Dự án đường sắt cao tốc sân bay trị giá 7 tỷ USD của Thái Lan đình trệ vì chính trị

Tầm nhìn kết nối bị đình trệ

Bangkok là một đô thị nhộn nhịp, nhưng một hạng mục then chốt trong hạ tầng tương lai của thành phố vẫn mắc kẹt ở giai đoạn lên kế hoạch. Dự án đường sắt cao tốc dự kiến kết nối các sân bay Don Mueang, Suvarnabhumi và U-Tapao đang đối mặt với tương lai bất định khi tình hình chính trị liên tục biến động. Ban đầu được hình dung là siêu dự án trị giá 224,5 tỷ baht (6,8 tỷ USD), tuyến đường dài 220 kilometer này được thiết kế nhằm rút ngắn đáng kể thời gian đi lại giữa thủ đô và Hành lang Kinh tế phía Đông (EEC). Gần sáu năm sau khi hợp đồng được ký, công trình vẫn chưa khởi công.

Dự án, có tên chính thức là Dự án đường sắt cao tốc kết nối ba sân bay, được kỳ vọng trở thành mô hình hợp tác công tư mang tính chuyển đổi. Tuyến đường sẽ giúp hành khách đi từ trung tâm Bangkok đến bờ biển phía đông trong chưa đầy một giờ, với tốc độ lên tới 250 kilometer mỗi giờ. Thay vì đạt tiến triển, dự án đã trở thành ví dụ điển hình cho thấy bất ổn chính trị và những tính toán tài chính sai lệch có thể làm tê liệt phát triển quốc gia như thế nào. Với một đất nước phụ thuộc vào du lịch và muốn định vị mình là trung tâm logistics khu vực, sự chậm trễ này tạo ra nút thắt lớn trong chiến lược kinh tế quốc gia.

Dù có quy mô đầy tham vọng, thực tế tại công trường lại là sự đình trệ. Đường sắt Nhà nước Thái Lan (SRT) và liên danh tư nhân Asia Era One vẫn chưa thể vượt qua giai đoạn đàm phán. Tình trạng bế tắc này khiến công chúng chưa được hưởng lợi từ tuyến đường sắt cao tốc kết nối ba sân bay trong hơn nửa thập kỷ, còn dự án tiếp tục chờ cái gật đầu cuối cùng từ một nội các tương lai vẫn chưa thành hình.

Tiềm năng kinh tế của hành lang phía Đông

Tuyến đường sắt cao tốc không chỉ là phương tiện đi lại thuận tiện mà còn là trụ cột trong chính sách Hành lang Kinh tế phía Đông. Sáng kiến do chính phủ dẫn dắt này hướng tới phát triển các tỉnh Chonburi, Rayong và Chanthaburi thành trung tâm hàng đầu về công nghiệp công nghệ cao và du lịch. Tuyến đường sắt được kỳ vọng trở thành huyết mạch của khu vực, kết nối các sân bay quốc tế lớn với những khu công nghiệp và điểm du lịch như Pattaya.

Các dự báo về dự án từng rất lạc quan. Ông Kanit Sangsubhan, Tổng thư ký Văn phòng Hành lang Kinh tế phía Đông (EEC), trước đây từng nêu kỳ vọng cao đối với tuyến đường.

"Tuyến đường sẽ phục vụ 15 triệu hành khách trong năm năm tới, 30 triệu hành khách trong 15 năm tới và 60 triệu hành khách trong 20 năm tới," ông Kanit nói.

Tuyến đường được thiết kế để kết nối liền mạch với các mạng lưới giao thông hiện có. Tại Bangkok, tuyến sẽ sử dụng đường ray hiện hữu của Airport Rail Link (ARL) trước khi rẽ về phía đông. Giai đoạn một gồm chín nhà ga, kết nối các trung tâm đô thị trọng điểm như Chachoengsao, Chonburi và Pattaya, trước khi kết thúc tại Sân bay Quốc tế U-Tapao. Khả năng kết nối này được xem là thiết yếu để thu hút đầu tư nước ngoài và hỗ trợ kế hoạch phát triển Thành phố Hàng không U-Tapao, một dự án quy mô lớn nhằm tăng cường năng lực hàng không của đất nước.

