Indonesia bác bỏ phí tàu thuyền qua eo biển Malacca sau đề xuất ngắn ngủi làm dấy lên lo ngại trong khu vực

Bất đồng nội bộ về đề xuất thu phí hàng hải

Chính phủ Indonesia nhanh chóng bác bỏ những đồn đoán về việc thu phí tàu thuyền đi qua eo biển Malacca. Ngày 23 tháng 4, Ngoại trưởng Sugiono tuyên bố khoản phí như vậy sẽ vi phạm luật pháp quốc tế. Tuyên bố được đưa ra chỉ một ngày sau khi Bộ trưởng Tài chính Purbaya Yudhi Sadewa gợi ý tại một hội thảo ở Jakarta rằng Indonesia có thể noi theo Iran, áp phí với tàu thuyền đi qua tuyến đường thủy trọng yếu này. Phát biểu với phóng viên tại thủ đô, ông Sugiono nhấn mạnh Jakarta vẫn cam kết bảo đảm quyền tự do hàng hải qua một trong những hành lang vận tải biển nhộn nhịp nhất thế giới. “Chúng tôi cũng mong muốn tàu thuyền được đi lại tự do, và tôi tin đây là cam kết chung của nhiều quốc gia nhằm tạo ra một tuyến hàng hải thông suốt, trung lập và hỗ trợ lẫn nhau”, ông nói. “Vì vậy, không... Indonesia không thể làm điều đó.” Động thái bác bỏ nhanh chóng cho thấy những căng thẳng trong chính quyền Tổng thống Prabowo Subianto, người từng công khai kêu gọi các quan chức suy nghĩ quyết liệt hơn về việc khai thác lợi ích kinh tế từ vị trí địa lý chiến lược của Indonesia.

Rào cản pháp lý theo luật hàng hải quốc tế

Ngoại trưởng Indonesia kiên quyết bác bỏ đề xuất, viện dẫn Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển (UNCLOS), hiệp ước năm 1982 điều chỉnh các quyền hàng hải trên toàn thế giới. Theo UNCLOS, Indonesia có quy chế quốc gia quần đảo, được công nhận chủ quyền đặc biệt đối với vùng biển nằm giữa các đảo. Tuy nhiên, quy chế này đi kèm những nghĩa vụ rõ ràng. Ông Sugiono lưu ý rằng hiệp ước bảo đảm quyền đi qua các tuyến hàng hải mà không bị cản trở, nghĩa là Indonesia không thể thu phí tàu thuyền chỉ vì chúng đi qua các eo biển quốc tế. Khuôn khổ pháp lý này phân biệt giữa dịch vụ cảng tự chọn, vốn có thể thu phí, và quyền quá cảnh, vốn phải được duy trì miễn phí. Chuyên gia chính sách hàng hải, Tiến sĩ Izyan Munirah Mohd Zaideen, giải thích rõ sự khác biệt này. “Phí quá cảnh là khoản thu chỉ để đi qua, còn phí dịch vụ hàng hải là khoản thu cho các dịch vụ tự chọn. Đây là ranh giới pháp lý không thể vượt qua”, bà nói với truyền thông Malaysia. “Bất kỳ khoản thu bắt buộc nào cũng tiềm ẩn rủi ro cao, vì có thể dẫn đến xung đột pháp lý và ngoại giao.” Ngoại trưởng Singapore Vivian Balakrishnan cũng khẳng định lập trường này tại một phiên họp quốc hội hồi đầu tháng 4, nói rằng quyền quá cảnh “không phải là đặc quyền do các quốc gia ven biển cấp. Đây hoàn toàn không phải giấy phép để bị khuất phục. Đây không phải là khoản phí phải trả. Đó là quyền của tàu thuyền mọi quốc gia được đi qua.”

