóm công tác nhằm thu hẹp khác biệt về phạm vi, tính chất pháp lý và việc tuân thủ. Nhiệm kỳ chủ tịch ASEAN năm 2025 của Malaysia sẽ là một cột mốc quan trọng. Năm tiếp theo, trong nhiệm kỳ chủ tịch của Manila, ASEAN và Trung Quốc đặt mục tiêu hoàn tất bộ quy tắc. Việc công bố dự thảo ngôn từ thống nhất về thực thi hoặc đường dây nóng sẽ là dấu hiệu cho thấy tiến trình có chuyển biến.

Về hành vi trên biển, cần theo dõi tần suất và mức độ căng thẳng của các cuộc chạm trán gần Bãi Cỏ Mây, bãi cạn Scarborough và Bãi Sa Bin. Việc giảm sử dụng biện pháp đâm va và vòi rồng, cùng với liên lạc trên biển dễ dự đoán hơn, sẽ cho thấy các quy tắc ứng xử đang hình thành ngay cả trước khi bộ quy tắc được ký kết. Các quyết định thăm dò năng lượng của các quốc gia Đông Nam Á và phản ứng của những bên liên quan cũng sẽ thử thách khả năng thống nhất những quy tắc phù hợp với UNCLOS. Nếu sự cố gia tăng, dư địa chính trị cho thỏa hiệp sẽ thu hẹp.

Tóm tắt

• Philippines dự định thúc đẩy Bộ Quy tắc ứng xử ở Biển Đông hoàn tất vào năm 2026, trong nhiệm kỳ chủ tịch ASEAN của nước này.
• Đàm phán kéo dài từ sau tuyên bố năm 2002; các hướng dẫn nhằm đẩy nhanh tiến trình được thông qua năm 2023.
• Những bất đồng chính liên quan đến tính chất pháp lý, phạm vi địa lý, cơ chế thực thi và vai trò của các đối tác bên ngoài.
• Trung Quốc phản đối một bộ quy tắc ràng buộc và muốn hạn chế tập trận chung với các nước ngoài Đông Nam Á cũng như các thỏa thuận năng lượng với doanh nghiệp bên ngoài khu vực.
• Sự cố gia tăng, bao gồm việc dùng vòi rồng và đâm va nhằm vào các chuyến tiếp tế của Philippines, càng cho thấy nhu cầu cấp thiết về các quy tắc giảm thiểu rủi ro.
• Giới chức ASEAN kêu gọi kiềm chế trong khi Philippines tăng cường quan hệ quốc phòng với Mỹ, Nhật Bản và Australia.
• Một bộ quy tắc đáng tin cậy sẽ đưa ra các quy định ngăn ngừa sự cố, đường dây nóng và cơ chế tuân thủ phù hợp với UNCLOS.
• Các cuộc họp thường xuyên trong năm 2025 và 2026, cùng với hành xử ổn định hơn trên biển, sẽ cho thấy mục tiêu có nằm trong tầm với hay không.