Tuy nhiên, sự chậm trễ kéo dài đã làm thay đổi căn bản tính khả thi của dự án. Tỷ suất sinh lời đầu tư thấp hơn, lượng hành khách ít hơn dự báo ban đầu, sự quan tâm của nhà đầu tư đối với EEC suy giảm và lãi suất vay tăng đều làm suy yếu các nghiên cứu khả thi từng là cơ sở để biện minh cho khoản chi khổng lồ. Những yếu tố kinh tế khiến dự án hấp dẫn vào năm 2019 đã thay đổi, buộc các bên liên quan phải đánh giá lại liệu các điều khoản ban đầu có còn bền vững trong bối cảnh tài chính hiện nay hay không.

Áp lực tài chính và cú sốc đại dịch

Nguyên nhân trực tiếp dẫn đến bế tắc hiện nay bắt nguồn từ đại dịch COVID-19 toàn cầu. Khủng hoảng này được xem là sự kiện bất khả kháng, khiến liên danh tư nhân không thể thực hiện các nghĩa vụ tài chính. Asia Era One, pháp nhân dự án do liên danh Tập đoàn Charoen Pokphand (CP) dẫn dắt, không thể thanh toán khoản phí nhượng quyền 10,67 tỷ baht cho Airport Rail Link. Hơn nữa, bất ổn kinh tế khiến việc thu xếp đủ vốn trở nên bất khả thi, làm toàn bộ kế hoạch xây dựng đình trệ.

Đại dịch cũng khiến lượng hành khách trên tuyến Airport Rail Link hiện hữu, vốn nằm trong thỏa thuận nhượng quyền, sụt giảm mạnh. Tháng 10/2021, nội các dưới thời Thủ tướng Prayut Chan-o-cha khi đó đã thông qua các biện pháp bồi thường cho những thiệt hại liên quan đến đại dịch. Đây là bước đầu tiên trong một loạt dài các vòng đàm phán lại, kéo dài qua những chính quyền kế tiếp, trong đó có chính quyền của Srettha Thavisin và Paetongtarn Shinawatra.

Khi đại dịch kéo dài, liên danh lập luận rằng mô hình tài chính ban đầu không còn khả thi. Tín dụng bị thắt chặt khiến các ngân hàng ngày càng dè dặt khi cấp vốn cho những dự án hạ tầng quy mô lớn có lợi nhuận bất định. Asia Era One đề xuất tái cơ cấu thỏa thuận nhằm giảm gánh nặng cho các nhà đầu tư tư nhân, cho rằng nếu không thay đổi, dự án sẽ sụp đổ dưới áp lực trả nợ.

Bất đồng về cơ cấu thanh toán

Trọng tâm của cuộc đàm phán lại về tài chính là bất đồng trong cách chính phủ giải ngân phần vốn đồng đầu tư. Hợp đồng năm 2019 quy định chính phủ sẽ thanh toán sau khi dự án hoàn thành. Tuy nhiên, liên danh đề nghị áp dụng mô hình "thanh toán theo tiến độ" hoặc "xây dựng đến đâu, thanh toán đến đó". Theo cơ cấu sửa đổi này, nhà nước sẽ thanh toán thành nhiều đợt gắn với tiến độ thi công, thay vì chờ dự án hoàn tất.

Thay đổi này sẽ cung cấp dòng tiền cần thiết cho các đối tác tư nhân trong giai đoạn xây dựng, nhưng làm dấy lên quan ngại về kỷ luật tài khóa của chính phủ Thái Lan. Những người chỉ trích cho rằng thanh toán theo từng đợt làm tăng nguy cơ nhà nước phải cấp vốn cho công trình chưa hoàn thiện nếu dự án gặp thêm trục trặc. Ủy ban Chính sách Hành lang Kinh tế phía Đông (EECPC) đã tìm cách cứu vãn dự án bằng cách thông qua năm sửa đổi hợp đồng then chốt dựa trên đề xuất này. Sửa đổi chính cho phép giải ngân phần vốn đồng đầu tư của chính phủ theo từng đợt, trong khi liên danh tư nhân sẽ cung cấp thêm 160 tỷ baht tiền bảo lãnh.