Các nước láng giềng trong khu vực đồng lòng

Malaysia và Singapore phối hợp phản đối đề xuất, nhấn mạnh không một quốc gia ven biển đơn lẻ nào có thể đơn phương quyết định chính sách đối với tuyến đường thủy chung. Ngày 22 tháng 4, Ngoại trưởng Malaysia Mohamad Hasan cho biết Malaysia, Singapore, Indonesia và Thái Lan có “sự đồng thuận vững chắc” về eo biển dài 900 km. “Bất cứ việc gì được tiến hành tại eo biển Malacca đều phải có sự hợp tác của cả bốn nước”, ông tuyên bố tại một diễn đàn ở Kuala Lumpur. “Đó là quan điểm chung của chúng tôi; không thể làm đơn phương.” Cách tiếp cận dựa trên đồng thuận này phản ánh truyền thống ngoại giao của Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN), nơi các quyết định cần có sự nhất trí của tất cả thành viên. Bốn quốc gia ven biển hiện tiến hành tuần tra chung để duy trì an ninh, một cơ chế được thiết lập nhằm tránh sự hiện diện quân sự đơn phương tại tuyến đường thủy nhạy cảm này. Singapore, nền kinh tế phụ thuộc hoàn toàn vào thương mại hàng hải, đưa ra phản đối mạnh mẽ nhất. Ngày 22 tháng 4, ông Balakrishnan phát biểu tại một sự kiện của CNBC rằng quốc đảo này “sẽ không tham gia bất kỳ nỗ lực nào nhằm đóng cửa, ngăn chặn hay áp phí tại khu vực lân cận”. Hơn 130.000 tàu cập cảng Singapore mỗi năm, khiến mọi hạn chế đối với hoạt động quá cảnh qua Malacca trở thành mối đe dọa sống còn đối với vị thế trung tâm trung chuyển hàng hóa lớn nhất thế giới của nước này.

Yếu tố Iran và căng thẳng gia tăng

Đề xuất của Bộ trưởng Tài chính Indonesia xuất phát trực tiếp từ quyết định gần đây của Iran về việc thu phí tàu thuyền đi qua eo biển Hormuz, động thái đã làm gián đoạn dòng chảy năng lượng toàn cầu kể từ tháng 2. Tại hội thảo ngày 22 tháng 4, ông Purbaya dẫn hành động của Tehran làm ví dụ, lưu ý rằng tàu thuyền đi qua Malacca không mất phí, trong khi Iran đang thu phí tại Hormuz. “Nếu chia làm ba bên - Indonesia, Malaysia và Singapore - thì khoản thu có thể khá đáng kể”, ông gợi ý, đồng thời thừa nhận ý tưởng này vẫn phức tạp và đang ở giai đoạn sơ bộ. Chế độ thu phí của Iran, được cho là nhận thanh toán bằng nhân dân tệ Trung Quốc hoặc tiền mã hóa, được triển khai sau nhiều tuần xung đột với Mỹ và Israel. Việc phong tỏa Hormuz buộc các nền kinh tế châu Á đánh giá lại mức độ an toàn của những tuyến đường thay thế, nhất là khi giá dầu vượt 106 USD/thùng. Tâm lý lo ngại lan sang Đông Nam Á một phần do hợp tác quốc phòng giữa Jakarta và Washington ngày càng sâu rộng. Hai nước ký kết Quan hệ Đối tác Hợp tác Quốc phòng lớn ngày 13 tháng 4, làm dấy lên lo ngại trong một số giới quan sát khu vực về khả năng Mỹ tăng cường hiện diện quân sự gần eo biển. Tuy nhiên, Indonesia vẫn giữ thái độ trung lập nghiêm ngặt đối với khủng hoảng Hormuz. Ngày 24 tháng 4, ông Sugiono thông báo Indonesia sẽ không tham gia sứ mệnh hải quân đa quốc gia do Anh và Pháp đề xuất nhằm bảo vệ hoạt động vận tải biển qua Hormuz, cho biết việc tham gia sẽ “vi phạm lập trường trung lập của chúng tôi” và đi ngược học thuyết đối ngoại “độc lập, tự chủ và tích cực” của Indonesia.

Lợi ích chiến lược và tác động đến thương mại toàn cầu

Eo biển Malacca là tuyến hàng hải huyết mạch chính nối Ấn Độ Dương với Thái Bình Dương, đảm nhận khoảng 25 đến 30% lượng hàng hóa giao thương toàn cầu. Mỗi ngày có hơn 200 tàu đi qua, gồm tàu container, tàu chở dầu và tàu chở hàng rời; tổng cộng mỗi năm có hơn 90.000 lượt tàu. Tuyến đường thủy này vận chuyển khoảng 23,2 triệu thùng dầu mỗi ngày, nhiều hơn cả eo biển Hormuz. Ở đoạn hẹp nhất gần Singapore, eo biển chỉ rộng 2,7 km, độ sâu trung bình 25 mét, tạo thành điểm nghẽn tự nhiên khiến việc lưu thông nguy hiểm ngay cả khi không có sự can thiệp chính trị. Bất kỳ hệ thống thu phí nào cũng sẽ tác động dây chuyền ngay lập tức đến chuỗi cung ứng toàn cầu. Tiến sĩ Aizat Khairi thuộc Đại học Quốc gia Malaysia nhận định: “Tác động không chỉ giới hạn ở container hàng tiêu dùng mà còn ảnh hưởng đến đầu vào công nghiệp, thực phẩm nhập khẩu và chuỗi cung ứng năng lượng. Cuối cùng, chi phí sẽ được chuyển sang nhà nhập khẩu, nhà sản xuất, nhà bán lẻ và người tiêu dùng.” Trung Quốc đặc biệt dễ bị tổn thương, khi khoảng 80% lượng dầu nhập khẩu của nước này đi qua eo biển. Sự phụ thuộc này, được gọi là “thế tiến thoái lưỡng nan Malacca” kể từ khi cựu Chủ tịch Hồ Cẩm Đào nêu ra năm 2003, là một điểm nghẽn chiến lược mà Bắc Kinh lo ngại các đối thủ có thể khai thác. Giới chức Trung Quốc từ lâu xem eo biển là yếu tố trọng yếu đối với an ninh năng lượng quốc gia, thúc đẩy đầu tư vào các đường ống thay thế và năng lượng tái tạo nhằm giảm phụ thuộc vào vận tải biển.

Thái Lan nhìn thấy cơ hội từ dự án cầu cạn

Trong khi Indonesia, Malaysia và Singapore tranh luận về quản trị hàng hải, Thái Lan nhận thấy bất ổn trong khu vực là cơ hội thúc đẩy một dự án hạ tầng đầy tham vọng. Ngày 20 tháng 4, Phó Thủ tướng Phiphat Ratchakitprakarn thông báo Bangkok sẽ đẩy nhanh kế hoạch xây dựng cầu cạn nối các cảng bên bờ biển Andaman với vịnh Thái Lan. Dự án trị giá 1.000 tỷ baht (31 tỷ USD) sẽ kết nối các cảng biển bằng mạng lưới đường bộ và đường sắt, có thể rút ngắn thời gian vận chuyển bốn ngày và giảm 15% chi phí hàng hải. “Xung đột ở Trung Đông cho thấy lợi thế của việc kiểm soát một tuyến vận tải”, ông Phiphat nói. “Thái Lan sẽ có lợi thế lớn khi vận hành tuyến kết nối Thái Bình Dương với Ấn Độ Dương.” Đề xuất này là phương án ít cấp tiến hơn so với kênh đào Kra được bàn luận từ lâu. Dự án kênh đào sẽ băng qua phần hẹp nhất của bán đảo Mã Lai nhưng nhiều lần bị gác lại do chi phí dự kiến khổng lồ và lo ngại về môi trường. Trong bối cảnh các tuyến hàng hải hiện đối mặt nguy cơ gián đoạn, ý tưởng cầu cạn lại trở nên phù hợp hơn, như một tuyến tránh có thể chuyển hướng lượng lớn hàng hóa khỏi điểm nghẽn Malacca.

Tiền lệ lịch sử và rủi ro quân sự

Tính toán chiến lược xoay quanh các điểm nghẽn hàng hải vẫn không thay đổi suốt chiều dài lịch sử quân sự, như dịp kỷ niệm 110 năm chiến dịch Gallipoli trong năm nay cho thấy. Trong chiến dịch thời Thế chiến thứ nhất, diễn ra từ năm 1915 đến 1916, lực lượng Đồng minh tìm cách chiếm quyền kiểm soát eo biển Dardanelles để tiếp cận Biển Đen, nhưng phải hứng chịu thương vong rất lớn. Thất bại này cho thấy quyền kiểm soát các tuyến đường thủy hẹp thường quyết định kết quả của những cuộc xung đột lớn và dòng chảy kinh tế. Các nhà phân tích tại Viện Lowy cảnh báo những động thái tương tự có thể xảy ra ở eo biển Malacca trong bất kỳ cuộc xung đột tương lai nào liên quan đến Trung Quốc, Đài Loan và Mỹ. Một số kịch bản tiềm ẩn rủi ro nghiêm trọng: phong tỏa hoặc lập vùng cấm trên biển để hạn chế tiếp cận; chiến dịch ngăn chặn hoạt động trên biển, bao gồm rải thủy lôi hoặc chặn tàu bằng tàu ngầm; tấn công chính xác vào hạ tầng cảng; hoặc chiếm các vùng đất ven biển nhằm kiểm soát hoàn toàn tuyến đường thủy. Như chiến dịch Gallipoli đã cho thấy, quyền kiểm soát biển thường gắn chặt với quyền kiểm soát vùng đất liền kề. Chiếm giữ lãnh thổ ven biển dọc bán đảo Malaysia, Sumatra hoặc Singapore có thể giúp ngăn chặn tiếp cận hàng hải và chi phối các tuyến đường biển trọng yếu. Dù các quốc gia ven biển có thể tuyên bố trung lập, lập trường đó cần được hậu thuẫn bằng năng lực răn đe quân sự đáng tin cậy. Cơ chế tuần tra chung hiện nay, dù hiệu quả trong chống cướp biển, có thể không đủ sức ứng phó cạnh tranh giữa các cường quốc.