Tuy nhiên, cơ chế thanh toán theo đợt kiểu "xây dựng đến đâu, thanh toán đến đó" đã vấp phải sự phản đối quyết liệt từ chính quyền hiện nay. Bộ trưởng Giao thông Phiphat Ratchakitprakarn công khai phản đối thay đổi này, cho rằng nó không phù hợp với hợp đồng ban đầu. Ông lập luận rằng thỏa thuận ban đầu nêu rõ chính phủ chỉ thanh toán khi dự án hoàn thành. Xung đột quan điểm về mô hình thanh toán đã trở thành nút thắt trọng yếu, trên thực tế vô hiệu hóa khuôn khổ sửa đổi gồm năm điểm mà các nhà đàm phán trước đó đã thống nhất.

Tê liệt chính trị và chuyển giao chính phủ

Bối cảnh chính trị biến động ở Thái Lan có thể gây tổn hại cho dự án không kém gì đại dịch. Việc giải tán Hạ viện ngày 12/12 đã khiến nội các hiện nay chuyển sang trạng thái tạm quyền. Theo luật Thái Lan, chính phủ tạm quyền không được đưa ra quyết định tạo ra nghĩa vụ ràng buộc dài hạn hoặc phê duyệt các kế hoạch đầu tư quy mô lớn. Hạn chế pháp lý này đồng nghĩa dự án phải tạm dừng cho đến khi chính phủ mới được thành lập và có thể xem xét các sửa đổi.

Việc thủ tướng liên tục thay đổi khiến chính sách thiếu tính kế thừa. Mỗi chính quyền mới lại có cách tiếp cận khác nhau đối với tuyến đường sắt đình trệ. Chính phủ của Tướng Prayut Chan-o-cha ký thỏa thuận ban đầu và thông qua các biện pháp bồi thường đầu tiên. Các chính quyền kế tiếp do Srettha Thavisin và Paetongtarn Shinawatra lãnh đạo thúc đẩy sửa đổi hợp đồng để cứu dự án khỏi bị chấm dứt. Giờ đây, dưới sự lãnh đạo hiện tại, cán cân lại nghiêng về cách diễn giải chặt chẽ hơn đối với hợp đồng ban đầu.

Sự đảo chiều chính trị liên tục này tạo ra môi trường bất định, làm nản lòng nhà đầu tư. Các đối tác tư nhân ngần ngại rót vốn khi chưa biết liệu chính phủ tiếp theo có tôn trọng các thỏa thuận mà chính quyền hiện tại đưa ra hay không. Đường sắt Nhà nước Thái Lan cũng mắc kẹt giữa hai phía, khi các nghị quyết của hội đồng quản trị thường mâu thuẫn với chủ trương của bộ trưởng giao thông đương nhiệm.

Phó thủ tướng kiêm Bộ trưởng Giao thông Phiphat Ratchakitprakarn đã tìm cách làm rõ lập trường của chính phủ, bác bỏ thông tin cho rằng hợp đồng đã bị hủy.

"Tôi muốn làm rõ với công chúng và tất cả các bên liên quan rằng dự án đường sắt cao tốc chưa bị hủy như một số cơ quan truyền thông đưa tin," ông Phiphat nói.

Dù khẳng định thỏa thuận vẫn có hiệu lực, việc ông kiên quyết tuân thủ các điều khoản ban đầu mà liên danh không thể đáp ứng trên thực tế đã đẩy dự án vào bế tắc. Bộ Giao thông đã chỉ đạo các bên liên quan tiếp tục làm việc trong khuôn khổ hợp đồng ban đầu, khiến thỏa thuận sửa đổi vốn đã sẵn sàng để ký bị đình lại.

Biến động lãnh đạo và sức ép lên thể chế

Sức ép chính trị xoay quanh dự án đường sắt cao tốc đã để lại những hệ quả cụ thể trong bộ máy hành chính nhà nước. Cơ chế quản trị của Đường sắt Nhà nước Thái Lan bị thử thách nghiêm trọng bởi những yêu cầu trái chiều từ chính phủ và liên danh tư nhân. Căng thẳng này lên đến đỉnh điểm khi Thống đốc SRT Weerit Amrapal đột ngột từ chức vào tháng 10/2025.

Ông Weerit từ chức khi mới đảm nhiệm vị trí cao nhất chưa đầy một năm, động thái mà các nhà phân tích cho rằng có liên quan trực tiếp đến sức ép từ dự án đường sắt sân bay. Quyết định từ chức được đưa ra sau khi ông khởi động thủ tục pháp lý nhằm thu hồi đất nhà nước ở Buriram từ gia đình quyền lực Chidchob. Tranh chấp đất đai này khiến nhiệm kỳ của ông mang thêm chiều kích chính trị đầy rủi ro, bởi gia đình Chidchob có ảnh hưởng trong Đảng Bhumjaithai, đảng kiểm soát Bộ Giao thông.

Đồng thời, ông Weerit cũng đang xử lý các cuộc đàm phán lại phức tạp về hợp đồng đường sắt sân bay. Chính quyền mới đã đảo ngược chỉ đạo chấp thuận thỏa thuận mới, yêu cầu tuân thủ các điều khoản trong hợp đồng ban đầu vốn đã hết hiệu lực. Điều này đặt vị thống đốc vào thế pháp lý bấp bênh. Nếu ký thỏa thuận bị chính phủ phản đối, ông có nguy cơ phải chịu trách nhiệm pháp lý. Nếu không ký thỏa thuận mà khu vực tư nhân yêu cầu, ông có nguy cơ khiến hợp đồng bị chấm dứt.

Các nhà phân tích cho rằng sự hội tụ giữa vụ kiện có hệ trọng lớn nhắm vào gia đình Chidchob và sức ép chính trị xoay quanh hợp đồng đường sắt đã khiến vị trí của ông không còn bền vững. Việc ông từ chức cho thấy cái giá con người phải trả khi chính trị can thiệp vào các dự án hạ tầng mang tính kỹ thuật. Điều này cũng phản ánh thách thức quản trị rộng hơn: sự liên tục trong lãnh đạo các doanh nghiệp nhà nước bị gián đoạn bởi những lần chuyển giao chính trị, khiến việc duy trì niềm tin của nhà đầu tư và tuân thủ tiến độ dự án trở nên khó khăn.

Việc thống đốc SRT rời nhiệm sở một lần nữa đẩy dự án vào tình trạng tê liệt, đúng lúc dự án tưởng như sắp được rà soát lần cuối. Khi vị trí lãnh đạo cao nhất của cơ quan đường sắt còn bỏ trống, khả năng đưa ra các quyết định khó khăn hoặc đàm phán hiệu quả với liên danh Tập đoàn CP càng suy giảm.

Rào cản pháp lý và kỷ luật tài khóa

Ngoài những toan tính chính trị, dự án còn đối mặt với các trở ngại pháp lý đáng kể không thể dễ dàng gạt sang một bên. Văn phòng Tổng chưởng lý (OAG) đã nêu quan ngại nghiêm trọng về các sửa đổi được đề xuất, đặc biệt liên quan đến kỷ luật tài khóa của nhà nước. OAG khuyến nghị mọi cơ cấu thanh toán sửa đổi phải tuân thủ Đạo luật Kỷ luật Tài khóa và Tài chính Nhà nước, một đạo luật nghiêm ngặt nhằm ngăn chặn lãng phí ngân sách và bảo đảm trách nhiệm giải trình tài chính.

Tổng chưởng lý cũng nhấn mạnh cần có bảo lãnh vững chắc cho phần công trình xây dựng. Theo hợp đồng ban đầu, sau khi ban hành Thông báo triển khai (NTP), dự án cần có bảo lãnh thực hiện hợp đồng trị giá 4,5 tỷ baht, cộng thêm 140 tỷ baht bảo lãnh từ cổ đông. Khoản này tương đương giá trị phần vốn đồng đầu tư của nhà nước, bao gồm cả lãi. OAG khuyến nghị các khoản bảo lãnh phải bao phủ toàn bộ dự án để bảo vệ lợi ích nhà nước. Yêu cầu này là rào cản lớn đối với liên danh tư nhân, vốn đang chật vật vì thiếu thanh khoản.