Cân bằng trong chính sách đối ngoại của Indonesia

Tranh cãi về đề xuất thu phí đã làm lộ rõ những căng thẳng tiềm ẩn trong cách Indonesia ứng xử với cạnh tranh giữa các cường quốc. Tổng thống Prabowo đã chỉ đạo chính quyền đóng vai trò lớn hơn trong thương mại toàn cầu và suy nghĩ “chủ động tiến công” hơn về cách khai thác các nguồn lực quốc gia. Tuy nhiên, việc ông Sugiono nhanh chóng bác bỏ cả phí qua Malacca lẫn sứ mệnh hải quân tại Hormuz cho thấy học thuyết “độc lập, tự chủ và tích cực” (bebas aktif) truyền thống của Indonesia vẫn giữ vai trò chủ đạo. Chính sách được xây dựng trong Chiến tranh Lạnh này yêu cầu không liên kết và giữ trung lập trong các cuộc xung đột giữa các cường quốc. Các nhà phân tích lưu ý một số bộ phận trong hệ thống Indonesia nhìn nhận cơ hội chiến lược khác với các đối tác phương Tây. Euan Graham thuộc Viện Chính sách Chiến lược Australia nhận định ông Prabowo sẵn sàng làm trái khuyến nghị của chính bộ ngoại giao để đạt được các thỏa thuận, cho thấy ý tưởng thu phí có thể chỉ là một “bóng thăm dò” nhằm thử phản ứng của khu vực. Sự việc nhắc lại rằng vị trí địa lý của Indonesia đem lại cho nước này đòn bẩy đáng kể đối với thương mại toàn cầu, dù hiện tại các ràng buộc pháp lý và ngoại giao chưa cho phép sử dụng. Trước mắt, bốn quốc gia ven biển dường như cam kết duy trì hiện trạng đi lại tự do, được hỗ trợ bằng các hoạt động tuần tra an ninh hợp tác. Ngày 23 tháng 4, Ngoại trưởng Philippines Theresa Lazaro xác nhận ASEAN chưa chính thức thảo luận về eo biển Malacca và Singapore, khi trọng tâm của khối vẫn là an ninh năng lượng, an ninh lương thực và bảo vệ công dân.

Điểm chính

• Ngoại trưởng Indonesia Sugiono bác bỏ đề xuất của Bộ trưởng Tài chính Purbaya Yudhi Sadewa về việc thu phí tàu thuyền đi qua eo biển Malacca, với lý do vi phạm UNCLOS
• Đề xuất lấy cảm hứng từ việc Iran gần đây áp phí tại eo biển Hormuz, nhưng để triển khai cần có sự đồng thuận của Malaysia, Singapore, Indonesia và Thái Lan
• Singapore và Malaysia kiên quyết phản đối hành động đơn phương; Singapore nhấn mạnh quyền quá cảnh là quyền quốc tế, không phải đặc quyền có thể bị áp phí
• Eo biển Malacca đón hơn 90.000 lượt tàu mỗi năm, vận chuyển khoảng 25 đến 30% thương mại toàn cầu và 23,2 triệu thùng dầu mỗi ngày
• Thái Lan đang xúc tiến dự án cầu cạn trị giá 31 tỷ USD nhằm hoàn toàn tránh eo biển, tận dụng mối lo ngại gia tăng về an ninh tại các điểm nghẽn hàng hải
• Indonesia từ chối tham gia sứ mệnh hải quân do Anh và Pháp dẫn đầu tại eo biển Hormuz, giữ vững lập trường đối ngoại trung lập “độc lập, tự chủ và tích cực”