Hội đồng quản trị Đường sắt Nhà nước Thái Lan đã thống nhất đề xuất rà soát nghị quyết trước đây của nội các về dự án. Họ dự định đề nghị nội các thông qua các sửa đổi đối với hợp đồng PPP, cụ thể là tái cơ cấu các khoản thanh toán nhượng quyền Airport Rail Link và chuyển sang mô hình "xây dựng đến đâu, thanh toán đến đó". Tuy nhiên, vì những vấn đề này tạo ra nghĩa vụ pháp lý dài hạn, nội các tạm quyền không được xem xét cho đến khi chính phủ mới nhậm chức.

Sự cứng nhắc về pháp lý bảo đảm dự án không thể được thúc đẩy bằng đường tắt hay sắc lệnh hành pháp. Dự án phải trải qua quy trình phê duyệt đầy đủ của nội các, đòi hỏi một chính phủ ổn định với đầy đủ quyền hành pháp. Cho đến khi tình hình chính trị ổn định và nội các mới được thành lập để phê duyệt hợp pháp các sửa đổi, dự án vẫn bị đình chỉ, chưa thể tiến triển nhưng cũng chưa chính thức bị hủy bỏ.

Hiệu ứng lan tỏa đến phát triển khu vực

Hệ quả của việc chậm trễ đường sắt vượt xa phạm vi đường ray, tạo hiệu ứng dây chuyền trên khắp Hành lang Kinh tế phía Đông. Các dự án lớn khác như mở rộng Sân bay U-Tapao và Thành phố Hàng không phía Đông phụ thuộc vào tuyến đường sắt cao tốc để có kết nối thiết yếu. Nếu không chắc chắn về tuyến đường sắt, tính khả thi của những khoản đầu tư khổng lồ này sẽ bị đặt dấu hỏi.

Do đó, dự án Sân bay Quốc tế U-Tapao đã bị chậm trễ trong việc ban hành Thông báo triển khai. Các cuộc đàm phán hiện đang diễn ra với bên nhận nhượng quyền là Công ty U-Tapao International Aviation nhằm thu hẹp quy mô giai đoạn đầu của dự án sân bay. Kế hoạch khởi đầu với công suất 6 đến 8 triệu hành khách mỗi năm đã được giảm xuống còn khoảng 3 triệu để phù hợp với nhu cầu hiện tại khi chưa có tuyến đường sắt. Việc thu hẹp quy mô này cho thấy niềm tin vào hạ tầng hỗ trợ trước mắt mà tuyến đường sắt lẽ ra phải cung cấp đang suy giảm.

Doanh nghiệp địa phương tại các tỉnh phía Đông, vốn kỳ vọng lượng khách tăng lên và logistics thuận tiện hơn, vẫn phải chờ đợi. Tiềm năng trở thành trung tâm logistics của khu vực bị suy yếu bởi các tuyến vận tải đường bộ chậm chạp giữa sân bay và khu công nghiệp. Việc không tích hợp được các loại hình giao thông này làm giảm sức cạnh tranh của EEC so với những trung tâm khu vực khác ở Đông Nam Á.

Trong bối cảnh bế tắc hiện nay, dự án đường sắt cao tốc ngày càng có nguy cơ bị chấm dứt theo hợp đồng PPP hiện hành. Tuy nhiên, chấm dứt hợp đồng không phải là một lối thoát đơn giản. Bên nào khởi động việc chấm dứt cũng sẽ phải chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại, gần như chắc chắn kéo theo các tranh chấp pháp lý kéo dài và yêu cầu bồi thường đáng kể. Nguy cơ kiện tụng phủ bóng lên các cuộc đàm phán, tạo ra thế giằng co trong đó cả chính phủ lẫn liên danh đều không muốn là bên đầu tiên dừng dự án.

Hướng tới tương lai bất định

Dù triển vọng ảm đạm, các bên vẫn thảo luận về việc mở rộng mạng lưới ngay cả trước khi xây dựng xong giai đoạn đầu. Thái Lan đã công bố kế hoạch mở rộng mạng lưới đường sắt cao tốc với tuyến mới nối Sân bay U-Tapao và tỉnh Trat. Phần mở rộng được đề xuất nhằm thúc đẩy du lịch phía Đông và giúp du khách quốc tế đi lại thuận tiện hơn. Các cuộc đàm phán về giai đoạn hai này đang diễn ra với Asia Era One; tuyến đường sẽ đi qua Rayong và Chanthaburi.

Tuy nhiên, đề xuất này cho thấy khoảng cách giữa quy hoạch và thực tế. Trong khi các quan chức bàn chuyện kéo dài tuyến đến Trat, tuyến nền tảng kết nối ba sân bay vẫn chưa hoàn thành. Phần mở rộng từ Rayong qua Chanthaburi đến Trat do SRT đề xuất dài khoảng 190 kilometer, với chi phí ước tính 101,7 tỷ baht. Dù vậy, các nghiên cứu sơ bộ cho thấy tỷ suất hoàn vốn nội bộ kinh tế thấp và giá trị hiện tại ròng âm, làm dấy lên câu hỏi về cơ sở tài chính của việc mở rộng một hệ thống chưa chứng minh được tính khả thi.

Hiện tại, trọng tâm vẫn là cứu vãn tuyến đường dài 220 kilometer ban đầu. Theo kế hoạch, tuyến sẽ khai thác vào năm 2024, nhưng nay dự kiến sớm nhất phải đến năm 2030 mới bắt đầu phục vụ, với điều kiện hợp đồng được ký và công trình khởi công ngay lập tức. Điều này đồng nghĩa dự án chậm sáu năm ngay từ đầu, đẩy ngày hoàn thành lùi gần một thập kỷ.

Tương lai dự án giờ phụ thuộc vào kết quả của quá trình chuyển giao chính trị sắp tới. Chính phủ mới sẽ phải nhậm chức và quyết định có thúc đẩy các sửa đổi gây tranh cãi, chấm dứt hợp đồng để bắt đầu lại, hay tìm giải pháp dung hòa đáp ứng cả yêu cầu nghiêm ngặt về tài khóa của nhà nước lẫn nhu cầu tài chính của liên danh tư nhân. Cho đến khi có quyết định chính trị đó, giấc mơ trị giá 7 tỷ USD về một Hành lang Kinh tế phía Đông được kết nối vẫn chỉ là giấc mơ.

Điểm chính

• Dự án đường sắt cao tốc trị giá 7 tỷ USD của Thái Lan, kết nối các sân bay Don Mueang, Suvarnabhumi và U-Tapao, đã đình trệ sáu năm do các vấn đề chính trị và tài chính.
• Tuyến đường dài 220 kilometer là trụ cột trong kế hoạch phát triển Hành lang Kinh tế phía Đông (EEC), được thiết kế nhằm thúc đẩy du lịch và công nghiệp.
• Bất đồng then chốt xoay quanh mô hình thanh toán: liên danh tư nhân yêu cầu thanh toán theo từng đợt, còn chính phủ muốn thanh toán một lần khi dự án hoàn thành.
• Việc giải tán Hạ viện khiến nội các chuyển sang trạng thái tạm quyền, về mặt pháp lý không thể phê duyệt các sửa đổi hợp đồng cần thiết.
• Thống đốc Đường sắt Nhà nước Thái Lan Weerit Amrapal từ chức vào tháng 10/2025 trong bối cảnh chịu sức ép từ các cuộc đàm phán đường sắt và một tranh chấp đất đai riêng biệt.
• Văn phòng Tổng chưởng lý đã nêu quan ngại về kỷ luật tài khóa của mô hình "thanh toán theo tiến độ" được đề xuất và yêu cầu các bảo lãnh tài chính nghiêm ngặt.
• Việc chậm trễ tuyến đường sắt buộc dự án mở rộng Sân bay U-Tapao phải thu hẹp quy mô, dù sân bay phụ thuộc vào tàu để vận chuyển hành khách.
• Dự kiến khai thác từ năm 2024, tuyến đường nay sớm nhất phải đến năm 2030 mới đi vào hoạt động và dự án đang đối mặt với nguy cơ thực sự bị chấm dứt.